村民小組的法律地位及對土地確權登記的影響

1、村民小組的法律地位及對土地確權登記的影響村民小組的法律地位及對土地確權登記的影響村民小組作為我國農(nóng)村基層群眾性自治組織，是否也具有農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)，一段時期以來，在行政管理及司法審 判工作中是頗有爭議的問題。各種看法和觀點不同，各地在 實踐中的做法也不一樣，很多人對此存在模糊認識。正確認 識和解決這些問題，對農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證及糾紛調(diào) 處具有重要意義。村民小組來源 說到村民小組，首先要了解我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生的過 程。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀 50 年代初的農(nóng) 業(yè)合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在農(nóng)村范 圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、

2、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng) 營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主 義經(jīng)濟組織。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在歷史演進中，主要經(jīng)歷了三個時 期：一是合作化時期，從初級社到高級社。這個時期，合作 社對經(jīng)營管理的自主性比較強，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng) 濟比較正常。二是人民公社時期，即三級所有，隊為基礎， 生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、公社三級所有，生產(chǎn)隊為基礎。在這個 時期，實行政社合一，強化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政化管 理。三是經(jīng)濟合作社時期，農(nóng)村改革撤銷人民公社、設立鄉(xiāng) 村建制后，原來的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊相應的變更 為鄉(xiāng)、村和村民小組。這個時期，普遍實行了以家庭土地

3、承 包經(jīng)營為主要形式的統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營機制，適應了農(nóng)村 生產(chǎn)力的發(fā)展，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟。這些變化，雖存在這樣那 樣的問題，但都尚未改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本屬性。 村民小組的性質(zhì)特征村民小組同鄉(xiāng)、村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一樣，其性質(zhì)特征有三 個方面：一是既是基層群眾性自治組織，又是社會主義的經(jīng)濟組織。 它得到憲法和法律確認，以社會主義的公有制為基礎，以土 地為主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)民集體所有，適應農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展 和維護廣大農(nóng)民群眾的根本利益，是國家在廣大農(nóng)村的經(jīng)濟 基礎和組織保證。二是民事法律主體的其他組織。它依法律和政策規(guī)定而建 立，有自己的名稱和場所，雖然同大多數(shù)村農(nóng)民集體經(jīng)濟組 織比較而言，村民小

4、組沒有明顯的組織機構，只有小組長， 但就該村民小組農(nóng)民集體而言，擁有獨立的財產(chǎn)（土地）和 自主進行生產(chǎn)經(jīng)營的能力，并能在一定的財產(chǎn)范圍內(nèi)（土地 所有權除外）獨立承擔民事責任，符合民事主體的資格條件， 因此具有民事權利能力和民事行為能力。它與法人相似，但 在設立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營方式和目的、財產(chǎn)（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故 其作為民事主體，有別于自然人和法人，只能把它作為其他 組織對待。三是集體土地權利主體。早在農(nóng)村人民公社工作條例修正 草案第二一條就規(guī)定了“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)土地歸隊所有” 即說明了“村民小組”的前身“生產(chǎn)隊”具有自己獨立的財 產(chǎn)，擁有相關土地的所

5、有權和使用權；而依據(jù)土地管理法第十條及農(nóng)村土地承包法第十二條的規(guī)定可以看出，該 兩條法律規(guī)定均體現(xiàn)了村民小組對已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個 以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有土地享有經(jīng)營管理 的權利，并可由其向村民發(fā)包該土地，因此可以說明村民小 組對相關土地享有所有權、使用權和發(fā)包權。村民小組與經(jīng)濟合作社的關系現(xiàn)有的村民小組，是由原來人民公社體制中的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)體而 來的。農(nóng)村實行以聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的雙層經(jīng)營體制后， 這一機構依然存在。一般而言農(nóng)村一個生產(chǎn)合作社為一個村 民小組。有的地方，為適應生產(chǎn)隊的經(jīng)濟職能，又更名為經(jīng) 濟合作社，村民小組和經(jīng)濟合作社兩個名稱同時存在。根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，村民

6、委員會是村民自我 管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民委 員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若 干村民小組。按照該村民委員會組織法規(guī)定，農(nóng)村基層 社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設的村民小組，但 在當前的農(nóng)村基層組織中，大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟 合作社）與村民小組或村民委員會是同一機構，即一套機構 兩枚印章。大多數(shù)地方，在村民小組與經(jīng)濟合作社合一的情況下，村民 小組的職能既有社會職能也有經(jīng)濟職能。從社會職能看，村 民小組是行政村的下級村民自治組織，有辦理本組的公共事 務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，反映本組農(nóng)民意見和要求的 職能；從經(jīng)濟職能看，村民小組還具有管

7、理本村民小組集體 所有的土地和其他財產(chǎn)，組織本村民小組農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，辦 理涉及的公共事務和公益事業(yè)等經(jīng)濟職能。二者決策機制相 似，實踐中職能相互重疊，特別是對農(nóng)村基層社會的管理與 服務，二者無法分開，具有“政社合一性”。因此，在農(nóng)村中，如果村民小組這個村民自治組織與經(jīng)濟合作社這個集體 經(jīng)濟組織之間，在沒有就行政管理和參與經(jīng)營等經(jīng)濟活動進 行剝離前，兩者職能是一致的，村民小組就是經(jīng)濟合作社。村民小組的訴訟主體資格村民小組是我國農(nóng)村最基層的群眾性自治組織和經(jīng)濟組織， 它既不是機關法人，也不是社會團體。當涉及有關土地權屬 爭議及民事糾紛時，其在訴訟中的主體地位具有特殊性。按 照民事訴訟法有關規(guī)定，民

8、事訴訟當事人從主體資格有 三種類型：即：公民、法人、其他組織。村民小組不是公民， 也不是法人，只有符合其他組織的規(guī)定條件，村民小組才可 以作民事訴訟的當事人。依據(jù)最高人民法院關于適用民 事訴訟法若干問題的意見第四十條的規(guī)定，民事訴訟法 第四十九條規(guī)定的其他組織是指合法成立，有一定的組織機 構和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。村民小組既不是公 民又不是法人，關鍵要看其是否符合民事訴訟法中規(guī)定的“其他組織”。首先，從歷史上看，現(xiàn)有的村民小組，是由原來人民公社體 制中的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)體而來的。由于這種歷史原因，公社解體以 后，作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料一一田、土等仍然是以村民 小組為單位所有，這就決定了農(nóng)村

9、最基本的生產(chǎn)經(jīng)營活動， 離不開村民小組。從村民小組的形成過程來看，村民小組具 有產(chǎn)權明晰的財產(chǎn)土地及其附著物，如林木、房屋等，能夠承擔民事責任。其次，從組織設立上看，村民小組是依村民委員會組織法 的規(guī)定，由村民委員會依法設立的群眾性自治組織。再其次，從法律上看，根據(jù)土地管理法第十條的規(guī)定， 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體 經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩 個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。法律賦予了村民 小組對自己財產(chǎn)的經(jīng)營、管理權，既有一定財產(chǎn)，又有自己 的經(jīng)營、管理權，可視為民訴法第四十九條

10、規(guī)定的“其他組 織”。最后，從司法實踐上看， 2006 年最高人民法院關于村民小 組訴訟權利如何行使的復函精神，村民小組可以作為民事 訴訟主體，當村小組的合法權益受到他人侵害時，村民小組 應以自己的名義提起訴訟，以村民小組為當事人的訴訟以村 民小組長為主要負責人提起，但村民小組長以村民小組行使 訴訟權利應當參照村民委員會組織法第十七條履行民主 議定程序。最高人民法院的司法解釋對其主體資格也給予了 認可，因此，村民小組有能力也有資格成為訴訟主體。 村民小組土地確權登記發(fā)證 依據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權主體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權主體，所以應當將農(nóng)村集 體土地所有權確認

11、到每個具有所有權的農(nóng)民集體。集體土地 所有權屬于村一級農(nóng)民集體所有的，就確權、登記發(fā)證給村 一級農(nóng)民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應當確權、 登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體 的，就應當確權、登記發(fā)證給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的農(nóng)民集體，也 就是“是誰的土地就確權給誰”、“是誰的證書就發(fā)放給誰” 對只有村民小組，沒有經(jīng)濟合作社的，即政社合一的，應將 土地所有權確認給該村民小組的農(nóng)民集體所有，土地的所有 權證書發(fā)給代表農(nóng)民集體的村民小組；對同時既有村民小 組，又確有經(jīng)濟合作等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，應將土地所有 權確認給該經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體所有，土地的所有權證書 發(fā)給代表農(nóng)民集體的經(jīng)濟

12、合作社。無論村民小組與經(jīng)濟合作社合一的，還是分別設立的，在確 權、登記發(fā)證時，都是將土地所有權確認到該村民小組或經(jīng) 濟合作社農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。也就是說，只有該 村民小組或經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體才是所有權主體，而不是 村民小組或經(jīng)濟合作社本身，他們只是經(jīng)營、管理權。如果村里存在兩個以上村民小組或經(jīng)濟合作社等農(nóng)業(yè)集體 經(jīng)濟組織的，在測量等技術上辦得到，能夠達到權屬明確， 界址清楚，面積準確的前提下，應當分別確權、登記發(fā)證到 各個村民小組或經(jīng)濟組織；如果暫時有困難，可確定為兩個 以上村民小組或經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體共有，在土地證中注 明由那幾個集體組織共有，分別給他們頒發(fā)內(nèi)容相同的土地 所有權證書。對于土地所有權證書發(fā)給代表農(nóng)民集體的村民小組的，考慮 到村民小組組織機構不健