關(guān)于PPP您不得不知的十大問題

1、關(guān)于PPP，您不得不知的十大問題2014.11.5 來源：陽光時(shí)代 作者：陳國強(qiáng)【導(dǎo)讀】要說最近的熱門詞匯，PPP當(dāng)仁不讓。隨著PPP項(xiàng)目的升溫，越來越多的政府和企業(yè)希望進(jìn)一步了解PPP。那到底什么是PPP模式？一個(gè)英文釋義Public-Private-Partnership（公私合作模式），能讓你明白不？如果還是一頭霧水，那不妨看看陽光所合伙人陳國強(qiáng)律師對PPP的一些典型問題的歸納總結(jié)。一、 什么是PPP？PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱，英文直譯的意思是公私合作（合營）伙伴關(guān)系。國際上，PPP一般被理解為政府與私營企業(yè)長期合作提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的各種

2、形式（包括BOT、BT以及相應(yīng)的各種演變形式）的統(tǒng)稱。二、 PPP與BOT的區(qū)別？PPP和BOT都是項(xiàng)目融資（Project Finance）里面的概念。項(xiàng)目融資作為一個(gè)專用術(shù)語，不是通常理解的“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”，而是“以項(xiàng)目進(jìn)行融資”的意思。業(yè)內(nèi)通用的標(biāo)準(zhǔn)是：項(xiàng)目融資應(yīng)是無追索權(quán)（Non-recourse）或者有限追索權(quán)（Limited Recourse）的，意即：將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目發(fā)起人（投資人）進(jìn)行隔離，以項(xiàng)目收益作為償債來源，以項(xiàng)目公司資產(chǎn)和收益作為擔(dān)保，項(xiàng)目發(fā)起人（投資人）除自身投入到項(xiàng)目的資本金外，對項(xiàng)目的債務(wù)償還不承擔(dān)責(zé)任或者僅承擔(dān)有限責(zé)任。 PPP是從項(xiàng)目融資的合作方的角度來進(jìn)行

3、定義的，更多體現(xiàn)的是政府為解決基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)等各類公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供所需的融資和運(yùn)營問題，引入私營資本參與合作。BOT是英文Build-Operate-Transfer（建造-經(jīng)營-移交）的簡稱，是從項(xiàng)目運(yùn)作流程任務(wù)分解的角度進(jìn)行定義的。目前，項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目融資領(lǐng)域常用的概念：BOT、BOO（建造-擁有-經(jīng)營）、BOOT（建造-擁有-經(jīng)營-移交）、BT（建造-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、ROT（改造-經(jīng)營-移交）、OM（運(yùn)行-維護(hù)）、DB（設(shè)計(jì)-建造）、DBO（設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)行）乃至EPC（設(shè)計(jì)-采購-施工）。雖然部分概念分屬歐美不同語境，但都是按照項(xiàng)目運(yùn)作流程任務(wù)分解

4、的角度來區(qū)分的。因此，BOT、ROT等都僅屬于PPP范疇下政府與私營企業(yè)的具體合作形式。從另一個(gè)角度而言，BOT等模式關(guān)注點(diǎn)是解決政府資金短缺時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目的投資問題，政府最終想獲取的是項(xiàng)目所有權(quán)，比如國內(nèi)上世紀(jì)90年代的以廣東沙角B廠、溫州電廠二期項(xiàng)目為代表的多個(gè)發(fā)電特許經(jīng)營項(xiàng)目就是案例；而PPP項(xiàng)目更多關(guān)注的政府所采購服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格以及效率等因素，比如財(cái)政部76號文中就提出“積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價(jià)”來評估PPP項(xiàng)目。三、 PPP與特許經(jīng)營的區(qū)別？特許經(jīng)營分兩大類，政府特許經(jīng)營（Concession）和商業(yè)特許經(jīng)營（Franchise），項(xiàng)

5、目融資領(lǐng)域所說的特許經(jīng)營特指政府特許經(jīng)營。私營企業(yè)參與公共產(chǎn)品（服務(wù)）的提供，通常是需要政府的授權(quán)的?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）（2014年5月3日稿）中，特許經(jīng)營是指“各級人民政府依法選擇中華人民共和國內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運(yùn)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)?！闭卦S經(jīng)營項(xiàng)目的要點(diǎn)是私營企業(yè)從事提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）必須是獲得的政府授權(quán)。PPP的本質(zhì)是政府向社會(huì)購買公共產(chǎn)品（服務(wù)），一般可以分為：服務(wù)外包（比如：垃圾清運(yùn)服務(wù)）、特許經(jīng)營（比如：污水處理項(xiàng)目）、私有化（比如：燃煤發(fā)電

6、項(xiàng)目）三種類型，并非所有PPP項(xiàng)目都必須獲得政府授權(quán)。 四、 國內(nèi)外模式的區(qū)別？國際上，PPP指政府與私營企業(yè)之間長期合作提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），分為服務(wù)外包、特許經(jīng)營、私有化三類。由于我國存在著國有企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)等不同性質(zhì)的社會(huì)資本，因此，PPP在國內(nèi)指的是政府與社會(huì)資本之間長期合作提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），合作對象不僅限于私營企業(yè)。筆者認(rèn)為，目前中國政府力推PPP模式有如下四個(gè)方面的考慮：（1）政府財(cái)稅制度改革的需要，多采用股權(quán)而非債權(quán)模式從事基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)開發(fā)，有效遏制地方政府債務(wù)無序增長；（2）以競爭方式向社會(huì)購買服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和提升服務(wù)效率，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府監(jiān)管；（

7、3）鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，給民營資本平等競爭機(jī)會(huì)；（4）解決城鎮(zhèn)化過程中大量基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)的融資需求。而近期出臺的國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號）明確：“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資

8、者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”從43號文來看，中國政府所力推的PPP項(xiàng)目限定為如下模式：政府授權(quán)社會(huì)資本獨(dú)自或者與政府共同成立（部分省市的地方規(guī)定中要求必須共同成立）項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營模式來投資、運(yùn)營項(xiàng)目，政府承擔(dān)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，政府不承擔(dān)項(xiàng)目的償債責(zé)任。該文中PPP模式的要點(diǎn)有：（1）設(shè)立項(xiàng)目公司（股權(quán)模式）；（2）特許經(jīng)營；（3）政府不承擔(dān)債務(wù)。五、 PPP屬于政府采購嗎？中華人民共和國政府采購法第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定

9、的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例（征求意見稿）（2010年1月21日稿）中規(guī)定：“政府采購法第二條所稱使用財(cái)政性資金采購，是指采購人全部使用或部分使用財(cái)政性資金進(jìn)行的采購。政府采購法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)，以及維修與維護(hù)服務(wù)等?！睆母顿M(fèi)模式來看，PPP項(xiàng)目可以分為三類：（1）使用者付費(fèi)項(xiàng)目；（2）使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目；（3）政府付費(fèi)項(xiàng)目。雖然關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號）規(guī)定：“地方各級財(cái)政

10、部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，按照政府采購法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。”但76號文僅是財(cái)政部的規(guī)范性文件，效力等級過低；依據(jù)法律規(guī)定，只有前述第（2）、（3）類項(xiàng)目才適用政府采購法，屬于嚴(yán)格意義上的政府采購。在政府采購法未作修改，或者基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法的專門立法中未做明確前，國內(nèi)采用用戶付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目只能算廣義的政府購買服務(wù)，而不屬于法律意義上的政府采購。六、 PPP與混合所有制改革的關(guān)系？中共十八屆三中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定提出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放

11、大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股。”因此，政府與民營資本共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司的PPP模式，天然地就符合混合所有制的要求。混合所有制改革對國內(nèi)PPP項(xiàng)目合作的快速發(fā)展有一定的推動(dòng)作用；PPP項(xiàng)目中除單純股權(quán)投資關(guān)系外的整套公私合作機(jī)制對混合所有制改革中如何促進(jìn)國有資本與私營資本更好地合作也提供很好的借鑒。 七、 PPP是否要采用招標(biāo)形式？安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南（2014年9月）中規(guī)定：“應(yīng)按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)

12、和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。”公開招標(biāo)模式是所有采購方式中較為復(fù)雜、繁瑣的模式，而且限制性條件相對較多。那么，該指南中規(guī)定的公開招標(biāo)模式是否是PPP項(xiàng)目所必須采用的采購模式呢？答案是否定的。中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國

13、務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！币虼耍琍PP項(xiàng)目不屬于招標(biāo)投標(biāo)法強(qiáng)制要求招標(biāo)的范圍。對于使用政府預(yù)算的PPP項(xiàng)目而言，其合作方的選擇應(yīng)符合政府采購法的相關(guān)規(guī)定。政府采購法第二十六條規(guī)定：“政府采購采用以下方式：（一）公開招標(biāo)；（二）邀請招標(biāo)；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價(jià)；（六）國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式?！钡诙邨l規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于

14、地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)?！敝灰霸O(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”也可以采用除公開招標(biāo)之外的其他采購模式。財(cái)政部76號文規(guī)定：“地方各級財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，按照政府采購法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴?！?014年2月1日起施行的政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法（財(cái)政部令第74號）對政府采購法規(guī)定的非招標(biāo)采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)采購做了詳細(xì)規(guī)定。74號令是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的重要參考文件。在實(shí)踐操作中，

15、我們也不推薦采用招標(biāo)方式選擇PPP項(xiàng)目合作伙伴。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，投標(biāo)人提交投標(biāo)文件后招標(biāo)人無權(quán)對招標(biāo)文件進(jìn)行修改（部分錯(cuò)誤修正除外），對招標(biāo)人編制招標(biāo)文件水平要求較高；此外，在按照評標(biāo)辦法確定中標(biāo)人后，招標(biāo)人應(yīng)按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容簽署相關(guān)協(xié)議，雙方不得就合作的主要內(nèi)容、實(shí)質(zhì)性條款再進(jìn)行協(xié)商、談判。從現(xiàn)實(shí)操作來看，PPP項(xiàng)目合作方選擇這類較為復(fù)雜的采購而言，即使是采用招標(biāo)模式進(jìn)行的，采購方也不能滿足招標(biāo)投標(biāo)法的要求。因此，采用公開、公平、公正的方式以競爭性談判模式開展PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇更符合實(shí)際情況。 八、 哪些項(xiàng)目適合采用PPP模式？適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，一般具有

16、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。從國內(nèi)外實(shí)踐來看，PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項(xiàng)目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項(xiàng)目）和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目（學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等）等領(lǐng)域。九、 PPP項(xiàng)目有哪些商業(yè)模式？廣義的PPP包括政府長期向社會(huì)購買服務(wù)，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務(wù)項(xiàng)目，比如：公路收費(fèi)、抄表、垃圾收運(yùn)等服務(wù)項(xiàng)目。狹義的PPP是基于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)或者社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。（一）投資模式從項(xiàng)目投資主體而言，可以分為（1）政府投資、（2）企業(yè)（項(xiàng)目公

17、司）投資和（3）混合投資（部分資產(chǎn)政府投資和部分資產(chǎn)企業(yè)投資）三大類型。對政府投資項(xiàng)目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項(xiàng)目資產(chǎn)并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本可以通過租賃資產(chǎn)或者委托運(yùn)營（OM）模式參與項(xiàng)目運(yùn)作，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）。此類項(xiàng)目暫不屬于我國政府力推的PPP項(xiàng)目范疇。企業(yè)投資項(xiàng)目是指社會(huì)資本獨(dú)自或者與政府共同成立項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目資產(chǎn)并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。此種模式下，社會(huì)資本可以在項(xiàng)目建設(shè)初期通過設(shè)立項(xiàng)目公司模式參與項(xiàng)目合作，也可以在后續(xù)通過股權(quán)受讓或增資擴(kuò)股模式擁有項(xiàng)目公司股權(quán)而參與項(xiàng)目合作。對一些大型項(xiàng)目，單純靠項(xiàng)目收益無法彌補(bǔ)項(xiàng)目投資運(yùn)營成本的，為降低項(xiàng)目公司投資成本，

18、滿足項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性要求，則采用部分項(xiàng)目資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，其余項(xiàng)目資產(chǎn)由項(xiàng)目公司投資建設(shè)，最后整體項(xiàng)目資產(chǎn)移交項(xiàng)目公司運(yùn)營的模式來開展項(xiàng)目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項(xiàng)目。就社會(huì)資本投資介入項(xiàng)目運(yùn)作的不同時(shí)期而言，項(xiàng)目投資模式還可以分為：參與項(xiàng)目初始投資建造（比如BOT、BOO）、項(xiàng)目建成后受讓運(yùn)營（比如TOT）、對項(xiàng)目升級改造進(jìn)行投資后運(yùn)營（ROT)等不同類型。（二）建設(shè)管理模式項(xiàng)目建設(shè)管理模式按照業(yè)主介入的深入以及項(xiàng)目任務(wù)包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進(jìn)行項(xiàng)目管理（PM）、EPC總承包、DB(設(shè)計(jì)-施工總包)、工程總承包項(xiàng)目等類型。項(xiàng)目建設(shè)所涉的工程、設(shè)備和服務(wù)的采購應(yīng)

19、按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定履行招標(biāo)程序。（三）收益（付費(fèi)）模式PPP項(xiàng)目可以分為經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目,前者是項(xiàng)目的使用者付費(fèi),后者是政府付費(fèi)。還有一種是介于兩者之間,可稱為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目,使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目公司的投資運(yùn)營成本,政府還要給予一定的補(bǔ)貼。 十、 十、PPP項(xiàng)目應(yīng)注意哪些問題？PPP項(xiàng)目應(yīng)注意的要點(diǎn)很多，本文僅對筆者認(rèn)為非常重要，但一般文獻(xiàn)中較少提及的幾個(gè)問題做簡要闡述。（一）重視公共利益的保障在政府采購服務(wù)的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動(dòng)，而企業(yè)天然趨利，極有可能出現(xiàn)的情況是：在政府缺乏監(jiān)管或價(jià)格定價(jià)不合理的前提下，企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量或者減少必須的公共利益投入（比如污染控制、員工安全健康保障