對我國農村土地所有權的重新思考

1、對我國農村土地所有權的重新思考江波摘要：農村土地所有權的權利主體是很明確的，是“農民集體所有”，但實踐中土地集體所有權的實現確實存在很多困難。出現這種情況的癥結主要在于，真正的土地所有權人農民集體缺乏實現其權利的組織機制和途徑。本文通過對幾種土地所有權改革方案的反思，對完善我國現行的農村土地集體所有提出了一些設想，以期能解決在實踐中遇到的問題。說到當前的農村土地所有權問題，討論的最多、爭議的最多的不外乎所有權權利主體的問題，以及由此造成各地所有權的實際行使者和所有者不統一的問題。在我國的法律和相關規(guī)定中，我國集體土地所有權的權利主體其實是很明確的，是“農民集體”所有，只不過這個集體是一個虛位的

2、概念，不是純粹私法意義上的所有。但實踐中集體土地所有權的實現確實存在很多困難，“農民集體”一方面是集體土地所有權主體，另一方面“農民集體”又無法直接對集體土地進行占有、使用、收益和處分，導致出現集體土地所有權主體虛位，集體土地的利用和增值無人關心。更有甚者，有的地方導致集體土地所有權主體易位，土地由農民集體所有，實際上變?yōu)猷l(xiāng)、村干部小團體或個別鄉(xiāng)、村干部所有，鄉(xiāng)、村干部成為集體土地所有權的現實主體。出現上述情況的主要癥結在于，真正的土地所有權人農民集體沒有行使自己的權利，缺乏實現其權利的組織機制和途徑。針對此類問題，學術界提出了幾種關于農村土地所有權改革的方案，我歸納了一下，主要有以下幾種：國

3、有化方案、私有化方案、多種所有并存方案、法人所有方案、土地新型總有方案和土地集體所有方案。下面我主要就這幾種方案進行簡單評析。一、方案的反思(一)國有化方案這種方案的基本設想就是實行農村土地國有化，在宣布國有化的同時，賦予農民以永久的土地使用權，即賦予農民永佃權。主張國有化的學者認為現在的產權制度存在的主要缺陷是：1、不清晰的產權制度所帶來了農村腐敗和農民對產權制度的費解。他們認為集體所有根據不同的需要人們可以給出兩種含義：一是集體所有即由村民委員會或村民小組所有，從而引發(fā)了村委會、村民小組的權力欲，他們操縱著農村土地發(fā)包大權，無視合同的約定，隨意改變承包方，基于此村干部腐敗就有了土壤。二是集

4、體所有即每一個集體成員均有，這又給農民帶來了思想上的負擔，即農民耕種自己的土地還要同沒有產權的人訂約、交費，不合邏輯。2、靠承包合同確定的農地使用權不具有長期穩(wěn)定性，限制了農村土地的流轉性，進而限制了使用效率的提高。主張國有化的學者認為國有化的理由是：1、“有恒產者有恒心”，盡管國有化后農民沒有了所有權，但是“永佃權”可以解決農民對土地的長期使用問題，而且永佃權屬于物權，物權最突出的特點是物權人對特定物的獨立支配性，即具有排他性。2、國有化后農地使用期限的穩(wěn)定性是不言而喻的。穩(wěn)定就有了安全感，就情愿對土地進行投資，追求土地肥力的提高。當自己不適合耕種這塊土地時，農民會愿意將其使用權轉讓給更適合

5、耕種這塊土地的人進行使用，土地市場會進一步形成。筆者認為，國有化方案存在的缺陷是很明顯的，理由如下：1、導致腐敗的原因很復雜，有社會大環(huán)境的影響，有商品經濟的沖擊，有農民自身局限性的原因，也有農村政治體制本身不健全的原因。國有化后，村委會或村民小組成了國家公權力的代理人，如此一來，反而會加劇農村的不穩(wěn)定和腐敗的滋生。2、國有化傷害農民感情，不會被農民所接受。無論國有化的形式如何，是依法還是依行政，它都寓意著農民通過革命而取得的對土地的所有者身份(哪怕是有人認為的虛設的)不復存在，農民會覺得國家對其祖祖輩輩為生存所依賴的土地的一種剝奪，農村穩(wěn)定從何談起?3、沒有人能保證國有土地的代表人一定是個清

6、官。農地國有化后，國家對其所擁有的農地必然要派代表來管理，那么國有化后的土地管理者是代表國家管理土地，如何能保證那個代表對失去產權人身份的農民會比對村干部更公正?加之要考慮確定代理人的成本，過高的代理成本會造成土地效率的重大損失。4、國有化的穩(wěn)定性來自于國有化后的永佃權。永佃權是他物權，畢竟是從所有權中派生出來的一種權利，其權利的內容必然受限制?？傊?，為了一個不必要的制度改革付出巨大的經濟成本和社會代價，不是一個明智的選擇。(二)私有化方案按這種方案的設想，就是把現有的農村土地統統分配給農民個人，使之享有所有權。主張這種方案的學者的主要理由是：私有化可以明確農地的所有權;實現農村土地市場化、提

7、高經濟效率;是稅收的法律標準等。他們認為：1、農地利用效率的提高取決于是否具有排他性產權的界定和保護。農業(yè)領域所利用的土地從特性上來看更接近“私人物品”，因為人們對土地的使用或消費具有顯著的排他性。私人產權的權利人愿意對其財產做長遠的投資，若土地私有，農民有排他性的產權，能使土地保值增值。此外，私有產權可以消除合作談判的障礙，降低交易費用，使農地自由買賣、出租、抵押等。2、征稅的標準一是法律標準，體現其固定性，二是農民所負擔的要有科學的依據。而這二者的依據靠農地的私有化實現。有學者認為，沒有完全的私人產權，農地就不能自由買賣，沒有交易過程，地價就體現不出來。沒有市場，沒有地價稅收就不可能有法律

8、標準，那么農民的負擔有多大，其公正性如何，也就無法衡量。然而，我認為，私有化在我國是根本行不通的。理由如下：首先，私有化與社會主義國家的本質要求不符。公有制是社會主義國家的本質特征之一。公有包括國家所有和集體所有。現行的土地集體所有制仍屬于公有制的范疇，如果實行土地私有，將集體所有的土地轉為農戶所有，就會動搖社會主義的基本經濟制度。實行所有權的改革必然要受到基本政治制度的剛性約束，只能在現有的政治制度下進行，否則只能因為缺乏政治的支持而擱淺。其次，我國農地對農民來說有著極強的社會保障功能。我國人多地少，十幾億人口的糧食供應問題可以說都系在農民的手上。所以實現土地效益的最大化是至關重要的事。在現

9、行集體所有的配置方式下，只要采取靈活的使用方式，既可以使廣大農民得到基本的生活保障，又不會影響土地效益的發(fā)揮。而如果采取土地私有的配置方式，在土地的流轉過程中，必然有一部分農民要失去土地，最先失去土地的農民主要有兩種：一種是急需資金的農民，如因為子女上學或家庭成員生病在短期內急需大量資金，不得已對土地進行轉讓。另一種是耕種的專業(yè)技術水平低，在競爭中被淘汰的農民。有學者認為對這樣的農民，可以通過兩種方式予以保障。一是建立與完善農民的社會保障機制，諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等。二是通過轉入二、三產業(yè)在競爭中自謀出路。筆者覺得這樣的看法有待商榷。社會保障機制的實現不是一蹴而就的事情，保障機制在農村的建立

10、還需要一段時間。農民渴望各項保障制度的建立與完善，但是制度本身的實踐也將會面臨一定的阻力。何況我國農民人口本來就多，農民文化知識少，在激烈的二三產業(yè)的競爭中，未必能解決他們的出路。再說社會也難以接納這么多的農民。再次，給農民所謂的所有權，他的所有權也未必能得到尊重。村集體的土地所有權在憲法里面是有規(guī)定的，農用地歸集體都沒有得到尊重，能不能說給了農民所有權就一定能得到尊重呢?一個農民的私有產權在多大程度上能夠受到保護呢?筆者認為這不是一個單純的產權問題，而是整個國家治理架構的問題。這些都是我們不能不深思的問題。因此，私有化的提法是極度不明智的，將會直接導致部分農民的生存問題和一系列的社會問題。(

11、三)多種所有方案這種方案旨在調和國有化和私有化觀點的分歧。依此方案，農村土地將被分割為多部分，一部分歸國家，一部分歸集體，一部分歸個人。筆者認為這種方案太復雜了，要將現在的集體所有土地重新進行分割將是一件浩大的工程，牽涉到方方面面的利益。稍有不注意就會引起社會的動蕩不安。而且實際操作起來將是非常繁瑣的事。重新分割后，現有的法律規(guī)定都得作出修改或廢除，成本太高了?？梢赃@么說，這種方案匯集了上述兩種方案的弊端，是最不可取的。(四)法人所有方案即主張把農村集體按法人制度來進行改造，確立村、村民小組等現行法中的農民集體的法人資格，農民享有成員權而非所有權。對農村集體所有權的改造， “一種比較理想的方案

12、，是將集體和成員之間的關系股份化，使成員對集體真正享有民法上的權利義務關系，而集體真正享有法律上的所有權?！眹栏駚碇v，股份制法人模式并不能真正反映我國農村土地歸屬的立法現狀。因為按照股份制法人的一般特點，是單個的自然人、法人將自己的財產采取投資的形式從而形成股份制法人的財產，單個的自然人、法人因其投資行為從而取得相應的股權，股權是對所有權的一種置換。我國有關農村土地歸屬的立法規(guī)定，農村的土地除依法屬于國家所有的以外都屬于農民集體所有，可見單個的農民是不享有土地的所有權的，既然農民不享有土地所有權，也就不存在農民利用土地所有權出資形成股份制法人的情形。如果說農民是利用土地使用權出資，那么該股份制

13、法人就只應該享有土地的使用權，這樣一來，農村土地到底歸誰所有的問題就沒有得到解決。農村土地歸屬的立法必須從現有的法律規(guī)定出發(fā)，即從“集體所有”出發(fā)，所以股份制法人的模式還不恰當。(五)土地新型總有方案該方案認為，集體所有權是一種新型的總有，集體成員對集體財產(土地)享有占有、使用和收益權，并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權。實際上是一種試圖通過明確集體所有權主體、設置和保障農民土地使用權以及完善土地管理體制等方式，來克服目前集體土地所有權制度存在的種種弊端，以調動農民的生產積極性，平衡個人與集體的關系，實現土地資源的有效保護和利用以及農業(yè)和鄉(xiāng)村建設協調發(fā)展的改革方案?？傆邢抵冈?/p>

14、日耳曼之農村公社土地所有制中。將土地之使用、收益權分配給各家庭，而管理、處分權則屬公社的一種分割所有權形態(tài)。“持總有觀點者僅窺其最強團體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級、落后致與現代市場經濟機制要求格格不入之實質。倘若改革和完善我國集體土地所有權制度參考民法上”總有“理論，則必然進一步造成所有權虛置，真正所有者無所有權，不利使農民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會福利保障以實現社會公平，也必然造成農業(yè)封閉式經營，土地用益權不能有償使用、自由流轉，不利土地資源優(yōu)化配置以促進土地之使用效率。同時極易助長政府組織侵權、干部專權，不利權利之民主行使。這既不符合該

15、主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向?！笨傊?，以上五種方案諸多弊端，不適合我國現實的國情。二、完善我國的農村土地集體所有筆者覺得上面所述的方案均偏離了現在的最實際的問題。農村土地的所有權問題，不管是國家所有還是所謂的集體所有，都是一個虛位的概念。法律上已經很明確的規(guī)定農村土地的所有權享有者是“農民集體”，只是集體所有的“所有”不是純粹私法意義上的所有。其實我們沒必要老是對這個虛位的概念在概念上進行太多的沒意義的探索，不如立足于我國的現實，切實把虛位真正的變成實在。我國集體土地所有權的權利主體是很明確的，是“農民集體”所有，出現主體虛位的主要癥結在于，真正的土地所有權人農民集體沒有行使

16、自己的權利，缺乏實現其權利的組織機制和途徑，如權能界定不清，對集體土地所有權的行使機構、行使程序規(guī)定不明確。因此，只要完善現行的農村集體土地所有權制度，相信基本上能夠解決實踐中遇到的問題。所以，解決問題的基本思路，是如何讓集體所有權的主體農民行使自己的權利。筆者認為，權利永遠不能超出社會的經濟結構以及經濟結構所制約的社會的文化觀念。尤其土地所有權與人類的生存息息相關，與一國的生產資料所有制唇齒相依。一種權利的變革，實際上就是一種利益的重新分配，如果利益受損害過大，勢必加大改革成本。目前我國生產力水平和農業(yè)發(fā)展現狀決定了集體土地在今后相當大的時期內，仍然是廣大農民的基本生產資料，也是他們的基本收

17、入來源和最后的生活保障，因此集體土地所有權的變革必須慎重從事，在穩(wěn)妥中求完善。農民集體如何行使自己的權利呢?筆者認為可以遵循意思形成機關(權力機關)意思執(zhí)行機關(執(zhí)行機關)意思執(zhí)行的監(jiān)督機關(監(jiān)督機關)的思路來建立。(一) 意思形成機關村民大會或村民代表大會如法工委建議稿第55條第2款規(guī)定：“下列事項應當經過本集體村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，”可以明確村民大會或村民代表大會為有關農民集體土地以及其他生產資料、公共設施等問題的權力決策機構。因為集體所有土地畢竟是農民集體所有，集體土地所有權的行使必須代表農民集體的意愿和利益。村民會議是全體成員大會(或村民代表大會)，不可

18、能隨時召開，故不能對有關集體土地所有權的每一事項做出議決，所以法律規(guī)定只列舉了一些和農民利益密切相關的事項。(二)意思執(zhí)行機關村民委員會由于村民大會或村民代表大會作為農村集體所有權行使的權力機構，它并非是一個常設機構，不可能直接進行具體業(yè)務管理和經營活動，因此，必須有一個常設的管理機關來從事業(yè)務管理與執(zhí)行權力作出的決策。確立村民委員會為農民集體土地的法定經營管理機構，由村民大會選舉產生，根據村民大會或村民代表大會的決議對集體土地進行經營管理。我國農村集體土地所有權是一定社區(qū)范圍內全體農民集體成員直接享有的所有權。而村民委員會只是代行經營、管理權并不享有單獨的所有權。(三)監(jiān)督機關村民大會或村民

19、代表大會在行使的過程中，容易出現經營管理機構掌握大權，濫用權力的現象，因此應該賦予村民大會監(jiān)督權。法工委建議稿第58條第2款規(guī)定：村民委員會或集體經濟組織的管理人員作出的決定侵害集體成員合法權益的，該集體成員有權請求人民法院撤銷。這種司法救濟的途徑對于廣大農民而言，并不是理想的選擇，他們由于種種原因自身法律知識的欠缺，對司法公正的懷疑以及訴訟成本過重，一般不愿意訴諸于法院，除非是受到嚴重的侵害。因此，賦予村民會議對其他集體組織就一般事項做出的決定享有監(jiān)督權，就是要為集體成員提供一種更能有效可行的救濟途徑。集體成員對村民委員會、集體經濟組織及其管理人員作出的決定認為侵害其合法權益的，有權請求村民