我國(guó)區(qū)域規(guī)劃存在問(wèn)題及其調(diào)整思考

1、我國(guó)區(qū)域規(guī)劃存在問(wèn)題及其調(diào)整思考李廣斌1, 2, 王 喜2, 3, 王 勇4(1. 蘇州科技學(xué)院城市與環(huán)境學(xué)系, 江蘇蘇州215011; 2. 華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院, 上海200062; 3. 河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院, 河南開(kāi)封475001; 4. 蘇州科技學(xué)院建筑系, 江蘇蘇州215011 摘要:在國(guó)家研究制定/十一五0規(guī)劃中, 區(qū)域規(guī)劃被放在突出重要的位置, 但其理論發(fā)展長(zhǎng)期滯后于區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。文章以問(wèn)題為導(dǎo)向, 深入分析了我國(guó)區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐弱化的理論、體制等根源, 并從區(qū)域規(guī)劃編制組織形式、編制方法和實(shí)施管理體制對(duì)新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃的革新提出若干建議, 包括:建立區(qū)域規(guī)劃利益協(xié)

2、調(diào)機(jī)制; 在部門規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制高一層次的區(qū)域規(guī)劃; 提高區(qū)域規(guī)劃過(guò)程管理和理順地方政府及其職能部門間的職責(zé)分工。關(guān) 鍵 詞:區(qū)域規(guī)劃; 利益協(xié)調(diào); 規(guī)劃管理中圖分類號(hào):TU982. 2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003O 2363(2006 05O 0010O 04收稿日期:2005-11-02; 修回日期:2006-05-04基金項(xiàng)目:建設(shè)部軟科學(xué)研究項(xiàng)目(06-R1-22作者簡(jiǎn)介:李廣斌(1973- , 男, 安徽肥西人, 講師, 在讀博士, 主要從事區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃研究, (E_ 。1 區(qū)域規(guī)劃存在問(wèn)題及其原因我國(guó)區(qū)域規(guī)劃

3、發(fā)展至今遇到了前所未有的挑戰(zhàn), 傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃中存在的諸多問(wèn)題受到地理學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者的高度關(guān)注15。1. 1 /諸侯規(guī)劃0盛行分權(quán)制后, 日益膨脹的/地方主義0和日趨加劇的地方政府/離心化0行為令上層級(jí)政府越來(lái)越深感不安。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展, 為了防止下層級(jí)政府脫離上級(jí)政府的管治, 各層級(jí)地方政府比任何時(shí)候都重視區(qū)域規(guī)劃的編制工作, 并試圖通過(guò)區(qū)域規(guī)劃約束和控制下層級(jí)政府/各自為政0的行為, 來(lái)優(yōu)化區(qū)域空間布局、整合發(fā)展資源, 以提高區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。以長(zhǎng)三角為例, 幾乎每年都有不同類型、不同區(qū)域尺度的區(qū)域規(guī)劃問(wèn)世, 如最近幾年, 江蘇省相繼編制了/江蘇省沿江開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃0、/江

4、蘇省沿江產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃0、/南京都市圈規(guī)劃0、/蘇錫常都市圈規(guī)劃0, 等等; 浙江省相繼編制了/杭嘉湖城市帶規(guī)劃0、/環(huán)杭州灣地區(qū)城市群空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃0等等; 上海市編制了三小時(shí)都市圈規(guī)劃, 等等。然而, 這些規(guī)劃看似各自獨(dú)立, 卻又互相交織; 看似無(wú)所不包, 實(shí)際操作中則是涇渭分明, 深深印著/地方主義0的烙印。當(dāng)前區(qū)域規(guī)劃管理塊塊分割現(xiàn)象被吳良鏞教授形象地稱之為/諸侯規(guī)劃0。正是這些/諸侯規(guī)劃0使區(qū)域規(guī)劃整體處于一種無(wú)序狀態(tài), 在很大程度上弱化了區(qū)域規(guī)劃實(shí)施效能。正如Brahm Wiesman 所言, /在今天的中國(guó), 各城市對(duì)通過(guò)競(jìng)賽進(jìn)行(區(qū)域 規(guī)劃趨之若鶩, 令西方規(guī)劃師難以理解。凡參

5、加過(guò)此類競(jìng)賽的嚴(yán)肅的西方規(guī)劃師普遍相信, 除為數(shù)不多的幾個(gè)特例之外, 這些競(jìng)賽都是一個(gè)錯(cuò)誤, 因?yàn)樗鼈兪挂?guī)劃趨于平庸, 最終只是形成一些表面文章06。1. 2 規(guī)劃間沖突嚴(yán)重(1不同空間尺度區(qū)域規(guī)劃間的沖突。一般而言, 下一層次區(qū)域規(guī)劃必須充分貫徹落實(shí)上層次區(qū)域規(guī)劃的原則和要求, 但在現(xiàn)實(shí)中, 出于對(duì)自身利益的追求, 地方政府一般不會(huì)被動(dòng)地聽(tīng)命于上一層次區(qū)域規(guī)劃的/通盤0安排。對(duì)于上一層次的規(guī)劃決策, 有利的就去執(zhí)行, 不利的盡量規(guī)避之。對(duì)于一切不利的或利他的分工采取漠視或?qū)沟膽B(tài)度, 并企圖通過(guò)編制各自轄區(qū)的區(qū)域規(guī)劃, 千方百計(jì)地尋找各種理由試圖突破上一層面區(qū)域規(guī)劃的約束和控制。(2不同類型

6、區(qū)域規(guī)劃間的沖突。由于相互之間缺少必要的銜接和協(xié)調(diào), 即使是同一層級(jí)的地方政府, 由計(jì)劃部門編制的綜合性區(qū)域規(guī)劃和由其他職能部門編制的專項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃之間也存在廣泛的沖突, 具體體現(xiàn)在不同部門制定的不同類型的區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)容上往往對(duì)同一空間上做出不同安排。(3區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃間的沖突。在當(dāng)前各類規(guī)劃內(nèi)容越來(lái)越趨向于無(wú)所不包時(shí), 多數(shù)規(guī)劃間的內(nèi)容和重點(diǎn)日漸模糊、邊界越來(lái)越不清晰。在這種背景下, 當(dāng)對(duì)于同一空間, 區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃、環(huán)境整治規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等其他規(guī)劃做出了各自不同決策第25卷 第5期2006年 10月地域研究與開(kāi)發(fā)AREAL RESEARCH AND DEVELOP MENT Vo

7、l. 25 No. 5Oct. 2006和設(shè)想時(shí), 區(qū)域規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行機(jī)構(gòu)無(wú)所適從, 不清楚哪本規(guī)劃中哪些部分才是/真經(jīng)0? 不知到底該聽(tīng)誰(shuí)了?!如果規(guī)劃僅僅作為政府決策的參考或充當(dāng)咨詢報(bào)告之類的信息源, 在不考慮規(guī)劃成本的前提下, 規(guī)劃多做一些, 甚至彼此不協(xié)調(diào), 關(guān)系也不是很大, 政府領(lǐng)導(dǎo)層或主要決策者在決策過(guò)程中可以汲取其中有用的部分, 或從中再去進(jìn)行必要的平衡。然而, 如果規(guī)劃本身就已經(jīng)是決策或是要執(zhí)行的政策, 甚至被賦予了特殊的法律效力, 那么, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和加入WTO 以后的形勢(shì)下, 規(guī)劃之間的相互矛盾和彼此沖突帶來(lái)的問(wèn)題就嚴(yán)重了7。規(guī)劃間打架將帶來(lái)嚴(yán)重的后果, 集中體現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)

8、施過(guò)程中機(jī)會(huì)主義大肆泛濫, 從而嚴(yán)重弱化規(guī)劃的實(shí)踐功能。1. 3 規(guī)劃間層次不清晰在城市規(guī)劃中, 由總體規(guī)劃到分區(qū)規(guī)劃再到詳細(xì)規(guī)劃(包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃 是一個(gè)由淺入深、由粗到細(xì)、由整體到局部的過(guò)程, 三者內(nèi)容和深度各不相同, 形成了相互銜接且環(huán)環(huán)相扣的規(guī)劃體系。相比之下, 區(qū)域規(guī)劃并沒(méi)有形成相對(duì)獨(dú)立的規(guī)劃體系, 不同空間尺度、不同類型的區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)容和深度上是否需要有差別、有所側(cè)重? 如果需要, 差別和側(cè)重又具體體現(xiàn)在什么地方? 此外, 在區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃關(guān)系認(rèn)識(shí)上更是模糊不清。一般而言, 區(qū)域規(guī)劃應(yīng)是城市總體規(guī)劃編制的重要依據(jù), 但一般配合城市總體規(guī)劃編制的市域、縣域城鎮(zhèn)體

9、系規(guī)劃(屬于區(qū)域規(guī)劃的一種類型 , 都只作為城市總體規(guī)劃的陪襯8。區(qū)域規(guī)劃間, 區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃間關(guān)系模糊、層次不清, 客觀上又造成了規(guī)劃間界限、法律地位不明確, 使當(dāng)前規(guī)劃混亂和相互沖突的現(xiàn)狀無(wú)法得到解決。當(dāng)規(guī)劃決策相互矛盾時(shí), 是計(jì)劃部門編制的綜合性區(qū)域規(guī)劃層次高、法律效應(yīng)大, 還是交通部門編制的交通專項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃層次高、法律效應(yīng)大? 是國(guó)土資源部門編制的土地利用規(guī)劃法律效應(yīng)大, 還是區(qū)域規(guī)劃編制的效應(yīng)大?規(guī)劃如計(jì)劃, 是各級(jí)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段, 是政府及其職能部門的事權(quán)向外延伸。規(guī)劃間層次不清晰所造成的諸多問(wèn)題本質(zhì)上反映當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府及其職能部門間管理權(quán)限的模糊, 縱橫向權(quán)力部

10、門缺少明晰的職責(zé)分工和明確的事權(quán)界定。1. 4 規(guī)劃理論滯后規(guī)劃理論滯后具體體現(xiàn)在規(guī)劃理念滯后、規(guī)劃內(nèi)容陳舊和規(guī)劃編制方法不合理, 由此也嚴(yán)重影響到區(qū)域規(guī)劃決策的科學(xué)性和實(shí)施的可行性。(1規(guī)劃理念滯后。追求區(qū)域整體利益是區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)要求。區(qū)域概念的多元空間尺度決定了區(qū)域整體利益同樣具有鮮明的層次性和空間尺度特征。如按照傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃理念, 編制區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化, 但追求與實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)是否可以建立在損害其他區(qū)域利益之上, 還是建立在維護(hù)國(guó)家利益、甚至是維護(hù)整個(gè)人類生存、發(fā)展基礎(chǔ)之上? 如果區(qū)域規(guī)劃仍然崇尚規(guī)劃范圍內(nèi)/利益至上0主義, 那么, 區(qū)域規(guī)劃將難以擺脫強(qiáng)烈的/地方主義

11、0干擾。(2規(guī)劃內(nèi)容陳舊。以生產(chǎn)(力 布局、城鎮(zhèn)布局為中心的、面面俱到的傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃與計(jì)劃體制一脈相承, 難以適應(yīng)當(dāng)前城市化、市場(chǎng)化和全球化的要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下, 區(qū)域規(guī)劃能否做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、能否對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的各個(gè)城鎮(zhèn)(或主要城鎮(zhèn) 進(jìn)行職能定位及其在此基礎(chǔ)上的城市性質(zhì)判定? 這些都是值得深思的問(wèn)題?？梢哉f(shuō), 規(guī)劃內(nèi)容上的陳舊使得區(qū)域規(guī)劃在實(shí)踐操作中步履蹣跚。但迄今為止, 我們尚不清楚區(qū)域規(guī)劃到底能做什么, 不能做什么; 區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該控制什么, 而不應(yīng)該控制什么。區(qū)域規(guī)劃首先應(yīng)該重視解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨的迫切重大的問(wèn)題。區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容、重點(diǎn)應(yīng)隨區(qū)域發(fā)展目標(biāo)變化而變化。同時(shí), 區(qū)域規(guī)劃

12、作為政府實(shí)施宏觀調(diào)控的一項(xiàng)手段, 一項(xiàng)基本職能, 區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容也應(yīng)隨政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)化程度的提高而變化, 不能一成不變。(3規(guī)劃編制方法欠合理。傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃慣用于/自上而下0的編制方法, 在計(jì)劃體制下顯得/游刃有余0。在當(dāng)前以分權(quán)和多元投資結(jié)構(gòu)為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下, 采用這種集權(quán)方式編制而成的區(qū)域規(guī)劃最大的缺點(diǎn)在于漠視或規(guī)避多元主體利益間的沖突和協(xié)調(diào), 尤其是各級(jí)政府利益間的沖突和協(xié)調(diào), 從而使規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中幾乎是/四處碰壁0, 諸多區(qū)域規(guī)劃編制后即被束之高閣。1. 5 規(guī)劃管理落后(1 規(guī)劃實(shí)施與編制(或修編 脫節(jié)。相比于其他類型的規(guī)劃, 區(qū)域規(guī)劃更具有宏觀性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的特征,

13、追求的是區(qū)域20年或更長(zhǎng)時(shí)間段的長(zhǎng)期利益。過(guò)去, 區(qū)域規(guī)劃編制完成即等于為區(qū)域未來(lái)某一時(shí)段勾畫(huà)出燦爛的/藍(lán)圖0, 余下的事似乎只要規(guī)劃執(zhí)行部門嚴(yán)格按照這張/藍(lán)圖0逐項(xiàng)實(shí)施就行了。但受規(guī)劃決策者/有限理性0和規(guī)劃中信息不對(duì)稱約束, 對(duì)于區(qū)域規(guī)劃絕大部分成果, 與其說(shuō)是/藍(lán)圖0, 不如說(shuō)建立在各種假設(shè)前提下所做出的各種/猜想0, 甚至是/臆想0。由于外部環(huán)境的變化, 許許多多規(guī)劃決策成果還沒(méi)來(lái)得及實(shí)施就已經(jīng)過(guò)時(shí), 如仍然按照規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行勢(shì)必造成資源的極大浪費(fèi)。在這種情況下, 需要規(guī)劃#11#第5期李廣斌等:我國(guó)區(qū)域規(guī)劃存在問(wèn)題及其調(diào)整思考實(shí)施與編制管理之間進(jìn)行及時(shí)反饋, 而這恰恰是當(dāng)前規(guī)劃管理最薄

14、弱的環(huán)節(jié)之一。(2 規(guī)劃管理不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。長(zhǎng)期以來(lái), 區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施被視為政府專項(xiàng), 從而被政府長(zhǎng)期壟斷。這種管理理念與當(dāng)前公共管理社會(huì)化趨向不相適應(yīng)。公眾是規(guī)劃最終的執(zhí)行者, 規(guī)劃管理脫離社會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)規(guī)劃缺少認(rèn)同感, 從而增加了規(guī)劃實(shí)施的阻力。2 /十一五0期間我國(guó)區(qū)域規(guī)劃調(diào)整構(gòu)思2. 1 規(guī)劃編制組織形式調(diào)整從本質(zhì)上看, 區(qū)域規(guī)劃是各種發(fā)展資源和權(quán)力的整合與再分配過(guò)程。在這一過(guò)程中, 區(qū)域規(guī)劃的核心問(wèn)題是各種市場(chǎng)行為體間(包括不同層級(jí)政府及其職能部門、政府、私有部門與市民社會(huì) 利益如何平衡、協(xié)調(diào)問(wèn)題。傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃失敗的根源之一在于漠視或規(guī)避區(qū)域規(guī)劃背后潛在的各種利益糾紛

15、。分權(quán)制后, /地方主義0成為傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃面臨的主要挑戰(zhàn), 地方政府不再僅僅是上級(jí)政府決策的被動(dòng)執(zhí)行者, 而是地方社會(huì)事務(wù)的管理者和決策者、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者。政府具有/經(jīng)濟(jì)人0的基本特征。在此背景下, 區(qū)域規(guī)劃的利益協(xié)調(diào)首先應(yīng)體現(xiàn)在以行政區(qū)為基本單元的不同層級(jí)政府間利益協(xié)調(diào)上。區(qū)域規(guī)劃本身被賦予某種公共政策含義, 按照布坎南的公共選擇理論, 公共決策并不存在/根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇0的過(guò)程, 而是集團(tuán)間或組成集團(tuán)的個(gè)體間相互討價(jià)還價(jià)、妥協(xié)與調(diào)和的過(guò)程。公共利益的最優(yōu)化應(yīng)該是/契約0的結(jié)果, 而不是/選擇0的結(jié)果。地方政府是地方利益的最直接的代表, 是區(qū)域規(guī)劃的直接執(zhí)行者。因而,

16、區(qū)域規(guī)劃首先應(yīng)是不同層級(jí)地方政府通過(guò)討論、協(xié)商而達(dá)成的推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展的一種民主契約, 是不同層級(jí)政府間互動(dòng)互求的結(jié)果, 而不是試圖通過(guò)行政指令達(dá)到一方壓制另一方發(fā)展。因而, 要想將區(qū)域規(guī)劃做好并能夠切實(shí)可行的付之實(shí)踐, 首先必須建立一個(gè)由不同層級(jí)地方政府組成利益對(duì)話、交流、碰撞、直至走向融合的平臺(tái)。通過(guò)討價(jià)還價(jià), 以滿足不同層級(jí)地方政府利益需求, 使區(qū)域規(guī)劃真正成為各級(jí)政府共同綱領(lǐng)和行動(dòng)指南, 從而消除地方主義給區(qū)域規(guī)劃實(shí)施帶來(lái)的重重阻力。那么, 得到各層級(jí)地方政府認(rèn)同的規(guī)劃決策是否就是科學(xué)、合理的呢?一方面, 作為公共政策的重要組成部分, 維護(hù)和增進(jìn)公共利益是衡量區(qū)域規(guī)劃決策科學(xué)

17、性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)中, 政府利益并不能簡(jiǎn)單等同于公眾利益, 政府決策的/有限理性0、自利性的存在和區(qū)域規(guī)劃中的公共信息不對(duì)稱性等, 也會(huì)導(dǎo)致單一的政府決策偏離維護(hù)公共利益的軌道。另一方面, 區(qū)域規(guī)劃在很大程度上必須得到公眾的支持與配合才能得以實(shí)施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度, 僅僅由不同層級(jí)地方政府組成的利益協(xié)調(diào)平臺(tái)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的, 必須在此平臺(tái)的基礎(chǔ)上加上公眾(市民社會(huì) 的力量和私有部門的力量, 必須提高區(qū)域規(guī)劃中的公眾參與度, 讓公眾成為規(guī)劃決策的主體之一, 即在正式的規(guī)劃途徑之外, 開(kāi)辟一條不完全是官方的意見(jiàn)交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道, 通過(guò)制定公平準(zhǔn)則, 廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過(guò)程, 以尋求解決

18、區(qū)域發(fā)展中的各種利益沖突的方法和途徑, 制定出一個(gè)透明度高、可信度強(qiáng)、滿足全社會(huì)愿望的區(qū)域規(guī)劃。通過(guò)公眾參與, 廣泛地吸納來(lái)自社會(huì)各界的不同聲音, 使區(qū)域規(guī)劃體現(xiàn)不同市場(chǎng)行為體的利益, 從而提高社會(huì)各方對(duì)規(guī)劃決策的認(rèn)同感, 提高區(qū)域規(guī)劃的可操作性, 同時(shí)也有利于建立規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。2. 2 規(guī)劃編制方法調(diào)整針對(duì)當(dāng)前規(guī)劃林立和編制管理/政出多門0的現(xiàn)狀, 針對(duì)區(qū)域規(guī)劃/自上而下0編制所存在的諸多缺陷, 必須對(duì)傳統(tǒng)的規(guī)劃編制方法進(jìn)行調(diào)整, 建議區(qū)域規(guī)劃編制立足于部門規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下一層次的區(qū)域規(guī)劃, 在此基礎(chǔ)上, 進(jìn)行補(bǔ)充、完善、整合、提升, 形成對(duì)關(guān)系區(qū)域整體發(fā)展的重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排

19、的綜合性規(guī)劃。其緣由有以下4個(gè)方面。(1提高規(guī)劃決策的科學(xué)性。在現(xiàn)實(shí)中, 各級(jí)地方政府及其不同的職能部門相繼編制了綜合交通、水利、電力、信息通訊、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)和部門規(guī)劃, 這些規(guī)劃各有所長(zhǎng), 各有合理性。區(qū)域規(guī)劃是公共政策制定的過(guò)程, 也是一種收集、處理信息的過(guò)程9。由于在公共信息傳遞過(guò)程中存在自然和人為障礙, 使得本級(jí)政府獲取規(guī)劃的公共信息比上級(jí)政府更充分, 本部門編制本部門專項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃比其他部門編制的同類規(guī)劃更深入、更具體。建立在部門、行業(yè)和地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)之上的區(qū)域綜合性規(guī)劃, 能夠充分吸納各專項(xiàng)規(guī)劃的成果, 能夠在很大程度上克服/自上而下0編制方法所產(chǎn)生的理想主義, 使區(qū)域規(guī)劃

20、決策更趨向科學(xué)。(2兼顧各方利益。不同層級(jí)政府及其職能部門編制的規(guī)劃體現(xiàn)了各自的目標(biāo), 反映了各自不同的利益追求, 立足于這些規(guī)劃進(jìn)行完善、整合和提升可兼顧不同層級(jí)政府和不同部門的利益, 從而減少規(guī)劃實(shí)施的阻力。(3減少規(guī)劃編制成本。王曉東認(rèn)為, 區(qū)域規(guī)劃體系應(yīng)是建立在現(xiàn)有規(guī)劃體系基礎(chǔ)之上, 而不是另起爐灶, 編一套/水平0更高的規(guī)劃, 否則將會(huì)造成編制投入#12#地域研究與開(kāi)發(fā)第25卷過(guò)大和已有的規(guī)劃成果、資源的浪費(fèi)10。(4整合當(dāng)前各類規(guī)劃間存在的沖突和矛盾。立足于部門規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下一層次的規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃編制(或修編 過(guò)程, 也是各類規(guī)劃交流、對(duì)話和整合的過(guò)程。通過(guò)該過(guò)程, 可以及早

21、發(fā)現(xiàn)規(guī)劃間相互抵觸和矛盾的地方, 從而及早進(jìn)行調(diào)整, 有利于理順各類規(guī)劃間的層次關(guān)系, 形成比較明晰的規(guī)劃邊界。盡管區(qū)域規(guī)劃編制來(lái)源于部門規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下一層次的區(qū)域規(guī)劃, 作者認(rèn)為, 完善、整合、提升而形成的區(qū)域規(guī)劃的法律效力和層次要高于部門規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下一層次的區(qū)域規(guī)劃, 區(qū)域規(guī)劃在整個(gè)規(guī)劃體系中應(yīng)體現(xiàn)出是其他規(guī)劃的/母法0的地位。2. 3 規(guī)劃管理調(diào)整區(qū)域規(guī)劃首先應(yīng)該重視解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨的迫切重大的問(wèn)題。區(qū)域發(fā)展不同階段將面臨著不同的問(wèn)題。傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃賦予了規(guī)劃決策者的/完全理性0, 注重規(guī)劃的最終成果, 規(guī)劃方案一經(jīng)審批, 嚴(yán)格執(zhí)行, 決不輕易修改。俗話說(shuō)/鐵打的規(guī)劃

22、, 流動(dòng)的官0。然而, 在當(dāng)前瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境中, 區(qū)域發(fā)展面臨著越來(lái)越多的不確定性。在這種背景下, 再理性的規(guī)劃決策者都可能是短視的, 5年后的區(qū)域發(fā)展?fàn)顟B(tài)都不一定能說(shuō)的清楚, 更何況是20年或更長(zhǎng)時(shí)期以后的事情。因而, 區(qū)域規(guī)劃只可能是有限目標(biāo)規(guī)劃, 是建立在一個(gè)個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上, 根據(jù)不斷變化的區(qū)內(nèi)外環(huán)境而不斷修正的動(dòng)態(tài)過(guò)程。與終極規(guī)劃管理不同, 動(dòng)態(tài)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)注重規(guī)劃過(guò)程管理, 建立區(qū)域規(guī)劃實(shí)施和編制間的反饋機(jī)制, 形成規(guī)劃實(shí)施和編制間良性互動(dòng)機(jī)制。根據(jù)區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的新形勢(shì)、新問(wèn)題, 適時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估、調(diào)整、修編和重新審定, 將過(guò)去區(qū)域規(guī)劃追求的終極目標(biāo)轉(zhuǎn)化為一個(gè)個(gè)具體可操作的行動(dòng)

23、中。盡管區(qū)域規(guī)劃過(guò)程管理煩瑣, 大大增加區(qū)域規(guī)劃管理的成本, 但通過(guò)這種規(guī)劃過(guò)程管理, 卻實(shí)現(xiàn)了區(qū)域規(guī)劃最關(guān)鍵的環(huán)節(jié), 即很大程度上提高了規(guī)劃的實(shí)踐可操作性。注重規(guī)劃編制和實(shí)施相互反饋將保持規(guī)劃彈性, 不至于因環(huán)境的變化使區(qū)域規(guī)劃完全陷入被動(dòng)局面。其次, 規(guī)劃管理事權(quán)調(diào)整。長(zhǎng)期以來(lái), 規(guī)劃間/打架0和層次不清晰導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃工作陷入癱瘓狀態(tài)。究其根源, 在于規(guī)劃/政出多門0, 在于各級(jí)政府間及其職能部門間缺少明確的職責(zé)分工和管理事權(quán)界定, 避免各類規(guī)劃因內(nèi)容相互交叉、重疊導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法實(shí)施。當(dāng)然, 規(guī)劃管理事權(quán)調(diào)整以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)前提, 文章不再贅述。3 結(jié)論當(dāng)前, 我國(guó)區(qū)域規(guī)劃面臨的

24、種種問(wèn)題, 既有管理體制方面的深層次原因, 有區(qū)域規(guī)劃自身不適應(yīng)全球化、市場(chǎng)化的方面, 這些矛盾往往又相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜, 這也意味著我國(guó)區(qū)域規(guī)劃革新和調(diào)整將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程, 難以在短期內(nèi)取得全面的突破。根據(jù)由易到難的原則, 文章認(rèn)為, /十一五0期間我國(guó)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)突出如下3個(gè)方面的革新和調(diào)整:一是平衡和協(xié)調(diào)各方利益是當(dāng)前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃革新的重點(diǎn)。應(yīng)建立一個(gè)由不同層級(jí)地方政府組成的利益討價(jià)還價(jià)平臺(tái), 通過(guò)契約方式制定各層級(jí)政府共同遵守的/游戲規(guī)則0, 在此基礎(chǔ)上, 提高區(qū)域規(guī)劃公眾參與, 使公眾的力量和私有部門的力量參與到區(qū)域規(guī)劃的決策系統(tǒng)中。二是區(qū)域規(guī)劃編制應(yīng)在現(xiàn)有部門規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下

25、一層次的區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)上, 進(jìn)行補(bǔ)充、完善、整合、提升, 形成對(duì)關(guān)系區(qū)域整體發(fā)展的重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的綜合性規(guī)劃。三是強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃過(guò)程管理, 建立規(guī)劃編制和實(shí)施相互反饋機(jī)制, 以應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的種種不確定性因素。此外, 應(yīng)加大規(guī)劃管理事權(quán)調(diào)整, 避免不同類型規(guī)劃間的相互沖突。參考文獻(xiàn):1 陳雯. 我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的編制與實(shí)施的若干問(wèn)題J. 長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境, 2000, 9(2 :141-147.2 張京祥, 崔功豪. 新時(shí)期縣域規(guī)劃的新理念J.城市規(guī)劃, 2000, 24(9 :47-50.3 王興平. 新世紀(jì)的區(qū)域規(guī)劃:思路、框架與對(duì)策J. 城市發(fā)展研究, 2001, 8(4 :56-6

26、1.4 劉玉亭. 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的評(píng)價(jià)J. 城市規(guī)劃, 2002, 26(6 :51-52.5 崔功豪. 當(dāng)前城市與區(qū)域規(guī)劃問(wèn)題的幾點(diǎn)思考J. 城市規(guī)劃, 2002, 26(2 :40-42.6 Br ahm Wiesman. 如何推行城市和區(qū)域規(guī)劃改革J.國(guó)外城市規(guī)劃, 2003, 18(3 :32-35.7 ?；鄱? 國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃 論三者關(guān)系及其協(xié)調(diào)發(fā)展J. 城市規(guī)劃, 2004, 28(11 :42-46. 8 胡序威. 我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢(shì)與面臨問(wèn)題J. 城市規(guī)劃, 2002, 26(2 :23-26.9 王欣, 吳殿廷. 區(qū)域規(guī)劃中信息不對(duì)稱問(wèn)題初探J.地域研究與開(kāi)發(fā)

27、, 2004, 23(2 :6-8.10 王曉東. 對(duì)區(qū)域規(guī)劃工作的幾點(diǎn)思考J. 城市規(guī)劃,2004, 28(4 :65-69.(下轉(zhuǎn)第102頁(yè)City Ecosystem Evaluation of Zhongyuan City Group RegionXU Xiao 2xia(I nstitute o f N atur al Resources andEnvir onmental Science Resear ch, Henan University, Ka if eng 475004, China Abstr act:Based on large quantity of 1996_200

28、2data support, the author set up four levels of cities ecosys 2tem structure evaluation system and proceeded detailed city ecosystem system evaluation on the four levels of structures of Central Plains City Cluster 9municipals. On that foundations , the author contrasted and evaluated the difference

29、s and similarities of 9cities in the construction, function, moderating and synthesizing etc. T hrough the evaluation, the author has found out the difference among Central Plains 9cities and internal ecosys 2tem cities, the same kind cities in the aspects of ecosystem city developments. The author

30、also has dissected the key problem of 9city in city ecosystem developments and analyzed the main restrict factors within 9internal cities and in cities and offered foundations for the adjustment on city ecosystem system.Key words:city; ecosystem; system evaluation; central plains city cluster(上接第13頁(yè)The Problems and Solutions of Regional Planning in ChinaLI Guang 2bin1, 2, WAN