村民小組的法律地位及對土地確權(quán)登記的影響

1、村民小組的法律地位及對土地確權(quán)登記的影響村民小組的法律地位及對土地確權(quán)登記的影響村民小組作為我國農(nóng)村基層群眾性自治組織，是否也具有農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)，一段時期以來，在行政管理及司法審 判工作中是頗有爭議的問題。各種看法和觀點不同，各地在 實踐中的做法也不一樣，很多人對此存在模糊認識。正確認 識和解決這些問題，對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證及糾紛調(diào) 處具有重要意義。村民小組來源 說到村民小組，首先要了解我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生的過 程。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀 50 年代初的農(nóng) 業(yè)合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在農(nóng)村范 圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、

2、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng) 營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主 義經(jīng)濟組織。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在歷史演進中，主要經(jīng)歷了三個時 期：一是合作化時期，從初級社到高級社。這個時期，合作 社對經(jīng)營管理的自主性比較強，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng) 濟比較正常。二是人民公社時期，即三級所有，隊為基礎(chǔ)， 生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、公社三級所有，生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)。在這個 時期，實行政社合一，強化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政化管 理。三是經(jīng)濟合作社時期，農(nóng)村改革撤銷人民公社、設(shè)立鄉(xiāng) 村建制后，原來的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊相應的變更 為鄉(xiāng)、村和村民小組。這個時期，普遍實行了以家庭土地

3、承 包經(jīng)營為主要形式的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，適應了農(nóng)村 生產(chǎn)力的發(fā)展，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟。這些變化，雖存在這樣那 樣的問題，但都尚未改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本屬性。 村民小組的性質(zhì)特征村民小組同鄉(xiāng)、村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一樣，其性質(zhì)特征有三 個方面：一是既是基層群眾性自治組織，又是社會主義的經(jīng)濟組織。 它得到憲法和法律確認，以社會主義的公有制為基礎(chǔ)，以土 地為主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)民集體所有，適應農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展 和維護廣大農(nóng)民群眾的根本利益，是國家在廣大農(nóng)村的經(jīng)濟 基礎(chǔ)和組織保證。二是民事法律主體的其他組織。它依法律和政策規(guī)定而建 立，有自己的名稱和場所，雖然同大多數(shù)村農(nóng)民集體經(jīng)濟組 織比較而言，村民小

4、組沒有明顯的組織機構(gòu)，只有小組長， 但就該村民小組農(nóng)民集體而言，擁有獨立的財產(chǎn)（土地）和 自主進行生產(chǎn)經(jīng)營的能力，并能在一定的財產(chǎn)范圍內(nèi)（土地 所有權(quán)除外）獨立承擔民事責任，符合民事主體的資格條件， 因此具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。它與法人相似，但 在設(shè)立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營方式和目的、財產(chǎn)（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故 其作為民事主體，有別于自然人和法人，只能把它作為其他 組織對待。三是集體土地權(quán)利主體。早在農(nóng)村人民公社工作條例修正 草案第二一條就規(guī)定了“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)土地歸隊所有” 即說明了“村民小組”的前身“生產(chǎn)隊”具有自己獨立的財 產(chǎn)，擁有相關(guān)土地的所

5、有權(quán)和使用權(quán)；而依據(jù)土地管理法第十條及農(nóng)村土地承包法第十二條的規(guī)定可以看出，該 兩條法律規(guī)定均體現(xiàn)了村民小組對已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個 以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有土地享有經(jīng)營管理 的權(quán)利，并可由其向村民發(fā)包該土地，因此可以說明村民小 組對相關(guān)土地享有所有權(quán)、使用權(quán)和發(fā)包權(quán)。村民小組與經(jīng)濟合作社的關(guān)系現(xiàn)有的村民小組，是由原來人民公社體制中的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)體而 來的。農(nóng)村實行以聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的雙層經(jīng)營體制后， 這一機構(gòu)依然存在。一般而言農(nóng)村一個生產(chǎn)合作社為一個村 民小組。有的地方，為適應生產(chǎn)隊的經(jīng)濟職能，又更名為經(jīng) 濟合作社，村民小組和經(jīng)濟合作社兩個名稱同時存在。根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，村民

6、委員會是村民自我 管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民委 員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若 干村民小組。按照該村民委員會組織法規(guī)定，農(nóng)村基層 社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設(shè)的村民小組，但 在當前的農(nóng)村基層組織中，大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟 合作社）與村民小組或村民委員會是同一機構(gòu)，即一套機構(gòu) 兩枚印章。大多數(shù)地方，在村民小組與經(jīng)濟合作社合一的情況下，村民 小組的職能既有社會職能也有經(jīng)濟職能。從社會職能看，村 民小組是行政村的下級村民自治組織，有辦理本組的公共事 務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，反映本組農(nóng)民意見和要求的 職能；從經(jīng)濟職能看，村民小組還具有管

7、理本村民小組集體 所有的土地和其他財產(chǎn)，組織本村民小組農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，辦 理涉及的公共事務和公益事業(yè)等經(jīng)濟職能。二者決策機制相 似，實踐中職能相互重疊，特別是對農(nóng)村基層社會的管理與 服務，二者無法分開，具有“政社合一性”。因此，在農(nóng)村中，如果村民小組這個村民自治組織與經(jīng)濟合作社這個集體 經(jīng)濟組織之間，在沒有就行政管理和參與經(jīng)營等經(jīng)濟活動進 行剝離前，兩者職能是一致的，村民小組就是經(jīng)濟合作社。村民小組的訴訟主體資格村民小組是我國農(nóng)村最基層的群眾性自治組織和經(jīng)濟組織， 它既不是機關(guān)法人，也不是社會團體。當涉及有關(guān)土地權(quán)屬 爭議及民事糾紛時，其在訴訟中的主體地位具有特殊性。按 照民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，民

8、事訴訟當事人從主體資格有 三種類型：即：公民、法人、其他組織。村民小組不是公民， 也不是法人，只有符合其他組織的規(guī)定條件，村民小組才可 以作民事訴訟的當事人。依據(jù)最高人民法院關(guān)于適用民 事訴訟法若干問題的意見第四十條的規(guī)定，民事訴訟法 第四十九條規(guī)定的其他組織是指合法成立，有一定的組織機 構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。村民小組既不是公 民又不是法人，關(guān)鍵要看其是否符合民事訴訟法中規(guī)定的“其他組織”。首先，從歷史上看，現(xiàn)有的村民小組，是由原來人民公社體 制中的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)體而來的。由于這種歷史原因，公社解體以 后，作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料一一田、土等仍然是以村民 小組為單位所有，這就決定了農(nóng)村

9、最基本的生產(chǎn)經(jīng)營活動， 離不開村民小組。從村民小組的形成過程來看，村民小組具 有產(chǎn)權(quán)明晰的財產(chǎn)土地及其附著物，如林木、房屋等，能夠承擔民事責任。其次，從組織設(shè)立上看，村民小組是依村民委員會組織法 的規(guī)定，由村民委員會依法設(shè)立的群眾性自治組織。再其次，從法律上看，根據(jù)土地管理法第十條的規(guī)定， 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體 經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩 個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。法律賦予了村民 小組對自己財產(chǎn)的經(jīng)營、管理權(quán)，既有一定財產(chǎn)，又有自己 的經(jīng)營、管理權(quán)，可視為民訴法第四十九條

10、規(guī)定的“其他組 織”。最后，從司法實踐上看， 2006 年最高人民法院關(guān)于村民小 組訴訟權(quán)利如何行使的復函精神，村民小組可以作為民事 訴訟主體，當村小組的合法權(quán)益受到他人侵害時，村民小組 應以自己的名義提起訴訟，以村民小組為當事人的訴訟以村 民小組長為主要負責人提起，但村民小組長以村民小組行使 訴訟權(quán)利應當參照村民委員會組織法第十七條履行民主 議定程序。最高人民法院的司法解釋對其主體資格也給予了 認可，因此，村民小組有能力也有資格成為訴訟主體。 村民小組土地確權(quán)登記發(fā)證 依據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，所以應當將農(nóng)村集 體土地所有權(quán)確認

11、到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。集體土地 所有權(quán)屬于村一級農(nóng)民集體所有的，就確權(quán)、登記發(fā)證給村 一級農(nóng)民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應當確權(quán)、 登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體 的，就應當確權(quán)、登記發(fā)證給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的農(nóng)民集體，也 就是“是誰的土地就確權(quán)給誰”、“是誰的證書就發(fā)放給誰” 對只有村民小組，沒有經(jīng)濟合作社的，即政社合一的，應將 土地所有權(quán)確認給該村民小組的農(nóng)民集體所有，土地的所有 權(quán)證書發(fā)給代表農(nóng)民集體的村民小組；對同時既有村民小 組，又確有經(jīng)濟合作等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，應將土地所有 權(quán)確認給該經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)證書 發(fā)給代表農(nóng)民集體的經(jīng)濟

12、合作社。無論村民小組與經(jīng)濟合作社合一的，還是分別設(shè)立的，在確 權(quán)、登記發(fā)證時，都是將土地所有權(quán)確認到該村民小組或經(jīng) 濟合作社農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。也就是說，只有該 村民小組或經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體才是所有權(quán)主體，而不是 村民小組或經(jīng)濟合作社本身，他們只是經(jīng)營、管理權(quán)。如果村里存在兩個以上村民小組或經(jīng)濟合作社等農(nóng)業(yè)集體 經(jīng)濟組織的，在測量等技術(shù)上辦得到，能夠達到權(quán)屬明確， 界址清楚，面積準確的前提下，應當分別確權(quán)、登記發(fā)證到 各個村民小組或經(jīng)濟組織；如果暫時有困難，可確定為兩個 以上村民小組或經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體共有，在土地證中注 明由那幾個集體組織共有，分別給他們頒發(fā)內(nèi)容相同的土地 所有權(quán)證書。對于土地所有權(quán)證書發(fā)給代表農(nóng)民集體的村民小組的，考慮 到村民小組組織機構(gòu)不健