文化支出的績(jī)效預(yù)算管理案例分析

1、一、文化事業(yè)支出的績(jī)效管理一）建設(shè)先進(jìn)文化必須對(duì)文化事業(yè)支出進(jìn)行績(jī)效管理改革 社會(huì)主義先進(jìn)文化是指既符合真、善、美的要求，具有中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，又弘揚(yáng)改革 開(kāi)放主旋律， 具有時(shí)代氣息的文化藝術(shù)產(chǎn)品。 這類產(chǎn)品在教育、 激勵(lì)和鼓舞人民方面將起著 重要作用。無(wú)論從我國(guó)理論，還是從我國(guó)的實(shí)踐看，建設(shè)先進(jìn)文化必須立足于改革和創(chuàng)新。文化產(chǎn)品種類復(fù)雜，報(bào)紙、廣播、電視等媒體，小說(shuō)、雜志、音樂(lè)、電影等文藝作品，博物 院、圖書(shū)館等文化場(chǎng)館，劇團(tuán)、文工團(tuán)等文藝團(tuán)體都屬于文化的范圍。從內(nèi)容看，它們大多 屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但也有的屬于純公共產(chǎn)品，如博物館、文化研究等，而即使從準(zhǔn)公共產(chǎn)品 看，大多數(shù)文化事業(yè)接近于私

2、人產(chǎn)品，戲劇、電影、出版、電視、廣播等，但有的接近于純 公共產(chǎn)品，如圖書(shū)館等。這就是說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)按“花錢買服務(wù)、花錢買效果”的? 則，對(duì)不同的文化產(chǎn)品生產(chǎn)部門采取不同的政策， 目的是在保存優(yōu)秀民族文化的同時(shí)， 促使多生產(chǎn)和多傳播好的文化產(chǎn)品。 文化產(chǎn)品的特點(diǎn)是創(chuàng)作行為的個(gè)人性質(zhì)，因此， 政府的作用主要是發(fā)揮文化單位的作用，力為人民提供好的文化產(chǎn)品， 而不是“養(yǎng)人、 養(yǎng)機(jī)構(gòu)” 。然而，我國(guó)的財(cái)政政策是建立在 “ 人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)”上的，文化事業(yè)預(yù)算是“保工資”，而“做事”則還需另?yè)芸?。這種方式只能 培養(yǎng)“花瓶文化”。在我國(guó)， “花瓶文化”是一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象，也是建立先進(jìn)文化的主要障。例如，有的 政府

3、在“精品工程”上花了上百萬(wàn)元，卻只演了一場(chǎng)“匯報(bào)演出”。在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)， 在電視、廣播中，政府花幾百萬(wàn)元“買回”的卻只是每天播出 15 分鐘的新聞，而其他時(shí)段 都在為自己創(chuàng)收； 有的地方政府每年在圖書(shū)館上花上百萬(wàn)元， 結(jié)果卻讀者寥寥， 看書(shū)的人還 沒(méi)有工作人員多，變成了養(yǎng)老院；我國(guó)的報(bào)紙“千人一面”，版面重復(fù)率高達(dá)60% 70%，甚至淪落到靠強(qiáng)迫訂閱來(lái)生存；為了生活，過(guò)去的藝人每年演出300 400 場(chǎng)，而現(xiàn)在的演聽(tīng)眾服務(wù)的， 它有利降低 庸俗員一年演出不足 50 場(chǎng)次，有的將演出變成“作秀”、走穴?？梢?jiàn)， 先進(jìn)文化絕不是政府花錢 “買來(lái)” 的，而應(yīng)當(dāng)是那些真心實(shí)意地為觀眾、 因而愿意為之

4、付費(fèi)的精神產(chǎn)品。 當(dāng)然， 政府對(duì)文化產(chǎn)品給予適度補(bǔ)助是必要的， 收費(fèi)，擴(kuò)大消費(fèi)面，但根本點(diǎn)是群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)。由于好的精神產(chǎn)品太少，于是讓低級(jí)、 的產(chǎn)品占領(lǐng)市場(chǎng)，甚至黃、毒產(chǎn)品泛濫。（二）文化事業(yè)支出的績(jī)效管理的總體思路應(yīng)當(dāng)說(shuō)， 文化事業(yè)支出的績(jī)效管理是一種制度改革， 而這一改革的目的是建立某種機(jī)制。 根 據(jù)以上分析， 我們應(yīng)當(dāng)造成一種這樣的機(jī)制： 文化事業(yè)單位的收入增加， 必須通過(guò)擴(kuò)大為 “顧 客”服務(wù)來(lái)取得，而不應(yīng)當(dāng)“為顧客服務(wù)越多，個(gè)人收入越少”的機(jī)制。這是績(jī)效管理 的觀念。因此，在文化事業(yè)支出的改革上，績(jī)效預(yù)算管理的要點(diǎn)為：1分清不同的文藝產(chǎn)品，實(shí)行不同的財(cái)政補(bǔ)貼政策 這就是按公共產(chǎn)品理論

5、， 對(duì)不同的文藝產(chǎn)品不同的財(cái)政補(bǔ)貼政策。 必須指出， 財(cái)政補(bǔ)貼不是 無(wú)償撥款， 而是有效供給。 這就是說(shuō)， 首先， 只有那些為觀眾、 聽(tīng)眾等提供有效服務(wù)的產(chǎn)品， 才能獲得政府撥款；其次，財(cái)政補(bǔ)貼政策是一項(xiàng)成本分擔(dān)成本政策，也就是說(shuō)，財(cái)政部門應(yīng) 當(dāng)根據(jù)文藝產(chǎn)品的供給成本，對(duì)不同性質(zhì)的服務(wù)，分擔(dān)不同比例的成本。例如，對(duì)于純公共 產(chǎn)品，則其供給成本應(yīng)當(dāng)由政府包干；對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則應(yīng)當(dāng)區(qū)分其公共性程度，采取是 政府分擔(dān)大部分，或者小部分成本的政策。2體現(xiàn)“花錢買效果”? 則“花錢買效果”是績(jī)效管理的基本 ? 則，應(yīng)用于文化事業(yè)就是花錢買場(chǎng)次、花錢買時(shí)段、花 錢買版面。（1）對(duì)文藝單位政府不再包工資福

6、利，而是按文藝單位、按演出場(chǎng)次（區(qū)分大中小場(chǎng)次） 獲得政府補(bǔ)助，演出場(chǎng)次越多，補(bǔ)助越多。（2）對(duì)電視臺(tái)、廣播電臺(tái)采用“花錢買時(shí)段”的思路，將其分為公共節(jié)目時(shí)段和娛樂(lè)節(jié)目 時(shí)段，前者由政府購(gòu)買，后者由電視臺(tái)、廣播電臺(tái)在符合法律要求的前提下?營(yíng)，同時(shí)取消撥款基數(shù)。對(duì)于電視臺(tái)、廣播電臺(tái)來(lái)說(shuō)，“ ?營(yíng)”意味著應(yīng)當(dāng)通過(guò)廣告來(lái)取得收入，好的節(jié)目或欄目將會(huì)吸引觀眾，這就意味著廣告收費(fèi)提高。因此，市場(chǎng)機(jī)制將迫使其拿出更好的節(jié)目來(lái)。（3）對(duì)于圖書(shū)館等采用 “花錢買顧客” 政策， 取消包工資、 福利制度， 根據(jù)圖書(shū)周轉(zhuǎn)量 （一 年內(nèi)借書(shū)的人次數(shù)），及圖書(shū)周轉(zhuǎn)成本撥款。政府撥款的另一部分是購(gòu)進(jìn)圖書(shū)?？?。（4）對(duì)于報(bào)

7、紙等新聞出版業(yè)采用“花錢買版面”的思路，取消撥款基數(shù)，按內(nèi)容分為“公 共版面”和“為顧客服務(wù)版面”。政府購(gòu)買的是公共版面，至于其他版面，報(bào)社在符合出版 法的前提下 ?營(yíng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)培養(yǎng)精品報(bào)紙?？傊?政府文化事業(yè)支出的績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn) “為顧客服務(wù)” 的思想， 體現(xiàn)文化行業(yè)的特點(diǎn)， 這是我們?cè)O(shè)計(jì)案例的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。二、上海市XX區(qū)文化事業(yè)的財(cái)政支出現(xiàn)狀和問(wèn)題分析（一）上海市XX區(qū)文化事業(yè)的財(cái)政支出現(xiàn)狀 上海市XX區(qū)的文化事業(yè)單位主要有圖書(shū)館、文化館、文物保護(hù)署、文化故居、廣播電臺(tái)、有線電視臺(tái)等六大類。 開(kāi)發(fā)開(kāi)放以來(lái)，XX區(qū)政府始終貫徹 “兩手抓，兩手都要硬”的方針， 貫徹“三個(gè)代表”精神，在

8、發(fā)展 ?濟(jì)的同時(shí)，文化事業(yè)也獲得了很大發(fā)展。19932002 年，該區(qū)財(cái)政的文化支出總額達(dá) 35 687 萬(wàn)元，其中：事業(yè)費(fèi)支出 18 248 萬(wàn)元，占總支出的 51%； 基本建設(shè)支出 37495 萬(wàn)元，占總支出的 49%。文化事業(yè)費(fèi)支出從 1993 年的 322萬(wàn)元增長(zhǎng)到 2002 年的 3690 萬(wàn)元，年均增長(zhǎng) 31%，財(cái)政資金的高投入為文化事業(yè)發(fā)展提供了財(cái)力基礎(chǔ)。 同時(shí)，該區(qū)對(duì)文化事業(yè)的財(cái)政撥款機(jī)制進(jìn)行改革，推行部門預(yù)算管理。二）文化事業(yè)支出存在的問(wèn)題 隨著財(cái)政資金對(duì)文化事業(yè)投入的增加和供給方式的轉(zhuǎn)變，該區(qū)的文化事業(yè)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。但對(duì)財(cái)政撥款的依賴度過(guò)高的問(wèn)題比較突出，財(cái)政包攬使得文化

9、事業(yè)活力下降。（1）在財(cái)政對(duì)文化事業(yè)單位支出包干的制度下，文化事業(yè)單位弘揚(yáng)先進(jìn)文化是與預(yù)算撥款 脫節(jié)的。在固定預(yù)算下，單位提供的文化產(chǎn)品越多，總成本越高，則往往職工個(gè)人收入就越 少。（2）撥款方式與單位績(jī)效脫節(jié)。單位的基本預(yù)算支出是以人員編制為基礎(chǔ)的，這就鼓勵(lì)單位切機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)編制，文化事業(yè)單位人浮于事，效率低下問(wèn)題普遍存在。例如，電臺(tái)在20012003 年的人員支出占總支出的 73%，說(shuō)明冗員問(wèn)題的嚴(yán)重性。 它嚴(yán)重地限制了文化事業(yè)發(fā) 展。上述問(wèn)題，說(shuō)明了上海市XX區(qū)文化事業(yè)單位改革“養(yǎng)人財(cái)政”，實(shí)行績(jī)效管理是必要的。三、文化事業(yè)單位的績(jī)效管理方案 限于能力，我們選擇了該區(qū)六大類文化事業(yè)單位中的圖

10、書(shū)館和電臺(tái)為績(jī)效管理的案例?？傮w方案：一是通過(guò)界定圖書(shū)館、電臺(tái)服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，界定財(cái)政供給和成本分擔(dān)? 則；二是探索兩個(gè)行業(yè)的 ?常性?費(fèi)績(jī)效撥款的方式；三是設(shè)計(jì)兩個(gè)行業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)， 為實(shí)施績(jī)效管理奠定基礎(chǔ)。（一）上海市XX區(qū)圖書(shū)館的績(jī)效管理方案該區(qū)共有6個(gè)區(qū)屬公共圖書(shū)館（中心分館、第一分館、第二分館、C分館、少兒分館、丫圖萬(wàn)元。書(shū)館），實(shí)行“總館一分館”體制。目前，全區(qū)圖書(shū)館的總建筑面積達(dá)萬(wàn)平方米，館藏圖書(shū) 總量萬(wàn)冊(cè)，凈資產(chǎn)總額 3162 萬(wàn)元，其中事業(yè)基金 293萬(wàn)元，固定基金 2740 萬(wàn)元，在職人數(shù) 132 人， 1993 年的人均公用支出 8.?過(guò)目前該區(qū)圖書(shū)館已基本形成特

11、色各異、 資源共享、 聯(lián)合采編、 通借通還的運(yùn)行管理體制。 多年的努力，該區(qū)圖書(shū)館已 ?形成了圖書(shū)借閱、數(shù)字圖書(shū)館、目錄咨詢、信息加工咨詢、二 次文獻(xiàn)開(kāi)發(fā)、資料代查代譯、音像視聽(tīng)、電子閱覽室、讀書(shū)推廣等服務(wù)體系。公共圖書(shū)館的文獻(xiàn)資源屬社會(huì)共有， 其服務(wù)屬于純公共產(chǎn)品， 具公共性、 無(wú)償性特點(diǎn)。 為此， 其服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)來(lái)自財(cái)政撥款。 這一點(diǎn)， 該區(qū)財(cái)政局是明確的， 而本課題需要研究的是如何 借助于績(jī)效管理，促使圖書(shū)館擴(kuò)大讀者范圍，并提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。1基本方案圖書(shū)館的績(jī)效管理分為績(jī)效撥款和績(jī)效評(píng)價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)。 績(jī)效撥款要求按業(yè)績(jī)指標(biāo)來(lái)?yè)芸睢?績(jī) 效評(píng)價(jià)通過(guò)評(píng)價(jià)確定實(shí)現(xiàn)情況， 并結(jié)算撥款額， 凡是

12、達(dá)到特征質(zhì)和量指標(biāo)要求的， 給予全額 撥款，超過(guò)要求的增加相應(yīng)預(yù)算，達(dá)不到要求的，按規(guī)定扣減下年度預(yù)算。2.績(jī)效撥款方案圖書(shū)館的績(jī)效預(yù)算方案分為固定撥款和績(jī)效撥款兩部分。前者是那些必須保證的支出和暫時(shí)難以計(jì)算業(yè)績(jī)的支出，如閱覽室、圖書(shū)資料購(gòu)置費(fèi)、設(shè)施和設(shè)備維修費(fèi)。后者是必須按業(yè)務(wù) 特征值（總流通人次）的量進(jìn)行計(jì)算和撥款的，我們選擇流通人次（包括內(nèi)閱人次和外借人 次）作為統(tǒng)一的特征值指標(biāo)，以簡(jiǎn)化管理（表712），同時(shí)，將讀書(shū)推廣活動(dòng)等？費(fèi)列入?常性支出。表712上海市XX區(qū)圖書(shū)館的績(jī)效預(yù)算的業(yè)務(wù)分類其他業(yè)務(wù)如數(shù)字圖書(shū)館、目錄咨詢、音像視聽(tīng)、電子閱覽室的服務(wù)目的都是通過(guò)幫助讀者了解圖書(shū)館和豐富讀書(shū)

13、環(huán)境來(lái)吸引讀者。撥款額=績(jī)效撥款額+固定撥款額對(duì)圖書(shū)館的撥款公式為績(jī)效撥款額=總流通人次X補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)流通人次=圖書(shū)流通量+圖書(shū)和報(bào)、雜志閱覽人次固定撥款額=圖書(shū)資料購(gòu)置費(fèi)+設(shè)施、設(shè)備購(gòu)置維修費(fèi)有關(guān)的計(jì)算數(shù)據(jù)為每流通人次補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)=人均服務(wù)成本5元X （1 ?費(fèi)自給率=（元/人次）人均服務(wù)成本=基本支出246萬(wàn)元一圖 書(shū)資料購(gòu)置費(fèi)33萬(wàn)元=5 （元/人次）總流通人次42萬(wàn)人次數(shù)據(jù)測(cè)算依據(jù)為：由于C圖書(shū)館的辦館（1）人均服務(wù)成本是根據(jù)該區(qū)的 C圖書(shū)館2003年相關(guān)財(cái)務(wù)資料計(jì)算。歷史長(zhǎng)，館藏圖書(shū)總量大，？我們測(cè)算，該館的圖書(shū)資源使用率、工作效率方面較好，其數(shù) 據(jù)具有代表性。?費(fèi)自給率根據(jù)全區(qū)圖書(shū)館200

14、3年的財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)計(jì)算，即事業(yè)收入和其他收入占總支出的比重為%（2）閱覽室座位數(shù)據(jù)最新統(tǒng)計(jì)為1583個(gè)。3人/天。（3）閱覽座位利用率根據(jù)近三年的統(tǒng)計(jì)，最高為人/天，最低為人/天，考慮到讀者的閱覽習(xí)慣和閱覽室服務(wù)成本的固定性，我們暫定為（4）圖書(shū)資料購(gòu)置費(fèi)，按 2003年的財(cái)政撥款為470萬(wàn)元。（5）大宗設(shè)施和設(shè)備購(gòu)置維修費(fèi)按項(xiàng)目支出預(yù)算管理，不在本課題范圍內(nèi)。按上述測(cè)算方法，我們計(jì)算為固定撥款 =X 1583X 3X 365+4700000=1077（萬(wàn)元）（不含設(shè)施、設(shè)備購(gòu)置、維修費(fèi)等專項(xiàng)撥款）績(jī)效撥款=外借人次X每流通人次補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)2003 年全區(qū)圖書(shū)館的外借人次為 62萬(wàn)人次，如果不考慮

15、績(jī)效考評(píng)因素，則圖書(shū)館？常性？費(fèi)的績(jī)效撥款 =620000X =217 （萬(wàn)元） 需要注意的是：（ 1 ）流通人次的統(tǒng)計(jì)，依計(jì)算機(jī)登記的書(shū)卡為依據(jù)。閱覽室人次數(shù)統(tǒng)計(jì)也以計(jì)算機(jī)刷卡人 次數(shù)為依據(jù)。但盡管這樣，主管部門還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)抽查，并核對(duì)結(jié)果。（ 2）我們使用的 ?費(fèi)自給率是以2003 年的財(cái)務(wù)情況為依據(jù)，并假定工本費(fèi)收入、場(chǎng)租收入、利息收入等其他收入在幾年內(nèi)是比較穩(wěn)定的， 這可能與今后的實(shí)際情況有差異，需要在具體操作時(shí)作相應(yīng)的調(diào)整。3績(jī)效評(píng)價(jià)方案這一績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是以 ISO11620 圖書(shū)館績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合財(cái)政管理的要求設(shè) 定的?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)共分 3大類 7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（表 713）

16、。表 713 有關(guān)指標(biāo)解釋如下：1 ）讀者滿意度。 讀者對(duì)館內(nèi)服務(wù)的滿意度。該指標(biāo)可以細(xì)分到每一項(xiàng)具體服務(wù)內(nèi)容， 讓讀者對(duì)圖書(shū)館的外借部、電子閱覽室、報(bào)刊閱覽室、信息咨詢、多功能廳、電腦培訓(xùn)班、讀書(shū)推廣活動(dòng)等各個(gè) 部門的服務(wù)水平和管理做出評(píng)價(jià)。 讀者對(duì)文獻(xiàn)資料的滿意度。該指標(biāo)反映了讀者所需資料的可得性， 和圖書(shū)館所提供的各類文獻(xiàn)資料如書(shū)籍、期刊、報(bào)刊、光碟、錄像帶等，對(duì)讀者的滿足程度。以上兩個(gè)指標(biāo)是定性指標(biāo)，評(píng)價(jià)方法可采取讀者調(diào)查問(wèn)卷的形式。（ 2）資源使用率。一般是年外借冊(cè)次 / 館藏圖書(shū)總量， 該指標(biāo)反映了館藏文獻(xiàn)資料的利用率情況。 日內(nèi)閱覽人次 /閱覽室座位數(shù)量，該指標(biāo)在反映圖書(shū)館硬件設(shè)

17、施的利 我們測(cè)算的20012003年的?驗(yàn)值為。 數(shù)字圖書(shū)館使用率。該指標(biāo)是通過(guò)測(cè)算圖書(shū)館電子閱覽室的座位利用率，即日上網(wǎng)人次 電子閱覽室座位數(shù)，來(lái)反映圖書(shū)館網(wǎng)絡(luò)資源的利用率，以及數(shù)字圖書(shū)館網(wǎng)頁(yè)的制作、維護(hù)、 更新是否能滿足讀者的需求。 由于電子閱覽室的上網(wǎng)人次在以前年度未作單獨(dú)統(tǒng)計(jì)， 包括在內(nèi)閱人次的統(tǒng)計(jì)中，所以該指標(biāo)還沒(méi)有測(cè)算 ?驗(yàn)值。 館藏圖書(shū)利用率。 閱覽座位的利用率。 用率方面較具代表性，（ 3）工作效率。 每位館員日?qǐng)D書(shū)流通處理量。日外借冊(cè)次/館員人數(shù)，2001 2003年的？驗(yàn)值為19。 每位館員日服務(wù)流通人次。日流通人次/館員人數(shù)，2001 2003年的？驗(yàn)值為26。以上兩個(gè)指

18、標(biāo)是為了評(píng)價(jià)圖書(shū)館的工作效率情況, 存在冗員問(wèn)題。它反映了圖書(shū)館人員結(jié)構(gòu)是否合理，是否（二）區(qū)人民廣播電臺(tái)區(qū)人民廣播電臺(tái)歸區(qū)宣傳部管理，有調(diào)頻和有線兩種廣播方式，調(diào)頻每天播出15小時(shí)，有線每天播出9小時(shí)，分為新聞?lì)?、時(shí)事專題類、文藝類和廣告類節(jié)目。電臺(tái)的凈資產(chǎn)總額657萬(wàn)元，其中：事業(yè)基金 312萬(wàn)元，固定基金337萬(wàn)元，在職人數(shù)40人，人均人員支出7 萬(wàn)元，人均公用支出萬(wàn)元。廣播服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從節(jié)目源制作、播放和傳輸?shù)娜^(guò)程看，它體現(xiàn)了三個(gè)特性：一 是公益性，即具有面向公眾提供公共產(chǎn)品的功能，宣傳黨和政府的政治主張和價(jià)值取向，并那么，我們可以將財(cái)政撥款放在 是符合廣播電臺(tái)特點(diǎn)的。 具體地說(shuō), 廣告性時(shí)段則可以推向市場(chǎng)。向人民介紹生活和工作知識(shí)。二是娛樂(lè)性。即通過(guò)語(yǔ)言、音樂(lè)等，向人民提供娛樂(lè)產(chǎn)品。三 是商業(yè)性。它可以為企業(yè)和個(gè)人提供廣告服務(wù)，并取得一定收入。上述三個(gè)特點(diǎn)，廣播電臺(tái) 是通過(guò)時(shí)段來(lái)劃分績(jī)效預(yù)算的。我們認(rèn)為，既然廣播電臺(tái)通過(guò)時(shí)段來(lái)體現(xiàn)上述三個(gè)特點(diǎn)的， 購(gòu)買公共性的時(shí)段上，而要求其他時(shí)段的？常性？費(fèi)自給， 這就是政府花錢購(gòu)買新聞板塊、時(shí)事專題板塊時(shí)段，而