美國(guó)拒絕批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》的國(guó)際法分析

1、美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書(shū)的國(guó)際法分析         關(guān)鍵詞氣候變化，美國(guó)，環(huán)境保護(hù)，國(guó)際法一、全球氣候變化問(wèn)題的國(guó)際法調(diào)整（一）氣候變化問(wèn)題的提出早在19世紀(jì)，就有科學(xué)家提出工業(yè)化的進(jìn)程將在“下個(gè)世紀(jì)（即20世紀(jì)）”使全球氣溫升高，但氣候變化問(wèn)題真正引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注還是在20世紀(jì)70年代末。1979年第一屆世界氣候會(huì)議開(kāi)始高度重視以地球大氣層迅速變暖為特征的氣候變化問(wèn)題。此后，氣候變化問(wèn)題成為諸多重要的國(guó)際會(huì)議的討論主題。1990年，該委員會(huì)通過(guò)了其第一次氣候變化評(píng)估報(bào)告，并為同年10月的第二屆世界氣候大會(huì)所接受

2、。該報(bào)告為1992年聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的談判和締結(jié)提供了科學(xué)的和技術(shù)的基礎(chǔ)。（二）氣候變化框架公約的談判和締結(jié)除了政府間氣候變化委員會(huì)的工作外，國(guó)際社會(huì)也在其他方面不斷開(kāi)展努力。1989年12月，第44屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了第44/207號(hào)決議，要求各國(guó)政府、政府間和非政府間國(guó)際組織以及科學(xué)機(jī)構(gòu)努力合作，“作為當(dāng)務(wù)之急，準(zhǔn)備關(guān)于氣候問(wèn)題的框架公約和包含具體義務(wù)的有關(guān)議定書(shū)”。1990年第 45屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了第45/212號(hào)決議，決定建立政府間氣候變化框架公約談判委員會(huì)（INC）著手組織談判工作。自1991年2月在美國(guó)華盛頓舉行第一次談判來(lái)，政府間談判委員會(huì)一共舉行了5次談判，并最終于199

3、2年5月9日就公約條文達(dá)成妥協(xié)。在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約供開(kāi)放簽署，有154個(gè)國(guó)家和歐共體簽署了該公約。公約于1994年生效，目前已經(jīng)有184個(gè)國(guó)家或地區(qū)集團(tuán)組織作為締約方加入了該公約。公約還確定了在解決氣候變化問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)遵循的一系列重要的國(guó)際環(huán)境法原則，如共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、充分考慮發(fā)展中國(guó)家的具體需要和特殊情況原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和成本效益原則、可持續(xù)發(fā)展原則以及國(guó)際合作原則等。（三）京都議定書(shū)及其意義自1995年起，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約每年召開(kāi)一次締約方大會(huì)，就公約的具體實(shí)施等問(wèn)題進(jìn)行審議和進(jìn)一步的談判。1995年在德國(guó)柏林召開(kāi)的第一

4、次締約方大會(huì)通過(guò)“柏林授權(quán)”（The Berlin Mandate），認(rèn)為公約關(guān)于附件一國(guó)家限排溫室氣體的義務(wù)的規(guī)定是“不充分的”，并同意開(kāi)始制定規(guī)定具體限排義務(wù)和限排時(shí)間表的議定書(shū)。1997年公約第3次締約方大會(huì)期間，經(jīng)過(guò)艱難的討價(jià)還價(jià)，各締約方代表終于簽署了具有里程碑意義的京都議定書(shū)，使得公約的實(shí)施向前邁進(jìn)了重要的一步。盡管京都議定書(shū)朝著溫室氣體減排方向邁出了可喜的第一步，但作為各方談判妥協(xié)的產(chǎn)物，它仍遺留下許多懸而未解的問(wèn)題。由于美國(guó)與歐盟在吸收匯、京都機(jī)制的補(bǔ)充性和遵約制度等重要實(shí)施問(wèn)題上分歧嚴(yán)重，2000年11月召開(kāi)的海牙會(huì)議無(wú)果而終。但是，各締約方均表示要繼續(xù)敞開(kāi)談判大門(mén)，今年7月

5、在波恩召開(kāi)第6次締約方大會(huì)續(xù)會(huì)，繼續(xù)就京都議定書(shū)實(shí)施細(xì)則問(wèn)題展開(kāi)談判。但是，各締約方均表示要繼續(xù)敞開(kāi)談判大門(mén)，今年7月在波恩召開(kāi)第6次締約方大會(huì)續(xù)會(huì)，繼續(xù)就京都議定書(shū)實(shí)施細(xì)則問(wèn)題展開(kāi)談判。而正是在這樣的情況下，布什政府正式宣布拋棄京都議定書(shū)及其在競(jìng)選中所做出的限制美國(guó)電廠(chǎng)二氧化碳排放的承諾。二、美國(guó)拒絕議定書(shū)理由的國(guó)際法分析（一）發(fā)展中國(guó)家的參與在控制氣候變化、削減二氧化碳等溫室氣體的責(zé)任問(wèn)題上，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)基本達(dá)成了共識(shí)，即由于地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性和導(dǎo)致氣候變化的各種不同因素，各國(guó)對(duì)保護(hù)氣候資源負(fù)有共同但是又有區(qū)別的責(zé)任。這就是國(guó)際環(huán)境法上著名的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。該原則包括兩個(gè)相互

6、關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，即共同的責(zé)任和有區(qū)別的責(zé)任。這兩種責(zé)任的重心分別置于發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家。具體而言，就是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)與發(fā)達(dá)國(guó)家一道承擔(dān)控制全球變暖的共同責(zé)任，而發(fā)達(dá)國(guó)家則應(yīng)當(dāng)比發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更大的或是主要的責(zé)任?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”原則不但在公約中得到了原則性的宣告，而且還得到了有關(guān)條款的具體體現(xiàn)。公約第4條第2款（a）項(xiàng)要求發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)“帶頭依循本公約的目標(biāo)，改變?nèi)藶榕欧诺拈L(zhǎng)期趨勢(shì)”；為此，公約第4條第2款其他款項(xiàng)為發(fā)達(dá)國(guó)家締約方規(guī)定了許多具體承諾，包括：發(fā)展中國(guó)家締約方提供新的、額外的資金；幫助特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家締約方支付適應(yīng)這些不利影響的費(fèi)用；采取措施促進(jìn)、便利和資助向

7、發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓環(huán)境無(wú)害技術(shù)；等。（二）科學(xué)證據(jù)不充分為解決氣候變化這樣的全球性環(huán)境問(wèn)題，國(guó)際環(huán)境法根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。所謂風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，是指為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。該原則是環(huán)境惡化結(jié)果發(fā)生的滯后性和不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)而提出來(lái)的。環(huán)境問(wèn)題在時(shí)間上和空間上的可變性很大，其通常是透過(guò)廣大的空間和長(zhǎng)久的時(shí)間，經(jīng)過(guò)多種因素的復(fù)合累積，才逐漸形成或擴(kuò)大的。一方面，環(huán)境問(wèn)題的所造成的損害或其危險(xiǎn)是持續(xù)不斷的，不會(huì)因?yàn)榍趾π袨榈耐Ｖ苟⒓赐Ｖ梗诃h(huán)境中持

8、續(xù)作用一定的時(shí)間，從而具有緩發(fā)性；另一方面，其所引起的風(fēng)險(xiǎn)后果（包括疾病或其他損害）多具有潛伏性，一般要在幾年甚至幾十年后才會(huì)爆發(fā)。而囿于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的局限，人類(lèi)對(duì)損害環(huán)境的活動(dòng)造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響和最終后果往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)，有時(shí)甚至存在矛盾而無(wú)法證明。在氣候變化問(wèn)題上，科學(xué)家目前的認(rèn)識(shí)截然相反。主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為工業(yè)活動(dòng)排放的二氧化碳等氣體會(huì)導(dǎo)致“溫室效應(yīng)”，使全球變暖；但也有相當(dāng)多的科學(xué)家認(rèn)為這些氣體會(huì)產(chǎn)生“陽(yáng)傘效應(yīng)”，使全球氣候變冷。不過(guò)，有一點(diǎn)是已經(jīng)得到所有科學(xué)家所公認(rèn)的，即無(wú)論氣候變暖或變冷，都會(huì)給全球的生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)生產(chǎn)和生活帶來(lái)負(fù)面影響。因此，無(wú)論氣候變化的具體影響如何，國(guó)際社會(huì)都意識(shí)

9、到要對(duì)造成氣候變化的溫室氣體進(jìn)行限排，而不能坐等“冷”或“暖”的結(jié)果的出現(xiàn)。（三）尋求新的創(chuàng)新性解決方法美國(guó)宣稱(chēng)，由于京都議定書(shū)有太多的“缺陷”，美國(guó)不支持它；美國(guó)仍然愿意與其他國(guó)家一道，為抑制全球變暖作出不懈努力。美國(guó)希望找到解決全球氣候變化問(wèn)題的相關(guān)技術(shù)、市場(chǎng)刺激手段和其他富有創(chuàng)造性的方法。美國(guó)所稱(chēng)的“創(chuàng)造性的方法”就是指聯(lián)合履約機(jī)制、排放貿(mào)易機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制等靈活實(shí)施限排溫室氣體義務(wù)的機(jī)制。成本效益原則也是公約設(shè)定的為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而必須遵循的基本原則之一。公約第3條第3款在闡述風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則后，規(guī)定采取預(yù)防和減少氣候變化的措施應(yīng)“考慮應(yīng)付氣候變化的政策和措施應(yīng)當(dāng)講求成本效益，確保以盡可能低

10、的費(fèi)用獲得全球效益”。亦即，各國(guó)在履行限排溫室氣體的義務(wù)時(shí)，在講求風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的前提下，也應(yīng)當(dāng)注重效率。而聯(lián)合履約機(jī)制、排放貿(mào)易機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制等機(jī)制就是這樣的符合成本效益原則的靈活機(jī)制。但問(wèn)題在于，在強(qiáng)調(diào)限排溫室氣體的效率的同時(shí)，不能忽視其背后隱藏的公平問(wèn)題。完上述三種靈活機(jī)制在其帶來(lái)各種優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也存在著固有的缺陷。首先，靈活機(jī)制可能被發(fā)達(dá)國(guó)家將其本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給限排額度的出售國(guó)（主要是發(fā)展中國(guó)家），以此來(lái)逃避其應(yīng)當(dāng)以國(guó)內(nèi)行動(dòng)履行的承諾。其次，靈活機(jī)制由于只是向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有技術(shù)，可能會(huì)減少發(fā)達(dá)國(guó)家革新其能源技術(shù)的積極性。再次，靈活機(jī)制可能會(huì)沖擊發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)行的對(duì)發(fā)展中國(guó)家的官方援助

11、，并可能限制發(fā)展中國(guó)家能源工業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。鑒于此，公約的第一次締約方大會(huì)就已經(jīng)規(guī)定，靈活機(jī)制是補(bǔ)充性的履約方式，只能被視為實(shí)現(xiàn)公約目標(biāo)的次要手段；靈活機(jī)制不得以任何方式改變公約各締約方在公約中所作的承諾。（一）直接后果京都議定書(shū)難以生效（二）間接后果公約及議定書(shū)前景不定（三）美國(guó)是否應(yīng)承擔(dān)國(guó)際法上的違約責(zé)任？在判定美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書(shū)的行為是否應(yīng)承擔(dān)國(guó)際法上的違約責(zé)任時(shí)，首先必須明確批準(zhǔn)在條約法上的概念及其功能。美國(guó)的行為就違反了上述的兩個(gè)原則。首先氣候變化框架公約包含有多項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。公約在序言中強(qiáng)調(diào)：“各國(guó)根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，擁有主權(quán)權(quán)利按照自己的環(huán)境與發(fā)展政策開(kāi)發(fā)自己的資源

12、，也有責(zé)任確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)不對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境造成損害”，其目的在于限制一國(guó)國(guó)內(nèi)的活動(dòng)對(duì)全球氣候變化的負(fù)面影響。這一論述所體現(xiàn)的國(guó)家資源主權(quán)權(quán)利和不損害國(guó)外環(huán)境責(zé)任原則已被公認(rèn)為是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。顯然，美國(guó)拒絕對(duì)國(guó)內(nèi)排放二氧化碳的活動(dòng)進(jìn)行控制違背了這一規(guī)則。同時(shí)，公約中所明確宣布的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”和“可持續(xù)發(fā)展原則”等也都被認(rèn)為至少是正在形成中的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。美國(guó)反對(duì)京都議定書(shū)的理由在這些習(xí)慣法規(guī)則面前也失去了任何說(shuō)服力。其次，無(wú)論是公約還是議定書(shū)，其目的和宗旨都是為了“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的

13、認(rèn)為干擾的水平上”，亦即盡量減少人類(lèi)活動(dòng)排放溫室氣體以防止全球繼續(xù)變暖。而美國(guó)不從限制本國(guó)二氧化碳的排放量出發(fā)，只想依靠從別國(guó)購(gòu)買(mǎi)“限排額度”來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，顯然不符合公約和議定書(shū)的目的和宗旨。四、美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書(shū)與國(guó)際環(huán)境法的實(shí)質(zhì)五、小結(jié)注釋1王曦編：國(guó)際環(huán)境法資料選編，民主與建設(shè)出版社1999年版，第246-270頁(yè)。3鐘述孔著：21世紀(jì)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇全球環(huán)境與發(fā)展，世界知識(shí)出版社1992年版，第20頁(yè)。4劉大群：“聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約評(píng)述”，1995年中國(guó)國(guó)際法年刊，第195頁(yè)。5鄒驥等：“美國(guó)為何拋棄京都議定書(shū)”，中國(guó)環(huán)境報(bào)2001年4月14日，第4版。6以下觀(guān)點(diǎn)參見(jiàn)鄒驥等：“美國(guó)為何