城鎮(zhèn)化發(fā)展問題與制度體系創(chuàng)新研究

1、城鎮(zhèn)化發(fā)展問題與制度體系創(chuàng)新研究王翔（福建工程學(xué)院經(jīng)管系，福建福州：350014）摘 要：當(dāng)前我國正處于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，許多傳統(tǒng)體制下的制度安排需要被擯棄。本文在分析了我國城鎮(zhèn)化制度障礙的基礎(chǔ)上，從戶籍、就業(yè)、社保、土地、財(cái)稅等五個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，全面構(gòu)筑出市場經(jīng)濟(jì)體制下的城鎮(zhèn)化制度體系。關(guān)鍵字：城鎮(zhèn)化；制度；對策；創(chuàng)新一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在根本上會受到工業(yè)化和制度這兩個(gè)因素的制約。其中，工業(yè)化是通過非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的集聚而促進(jìn)城鎮(zhèn)化，而制度則是通過對各種經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行規(guī)則的制定和執(zhí)行來影響城鎮(zhèn)化。當(dāng)前我國正處于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期，探尋在這一歷史巨變中有關(guān)城鎮(zhèn)化

2、的制度障礙，以期構(gòu)筑出市場經(jīng)濟(jì)體制下的城鎮(zhèn)化制度體系就成了一項(xiàng)極為重要的研究課題。一、傳統(tǒng)體制下我國城鎮(zhèn)化制度及其局限1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制限制了城鎮(zhèn)化水平的提高縱觀發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程，無一不是廣大民眾追求新生事物、追求財(cái)富積累、追求個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程。但是，在傳統(tǒng)體制下，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制決定了政府壟斷了資源配置的權(quán)力和機(jī)會，國民都只能在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下參與經(jīng)濟(jì)活動，沒有任何尋求新的發(fā)展空間的權(quán)利和機(jī)會。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制剝奪了廣大人民積累財(cái)富的權(quán)力，從根本上決定了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的低效率，城鎮(zhèn)化被限制在了狹窄的渠道之中。2.重工業(yè)化為核心的投資體制決定了一系列不利于城鎮(zhèn)化的制度安排第一，重

3、工業(yè)超前發(fā)展在很大程度上排斥和限制了輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，決定了中國傳統(tǒng)工業(yè)化過程中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力低下。第二，為增加對重工業(yè)的投入，盡可能降低城市建設(shè)投資，把城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)降到了最低限度。同時(shí)，還通過提高設(shè)市、鎮(zhèn)建制的標(biāo)準(zhǔn)，減少市、鎮(zhèn)個(gè)數(shù)，從而達(dá)到減少城鎮(zhèn)建設(shè)投資的目的。第三，由于實(shí)施重工業(yè)化戰(zhàn)略，所需要的勞動力偏少，不能滿足農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的需求，因此建立了相應(yīng)的封閉型戶籍管理制度、城鎮(zhèn)就業(yè)制度及社會福利制度，限制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。二、 市場經(jīng)濟(jì)體制下我國城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制加上重工業(yè)化為核心的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略阻礙了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，要徹底改變這一狀況，就應(yīng)從戶籍、就業(yè)

4、、社保、土地、行政等方面進(jìn)行創(chuàng)新，全面構(gòu)建推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制度體系（圖1）。收稿日期 2006-05-24作者簡介 王翔（1980），男，漢族，湖北隨州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，助教，福建工程學(xué)院經(jīng)管系教師，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理。戶籍制度創(chuàng)新就業(yè)制度創(chuàng)新社會保障制度創(chuàng)新土地制度創(chuàng)新財(cái)稅制度創(chuàng)新城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新 圖1 我國城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新1.戶籍制度創(chuàng)新在所有的制度障礙中，城鄉(xiāng)二元戶籍制度無疑是制約我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵性制度安排。二元戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它是一種同重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的戶口管理制度，導(dǎo)致了城市與農(nóng)村相互隔離的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，迫切需要對現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革創(chuàng)

5、新。（1）盡快制定適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戶籍法我國的經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一開放的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，人力資源應(yīng)該在市場機(jī)制的作用下充分自由地流動。要打破阻礙城鄉(xiāng)間人力資源流動的壁壘，就應(yīng)制定符合市場經(jīng)濟(jì)要求的戶籍法。新的戶籍法要適應(yīng)新形勢，在人口流動政策方面，賦予公民遷徙和居住自由的權(quán)利，允許在城鎮(zhèn)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的民工獲得城鎮(zhèn)戶口；在人口管理制度上，以公民身份證制度取代戶口制度，身份證在全國范圍內(nèi)通行，身份證上的號碼也是公民個(gè)人社會保障號碼，一出生就確定，并且終生不變。（2）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度創(chuàng)新適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求，改革我國嚴(yán)格的戶籍管理制度勢在必行。戶籍制度改革不是

6、要取消戶口，而是要取消戶口限制。從戶籍制度改革的最終目的來說，就是要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，徹底切斷戶籍與福利待遇的聯(lián)系，消除戶籍制度背后的種種權(quán)利不公，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)最終目標(biāo)，就要通過改革，使我國的戶籍管理更加科學(xué)合理，形成戶籍管理由以行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主，國家立法規(guī)范、社會經(jīng)濟(jì)調(diào)控、個(gè)人自主選擇相結(jié)合的戶籍管理新機(jī)制。2.就業(yè)制度創(chuàng)新在長期城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)村已積淀了龐大的農(nóng)業(yè)剩余人口，經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村更是如此。要加快推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)鍵在于各級政府采取切實(shí)有效措施，促進(jìn)就業(yè)增長，維護(hù)農(nóng)民工在城市就業(yè)的各種合法權(quán)益。（1）確立“就業(yè)

7、優(yōu)先”的工業(yè)化政策基本取向“就業(yè)優(yōu)先”并不意味著政府對發(fā)展用人少的高科技產(chǎn)業(yè)不予考慮，相反，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、帶動能力強(qiáng)的關(guān)鍵行業(yè)和代表未來發(fā)展方向的新興產(chǎn)業(yè)以及核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國家要大力支持其發(fā)展，但對多數(shù)普通行業(yè)和一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“就業(yè)優(yōu)先”的原則。在不降低效率和技術(shù)要求的前提下，大力發(fā)展采用先進(jìn)技術(shù)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。基本完成工業(yè)化的國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明，勞動密集型為主導(dǎo)的工業(yè)化階段持續(xù)時(shí)間最長，占整個(gè)工業(yè)化發(fā)展期的60%以上，勞動密集型主導(dǎo)向資本密集型主導(dǎo)轉(zhuǎn)換是一個(gè)緩慢的演變過程。目前我國大多數(shù)地區(qū)遠(yuǎn)不具備勞動密集型主導(dǎo)向資本密集型主導(dǎo)轉(zhuǎn)換的條件。因此，當(dāng)前我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展特定

8、階段的主體產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)該是采用先進(jìn)技術(shù)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。（2）運(yùn)用就業(yè)政策工具，鼓勵(lì)創(chuàng)造就業(yè)發(fā)達(dá)國家政府在解決本國失業(yè)問題方面采取了許多經(jīng)濟(jì)刺激措施。例如，比利時(shí)規(guī)定，在就業(yè)區(qū)內(nèi)若創(chuàng)造較多新的就業(yè)機(jī)會，可獲準(zhǔn)全部或部分免征其公司所得稅，就業(yè)區(qū)的設(shè)置數(shù)量限于結(jié)構(gòu)性失業(yè)特別高的地區(qū)。我國今后應(yīng)考慮把政策支持的重點(diǎn)放在鼓勵(lì)中小型民營企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)上，各級政府可以考慮從財(cái)政拿出一部分專項(xiàng)資金，根據(jù)在一定時(shí)期內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)崗位的數(shù)量多少，對企業(yè)主給予獎(jiǎng)勵(lì)；或根據(jù)其支付的勞動成本，給予一定比例的補(bǔ)貼。另外，也可以對創(chuàng)造就業(yè)超過一定規(guī)模的企業(yè)主，在可減免的權(quán)限內(nèi)給予其稅收優(yōu)惠。（3）建立農(nóng)民工培訓(xùn)制度，提高進(jìn)城農(nóng)民

9、工的適應(yīng)性隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和新興產(chǎn)業(yè)的興起，社會對勞動力的素質(zhì)要求越來越高，缺乏轉(zhuǎn)崗就業(yè)技能的農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)領(lǐng)域?qū)⒃絹碓秸D(zhuǎn)移就業(yè)難度將越來越大，加強(qiáng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的任務(wù)非常艱巨而緊迫。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)民工培訓(xùn)制度，并通過立法進(jìn)行一部分強(qiáng)制性培訓(xùn)，為農(nóng)村勞動力接受職業(yè)教育培訓(xùn)提供政策和法律支持。同時(shí)還要加大對職業(yè)培訓(xùn)的投入，以不斷提升進(jìn)城農(nóng)民工的技能和素質(zhì)。3.社會保障制度創(chuàng)新只有將進(jìn)城的農(nóng)民工納入社會保障體系，加強(qiáng)農(nóng)民工的社會資本建設(shè)，有效地化解農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中所面臨的各種市場風(fēng)險(xiǎn)，才能夠?yàn)檗r(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供真正的社會保障。（1）建立針對農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度

10、對農(nóng)民工來說，這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應(yīng)的賠償，而且由于建立起了針對城市農(nóng)民工的工傷賠償機(jī)制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護(hù)措施，其結(jié)果將有可能大大減少農(nóng)民工的傷害事故。而政府要做的則主要在于設(shè)計(jì)特定制度，并將之強(qiáng)制推行。（2）建立針對進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保障制度 患病是農(nóng)民工最為懼怕的問題，為在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該建立針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療費(fèi)用部分社會統(tǒng)籌的保障機(jī)制。其籌資機(jī)制以個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政的一定支持構(gòu)成。個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政支持的比例應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況而定，所形成的基金由有關(guān)社會保障機(jī)構(gòu)專項(xiàng)管理。繳費(fèi)額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費(fèi)用及其變化來確

11、定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費(fèi)水平和保險(xiǎn)水平，將來視情況逐漸提高，最終實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌。（3）根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民工的不同情況將其納入有差別的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 為進(jìn)城農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然比建立工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)具有更大的難度。對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時(shí)間的農(nóng)民工，他們實(shí)際上已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口”，應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工。對于無穩(wěn)定職業(yè)且流動性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計(jì)一種過渡方案，比如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民工自愿選擇，同時(shí)規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的企業(yè)都必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率而繳納相

12、應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)，為所有參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)城農(nóng)民建立個(gè)人帳戶。4、土地制度創(chuàng)新對現(xiàn)代化進(jìn)程而言，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，隨之而來的土地經(jīng)營形態(tài)和方式的轉(zhuǎn)變也是必然的。但這一發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順，現(xiàn)實(shí)中，因征用農(nóng)民土地而造成的干群糾紛、群體性事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了基層社會的穩(wěn)定。近年來流行的土地流轉(zhuǎn)，是解決農(nóng)民與土地矛盾問題的有益探索。（1）完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度首先，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。使農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)納入法制化的軌道，必須盡快制訂相關(guān)的法律法規(guī)，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t的基礎(chǔ)上，按照明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)的要求，對土

13、地流轉(zhuǎn)方式、補(bǔ)償費(fèi)、耕地保護(hù)等具體問題制定規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，保證土地流轉(zhuǎn)平衡發(fā)展。其次，堅(jiān)持自愿原則。農(nóng)民承包地的使用權(quán)屬于農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)與否是流轉(zhuǎn)當(dāng)事人理性權(quán)衡的結(jié)果。因此要制止那種政府部門或相關(guān)組織強(qiáng)迫農(nóng)民出讓承包地的非法行為，是否轉(zhuǎn)讓土地是農(nóng)民的自愿選擇，不應(yīng)強(qiáng)求。最后，逐步建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，規(guī)范交易行為。必須盡快建立農(nóng)村土地市場的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供完善的服務(wù)，可以建立農(nóng)民土地經(jīng)營公司，農(nóng)民可在此通過租賃、轉(zhuǎn)包等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶之間的土地使用權(quán)的自愿有償轉(zhuǎn)讓并得到租金、轉(zhuǎn)包費(fèi)以取得土地資產(chǎn)收益。（2）完善征地補(bǔ)償制度首先，改征地補(bǔ)償為征地賠償。作為征地主體的政府和作為土地

14、所有者的集體及其土地使用者的承包農(nóng)戶在法律上處于平等地位。征地賠償更接近于土地的贖買，要求政府征用土地需按市場機(jī)制進(jìn)行，征地賠償應(yīng)體現(xiàn)具有土地所有權(quán)和使用權(quán)的物化價(jià)值。土地征用賠償費(fèi)要以市場價(jià)格為依據(jù)，以拍賣方式確定。其次，逐步提高征地賠償標(biāo)準(zhǔn)。使征地賠償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步接近市場價(jià)格是完全可能的。因?yàn)?，?jīng)過近幾年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，單位土地的年產(chǎn)值有了較大提高。此外，拆遷安置費(fèi)應(yīng)與被拆遷住房投入的建筑裝修成本或重置成本大體相當(dāng)。最后要保證土地補(bǔ)償費(fèi)全額支付。土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全額支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，并且將不少于80%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民。鑒于目前失地農(nóng)民基本上都是自謀職業(yè)的實(shí)際，安置補(bǔ)償費(fèi)原則

15、上也應(yīng)全部發(fā)放給被安置人。5、財(cái)稅制度創(chuàng)新（1）構(gòu)建公共財(cái)政框架，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展從城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度來看，構(gòu)建公共財(cái)政的框架可以明確財(cái)政的職能，界定財(cái)政支出的范圍。按公共財(cái)政的要求，財(cái)政要從前線的直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楹蠓降拈g接調(diào)控者，要退出競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域，從參與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為服務(wù)企業(yè)，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)改善投資經(jīng)營環(huán)境；建立社會保障制度，為勞動者解除后顧之憂；搞好環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生保健，改善生活環(huán)境，增強(qiáng)人民體質(zhì)等等。最重要的是，財(cái)政要處理好“越位”和“缺位”的問題，同時(shí)從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度考慮，加大轉(zhuǎn)移性公共支出的份額，包括社會保障、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支出等等。（2）健全地方稅體系，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展

16、完善地方稅體系要求賦予地方一定稅收立法權(quán)。目前，不僅地方稅不成體系，稅源零星，稅額少，難以滿足地方政府事權(quán)的需要，而且地方只有稅種，沒有稅權(quán)，不利于調(diào)動地方政府財(cái)政收入的積極性。因此，為了擴(kuò)大地方稅規(guī)模，逐步完善地方稅體系，應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)、開征權(quán)、停征權(quán)和調(diào)整權(quán)。參考文獻(xiàn)：1顧朝林.經(jīng)濟(jì)全球化與中國城市發(fā)展M.北京:商務(wù)印書館,2000.2秦潤新.農(nóng)村城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐M.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2000.3夏緒梅.農(nóng)村土地制度對城市化的制約及對策研究J.西安聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào),2004,(3).Research on Urbanization Development and System

17、InnovationWang Xiang（Department of Economic Management，F(xiàn)ujian University of Technology，F(xiàn)uzhou，F(xiàn)ujian，350014）Abstract: Our country is in the key period accelerating the urbanization process at present, some system under traditional systems is being arranged to need abandonning. This article carries on system innovation from five respects of household register , empl