發(fā)達國家金融消費者權(quán)益保護的經(jīng)驗及對我國的啟示

1、發(fā)達國家金融消費者權(quán)益保護的經(jīng)驗及對我國的啟示 摘要：作為消費者整個群體的重要組成部分，金融消費者的權(quán)益及其保護一直被社會各界包括經(jīng)營者乃至消費者本身所忽視。在金融消費者群體迅速壯大的背景下，我國對金融消費者的保護已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需求。法律法規(guī)尚不健全、專門的保護組織缺失、投訴處理平臺不完善、教育網(wǎng)絡(luò)不豐富等都是我國金融消費者保護所面臨的現(xiàn)實問題。如何保護金融市場上的消費者，成為后危機時代亟須解決的問題。本文分析了金融消費者權(quán)益保護在英、美等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，指出了我國金融消費者權(quán)益保護存在的問題，探索我國金融消費者權(quán)益保護的有效路徑和完善舉措，供我國金融消費者權(quán)益保護立法參考。 關(guān)鍵詞：金

2、融消費者；合法權(quán)益；保護；啟示 金融消費者是消費者概念在金融領(lǐng)域的延伸和專業(yè)化，是指與金融機構(gòu)建立金融服務(wù)合同關(guān)系，接受金融服務(wù)的自然人1。許多金融產(chǎn)品不像一般的商品，它包含了承諾的因素。如果承諾信息不可信或者超出了金融服務(wù)提供商的能力，就會嚴重影響到金融消費者的合法權(quán)益。隨著我國金融業(yè)開放程度進一步加深，在金融消費者群體迅速壯大的背景下，我國對金融消費者的保護已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需求。因此，研究和探討金融消費者權(quán)益及其保護有著現(xiàn)實意義。 一、金融消費者權(quán)益保護的國際經(jīng)驗 從發(fā)達國家的實踐情況看，各國一般從四個層次來構(gòu)建金融消費者權(quán)益的保障機制。一是通過立法明確消費者權(quán)益保護的金融監(jiān)管目標，并且成

3、為金融機構(gòu)監(jiān)管的基本職責。二是規(guī)范投訴機制，加強金融機構(gòu)的消費者保護制度建設(shè)。三是通過金融行業(yè)組織維護消費者的正當權(quán)益。四是積極尋求金融消費者權(quán)益保護的國際合作。 （一）英國金融消費者保護體系 在歐美發(fā)達國家中，英國民眾的金融知識和金融素質(zhì)相對較高，英國對金融消費者保護給予了高度重視，形成了強制性和自律性機制相結(jié)合的保護體系。一是將消費者權(quán)益保護明確列為監(jiān)管目標，成為金融機構(gòu)監(jiān)管的基本職責；二是規(guī)范并加強金融機構(gòu)內(nèi)部消費者保護的義務(wù)及內(nèi)部解決機制；三是建立行業(yè)自律機制，加強行業(yè)內(nèi)部在解決消費者糾紛及保護消費者權(quán)益方面的溝通及自我監(jiān)督。 2001年l2月1日實施的英國金融服務(wù)和市場法明確規(guī)定英國

4、金融服務(wù)局(FSA)負責監(jiān)管各項金融服務(wù)，并規(guī)定了FSA的四項監(jiān)管目標，其中之一就是“確保消費者得到適當水平的保護”2。 同時，該法案還要求FSA開展消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)。FSA肩負金融消費者保護職能，并對因金融機構(gòu)破產(chǎn)而蒙受損失的消費者提供賠償；向消費者提供咨詢服務(wù)、出版金融消費者刊物和開展消費者調(diào)查。FSA設(shè)立消費者服務(wù)中心，負責處理消費者的來信、電話和電子郵件。 2001年6月FSA啟動了公平對待消費者項目，要求英國最大的35家金融集團每年報告實施項目情況。同時FSA要求各金融機構(gòu)在推銷自己的金融產(chǎn)品時都要保證高度透明，使每個消費者在購買金融產(chǎn)品時都清楚地知

5、道自己的風險。2005年5月FSA發(fā)布關(guān)于金融服務(wù)投訴指引，詳細列舉說明消費者可對金融機構(gòu)的服務(wù)或產(chǎn)品投訴的情形以及消費者不能或沒有理由向金融機構(gòu)投訴的主要情形。2006年10月FSA出臺了新的金融機構(gòu)業(yè)務(wù)原則，其中確定11條原則作為金融機構(gòu)是否符合監(jiān)管標準的依據(jù)。這11條原則涉及消費者權(quán)益保護的有5條，如“有義務(wù)向消費者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、無誤導的方式向消費者傳達信息”等。FSA把消費者權(quán)益放在了十分重要的地位，目的是讓金融機構(gòu)更負責任、更加自覺地對待金融消費者，向消費者提供公平、清晰、無誤導的信息，讓消費者在金融市場上選擇服務(wù)和產(chǎn)品時能扮演更為主動和專業(yè)的角色，實現(xiàn)利益最大

6、化，增強對金融市場的信心3。 英國的行業(yè)自律機制在保護消費者權(quán)益方面也發(fā)揮著十分重要的作用。在金融機構(gòu)違規(guī)時，銀行業(yè)守則標準委員會通常先將違規(guī)指控轉(zhuǎn)交給有關(guān)金融機構(gòu)采取適當行動，并要求它們作出解釋。為確保守則的貫徹執(zhí)行，委員會有權(quán)采取警告、譴責等方式警戒沒有遵守該守則的機構(gòu)。英國金融行業(yè)自律性規(guī)則著眼于降低監(jiān)管者和金融機構(gòu)的成本，為金融機構(gòu)贏得了更多消費者的認可與信任。 （二）美國的金融消費者保護 美國關(guān)于金融消費者保護的法律體系比較完善，20世紀60年代以來，美國就出臺了一系列以保護消費者權(quán)利為主旨的金融立法，如誠實信貸法、公平信貸報告法、信貸機會公平法、住宅貸款信息披露法、金融隱私權(quán)法、據(jù)

7、實披露存款資料法等，并將執(zhí)行這些法律的職責指派給金融監(jiān)管當局。由于美國立法體制的特殊性以及金融機構(gòu)類型的復(fù)雜性，保護金融消費者的職責也由多個監(jiān)管部門擔負。反壟斷和保護消費者由聯(lián)邦貿(mào)易委員會負責處理；與保障金融機構(gòu)客戶有關(guān)的事宜，由聯(lián)邦貿(mào)易委員會及其他金融監(jiān)管機構(gòu)(如貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司及互助儲蓄銀行監(jiān)管署等)負責處理。這些監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)對違反任何有關(guān)保障客戶法規(guī)的金融機構(gòu)采取執(zhí)法行動。為應(yīng)對美國次貸危機引起的金融動蕩、恢復(fù)金融市場信心等問題，2008年3月，美國財政部對金融監(jiān)管體制進行了大規(guī)模改革，旨在增強美國資本市場的競爭力，保護美國消費者利益和維護市場穩(wěn)定。2009年

8、6月奧巴馬政府提出的全面整改金融體系監(jiān)管機制計劃中，特別成立了金融服務(wù)監(jiān)管委員會，以監(jiān)視系統(tǒng)性風險。 2010年7月15日美國參議院通過了多德弗蘭克華爾街改革與消費者保護法，法案中的一項重要內(nèi)容是建立消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau以下簡稱CFPB），CFPB隸屬于美聯(lián)儲（FED），是美聯(lián)儲的一個分支機構(gòu)4。CFPB由一個5人委員會領(lǐng)導，為保持其相對的獨立性，5人委員會的主席由總統(tǒng)任命、國會批準。此外，CFPB在經(jīng)費來源上也擁有獨立的財政預(yù)算。CFPB的目標一是保證購買金融產(chǎn)品或服務(wù)的消費者能夠得到、利用那些能夠做出正確決策的所有必要信

9、息，同時保護他們遠離那些掠奪性的、欺騙性的和歧視性的業(yè)務(wù)；二是CFPB擁有公布和解釋現(xiàn)存或?qū)硐M者金融法規(guī)的權(quán)力，它將承擔金融機構(gòu)（資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以上的）消費者法規(guī)遵守情況的所有監(jiān)管責任。對于消費者購買的任何金融產(chǎn)品或服務(wù)（排除了在證券交易委員會和商品期貨交易委員會監(jiān)管下的產(chǎn)品），它都擁有廣泛的監(jiān)管權(quán)；三是CFPB將致力于使用標準化的產(chǎn)品發(fā)展更簡單的市場，這些單一功能產(chǎn)品將會對消費者更加透明，并有利于他們在不同金融消費產(chǎn)品間進行成本、收益比較；四是CFPB將負責確認并監(jiān)控提供給消費者的金融產(chǎn)品或服務(wù)的風險，CFPB要求消費類金融產(chǎn)品的供應(yīng)者不僅要確認產(chǎn)品風險，還要確認消費者是否充分理

10、解了這些風險代表了什么；五是CFPB將建立消費者顧問委員會，為金融產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)中的新生業(yè)務(wù)提供建議和咨詢服務(wù)。 （三）其他發(fā)達國家保護金融消費者的經(jīng)驗 日本效仿美國的證券法制體系，分別制訂了證券交易法、關(guān)于規(guī)制商品投資相關(guān)事業(yè)的法律、不動產(chǎn)特定事業(yè)共同法以及關(guān)于投資信托以及投資法人的法律等法律。根據(jù)規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)采用注冊、核準或批準等措施監(jiān)督金融從業(yè)者的活動，金融從業(yè)者還依法承擔信息披露或者說明義務(wù)。2000年，日本金融審議會為了規(guī)范金融商品的銷售和勸誘，專門制訂了金融商品銷售法。據(jù)此規(guī)定，在銷售銀行、信托、保險、證券、期貨或者其他具有投資性質(zhì)的金融商品時，金融從業(yè)者應(yīng)當承擔說明義務(wù)，并

11、應(yīng)承擔適當銷售的義務(wù)。金融從業(yè)者違反說明義務(wù)的，應(yīng)當承擔投資本金損失的賠償責任5。 投訴處理方面，發(fā)達國家形成了由兩套處理機制構(gòu)成的糾紛解決程序，即金融機構(gòu)內(nèi)部處理機制和金融消費者保護機構(gòu)處理機制。澳大利亞銀行運營守則規(guī)定，銀行必須有內(nèi)部程序和外部程序來解決消費者投訴。2001年6月，加拿大出臺了一系列有關(guān)金融消費者保護的法律法規(guī)，包括銀行法、存款保險公司法、信托和貸款公司法、合作信用協(xié)會法和金融消費者管理局法等，并由專門的機構(gòu)依據(jù)相關(guān)立法負責消費者的保護問題。加拿大負責金融消費者保護的主要機構(gòu)是存款保險公司（CDIC）和2001年成立隸屬于財政部的金融消費者委員會（FCAC）。設(shè)立存款保險公

12、司是許多國家保護消費者（存款人）利益的通行做法。FCAC是專門的金融消費者保護機構(gòu)及監(jiān)管機構(gòu)，旨在確保聯(lián)邦管轄的金融機構(gòu)遵守有關(guān)消費者保護的法律法規(guī)和開展消費者教育，宣傳金融消費者的權(quán)利和義務(wù)，幫助公眾獲得必要的有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息、知識。澳大利亞則出臺了銀行營運守則、儲蓄互助社營運守則、電子基金轉(zhuǎn)移營運守則、澳大利亞證券及投資事務(wù)委員會法等法律來維護金融消費者的權(quán)益。 二、我國金融消費者保護的現(xiàn)狀分析 我國經(jīng)濟已經(jīng)全面融入世界經(jīng)濟體系，開放程度和國際化水平正穩(wěn)步提高。新的金融業(yè)務(wù)品種和高附加值的服務(wù)層出不窮，金融服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量問題日益凸顯，包括金融產(chǎn)品本身所包含的技術(shù)水平、金融機構(gòu)服務(wù)態(tài)

13、度和服務(wù)誠意。由于金融產(chǎn)品技術(shù)含量高，缺乏對金融消費者金融知識的宣傳教育，使得金融消費者維權(quán)意識淡薄，遠沒有有形商品的維權(quán)意識強，這也助長了銀行等金融機構(gòu)的侵權(quán)行為，難以真正樹立客戶第一的經(jīng)營思想，金融消費者的合法權(quán)益無法得到有效的保障。 （一）保護金融消費者的法律制度不健全 我國目前保護金融消費者的法律主要有兩個方面。一是1993年頒布的消費者權(quán)益保護法，這是保護消費者權(quán)益的基本法；二是人民銀行法、商業(yè)銀行法、保險法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法以及中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、保險監(jiān)督管理委員會等監(jiān)管機構(gòu)制定的相關(guān)規(guī)章制度。這些法律規(guī)定雖然在一定程度上對金融消費者進行了保護，但其主要目的在于規(guī)范

14、金融機構(gòu)的運行秩序，保護金融消費者合法權(quán)益的法律目標并不明確，對金融消費者的保護也鮮有直接涉及，或只做原則規(guī)定，操作性不強。此外，現(xiàn)有法律法規(guī)在某些金融消費者保護方面也缺乏具體適用性，如消費者權(quán)益保護法諸多條款難以適用于金融領(lǐng)域。 （二）缺乏保護金融消費者權(quán)益的法定機構(gòu) 對金融消費者權(quán)益的保護缺乏組織上的保障，“一行三會”至今也沒有一個部門被要求專門負責消費者保護方面的事務(wù)，對金融消費者與商業(yè)銀行間一旦發(fā)生利益沖突如何解決爭議，由哪個機構(gòu)來處理等具體問題，現(xiàn)有的金融法規(guī)也沒有明確規(guī)定。這使得當金融消費者權(quán)益受到侵犯時，往往處于投訴無門、投訴無果的窘境。 （三）行業(yè)自律機制無法實現(xiàn)金融消費者保護

15、目標 金融行業(yè)協(xié)會自律機構(gòu)雖成立多年，但是對行業(yè)的約束力不強，且主要致力于機構(gòu)間相互協(xié)調(diào)，在保護消費者方面一直無所作為且也無意于此，因此沒有相關(guān)的制度安排來促進金融機構(gòu)與消費者糾紛的減少和解決，不能為金融消費者權(quán)益保護提供一個有效的平臺。 （四）金融消費求償求助權(quán)未得到有效維護 由于金融知識有限、掌握信息不對稱，現(xiàn)實中金融消費者經(jīng)常會陷入認識滯后、判斷滯后、措施滯后、效應(yīng)滯后的困境，難以保證所有的投資、消費行為達到理性化。當前金融知識的宣傳普及還不到位，金融消費者對自己享有的權(quán)力還不十分明確，對一些金融產(chǎn)品的性能、用途以及相關(guān)的服務(wù)等信息缺乏了解和認知。一旦合法權(quán)益受到侵害，許多金融消費者缺乏

16、維權(quán)意識，甚至不知如何維護合法權(quán)益。有些金融消費者則考慮到請求法律援助、聘請律師代理訴訟以及向人民法院提起訴訟等程序相對復(fù)雜，費時耗力，因此望而卻步，使合法權(quán)益得不到有效維護。 （五）金融消費者仍處于相對弱勢地位 金融消費者作為消費者中的一類，在金融市場中同樣處于相對弱勢地位。其在購買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)時不僅在信息獲取上依賴于金融機構(gòu)，在選擇產(chǎn)品時也沒有充分的自主選擇權(quán)，甚至沒有商討合同條款的權(quán)利，而與消費者交易的金融機構(gòu)卻擁有明顯的信息、技術(shù)、資金以及專業(yè)優(yōu)勢。 （六）處理消費者投訴和解決糾紛的機制相對缺失 銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，側(cè)重于對銀行業(yè)金融機構(gòu)的規(guī)范性、風險性進行監(jiān)管，對銀行消費

17、者權(quán)益的保護還存在很大的認識不足；在證監(jiān)會，目前僅有一套具有政治色彩的信訪制度，不是嚴格意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應(yīng)對機制；保險監(jiān)督管理委員會目前尚缺乏有效的消費者保護機制，因保險產(chǎn)品服務(wù)引發(fā)的糾紛呈逐年上升趨勢。各級消費者協(xié)會側(cè)重于消費者非金融性商品消費和勞務(wù)消費的保護。由于其適用法律的先天不足以及金融產(chǎn)品的復(fù)雜性、專業(yè)性，由消費者協(xié)會來保護金融消費者權(quán)益往往力不從心。 三、對我國金融消費者權(quán)益保護的啟示 （一）完善法律保障體系，加強政策可操作性 一是對金融消費者權(quán)益保護予以專門立法?？梢越梃b美國的金融服務(wù)現(xiàn)代化法或英國的金融服務(wù)法，適時推出我國的金融消費者權(quán)益保護法，明確對金融消費者權(quán)

18、益的保護并妥善解決目前各項法律、法規(guī)中矛盾和重復(fù)的問題。同時還應(yīng)明確金融消費范疇，有效區(qū)分金融消費行為和投資行為。建議擴大金融消費者權(quán)益保護范圍，明確消費者和金融機構(gòu)的責任，加強對金融消費者公平交易權(quán)、自由選擇權(quán)、知情權(quán)等切身利益的保護。二是完善配套法律、法規(guī)的建設(shè)，加強政策可操作性。如應(yīng)加快制定個人信息保密法或征信法，加大對違法使用個人信息的懲罰力度，禁止個人金融信息被用于法律規(guī)定的其他目的；適時頒布金融機構(gòu)破產(chǎn)條例或金融機構(gòu)市場推出條例，明確對金融消費者財產(chǎn)權(quán)的保護和限制范圍，實現(xiàn)對金融消費者權(quán)益的有效保護，并防范金融機構(gòu)的道德風險。 （二）設(shè)立獨立而專業(yè)的金融消費者保護機構(gòu) 可借鑒美國的

19、做法，在中國人民銀行內(nèi)部設(shè)立金融消費者保護局。其主要職能應(yīng)當有：制定相關(guān)保護金融消費者的行政規(guī)章，及時審查各專業(yè)金融監(jiān)管部門制定的涉及消費者權(quán)益的部門規(guī)章，確保消費者獲得的金融產(chǎn)品簡單清楚、信息透明，防止消費者在金融消費過程中因各種欺詐或不公平行為受到損害；負責監(jiān)督、檢查金融機構(gòu)是否遵守各項消費者保護規(guī)則；提升金融機構(gòu)實施消費者保護法律的政策和程序；開展金融消費者教育，幫助其提高對金融服務(wù)和產(chǎn)品的了解；受理金融消費者的投訴，對違法金融機構(gòu)進行行政處罰。 （三）強化自律組織建設(shè)，嚴格執(zhí)行自律章程 我國銀行業(yè)協(xié)會雖然成立多年，但由于制度、機制、監(jiān)管方面的諸多原因，目前還沒有在同業(yè)合作與協(xié)調(diào)的層面上

20、對金融消費者權(quán)益的保護發(fā)揮實質(zhì)作用。因此，建議金融消費者權(quán)益保護部門或者金融監(jiān)管機構(gòu)強制性要求金融業(yè)的自律組織為保護消費者權(quán)益制定一系列的自律守則并嚴格執(zhí)行，自律組織在涉及消費者權(quán)益的事項上應(yīng)對金融消費者保護機構(gòu)或金融監(jiān)管機構(gòu)負責。 （四）加強宣傳教育，提高維權(quán)意識 一是要加強對社會公眾的金融宣傳。充分利用新聞媒體等渠道廣泛宣傳金融知識，增進社會公眾對現(xiàn)代金融的了解程度和認知水平，幫助其全面、準確地理解國家的金融政策和改革措施，向公眾表明監(jiān)管機構(gòu)對當前金融運行情況的判斷和政策取向，適時提示潛在的行業(yè)風險、操作風險、市場風險、信貸風險等，積極引導金融機構(gòu)和公眾的投資理財行為，保持金融市場的穩(wěn)健運

21、行，維護市場信心。二是要倡導社會誠信建設(shè)。加強對金融消費者誠信道德觀念的宣傳教育，提高其誠信意識，增強其法律意識，自覺抵制違法金融行為。同時，大力提高金融消費者對違反金融法律法規(guī)行為的識別能力，指導其運用法律手段維護自己的利益，切切實實保護存款人和金融消費者的合法權(quán)益。 （五）增強已有各項消費者權(quán)利的可操作性，拓展新型消費者權(quán)益類型 如對知情權(quán)的保護，可借鑒美國誠實信貸法及其修改案，對于消費者接受金融機構(gòu)提供的房屋抵押貸款、汽車貸款、信用卡和其他信用產(chǎn)品時，享有要求金融機構(gòu)披露和公開的權(quán)利，包括公開的內(nèi)容、公開的方式、公開的時間等應(yīng)予以明確規(guī)定，同時規(guī)定金融機構(gòu)違反公開義務(wù)的賠償，甚至懲罰性賠

22、償義務(wù)，從而完善信息披露內(nèi)容的廣度和時間的長度，使金融消費者的知情權(quán)落到實處6。在包括住房按揭等大額消費領(lǐng)域或以電子商務(wù)、上門推銷等特殊推銷方式締結(jié)合同中，引入合同撤銷權(quán)也極為必要。因為在金融消費中，購買金融商品或者接受金融服務(wù)通常關(guān)系到個人的生存發(fā)展等重大問題，然而由于各種勸誘型或欺詐型的廣告，以及金融服務(wù)的專業(yè)性，金融消費者往往不能有效理解金融條款和識別金融風險，因此允許消費者通過行使撤銷權(quán)解除合同，這將更有利于解決由此引發(fā)的消費合同沖突，同時也有利于引導金融機構(gòu)自覺建立行業(yè)自律意識。而在損害賠償權(quán)方面，我國更是急需與國外接軌，改變銀行卡支付業(yè)務(wù)管理辦法對于“借記卡遺失或被盜”的持卡人適用“無過錯歸責原則”的現(xiàn)狀，即由持卡人