結(jié)構(gòu)性減稅：非常時期的非常之策（上）

1、結(jié)構(gòu)性減稅：非常時期的非常之策（上） 內(nèi)容摘要：受世界金融危機影響，2009年我國經(jīng)濟形勢將更加復(fù)雜嚴(yán)峻。針對當(dāng)前形勢，在積極財政政策實施過程中，應(yīng)將加大結(jié)構(gòu)性減稅力度作為重要途徑和手段，包括加大增值稅和企業(yè)所得稅減稅力度；實行更加優(yōu)惠的惠農(nóng)稅收政策；改革出口退稅制度，提高出口退稅率；推進個人所得稅、資源稅、消費稅和房地產(chǎn)稅的改革等。同時，正確判斷這場危機的影響，把穩(wěn)定就業(yè)放在宏觀調(diào)控的首要地位，并合理評估財政承受能力。關(guān)鍵詞：全球金融危機，結(jié)構(gòu)性減稅，就業(yè)，財政承受力 一、2009年經(jīng)濟形勢將更加嚴(yán)峻 2009年，世界經(jīng)濟將步入“嚴(yán)冬”期。2008年由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機，蔓延到實

2、體經(jīng)濟，世界經(jīng)濟大幅減速，不少國家步入經(jīng)濟衰退。2009年的經(jīng)濟形勢將更加嚴(yán)峻。據(jù)聯(lián)合國報告預(yù)測：世界經(jīng)濟的增長將從2008年的2.5%減速到2009年的1.0%（悲觀預(yù)計將出現(xiàn)零甚至低于零增長）；發(fā)達(dá)國家將從2008年的增長1.1%轉(zhuǎn)為下降0.5%，其中，美國、歐元區(qū)和日本將從2008年分別增長1.2%、1.1%和0.4%，轉(zhuǎn)為2009年分別下降1%、0.7%和0.3%；轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟體的增長將從2008年的6.9%降至2009年的4.8%；發(fā)展中國家的增長將從5.9%降至4.6%。這里關(guān)鍵是美國的經(jīng)濟形勢及其影響。斯蒂格列茨認(rèn)為，目前美國正處于經(jīng)濟下滑的第一階段，經(jīng)濟將朝著更壞的方向發(fā)展，目前

3、房屋抵押貸款的壞賬以及其他復(fù)雜產(chǎn)品的價值還無法確定。這即是說，目前底數(shù)尚不清楚。美國前財政部長保爾森和美聯(lián)儲主席伯南克最近曾發(fā)出警告稱，如果政府不采取強有力措施，美國則可能面臨比大蕭條時期更糟糕的衰退。有人甚至估計美國金融市場會崩潰和加劇實體經(jīng)濟危機甚至社會動亂。鑒于此，對2009年的宏觀經(jīng)濟形勢，要估計得嚴(yán)重一些，決不能掉以輕心。否則，如果不從最壞的前景出發(fā)作準(zhǔn)備，一旦情況發(fā)生，我們將會陷入極大被動。世界金融和經(jīng)濟危機對中國經(jīng)濟的影響主要表現(xiàn)在三個方面：外匯儲備縮水、出口下降和打擊投資者信心。在經(jīng)濟全球化的今天，中國經(jīng)濟已融入到世界經(jīng)濟之中，尤其與美歐和日本經(jīng)濟有密切聯(lián)系，當(dāng)世界經(jīng)濟危機不斷

4、加深之際，中國不可能獨善其身。2008年，我國GDP、工業(yè)增加值、利潤、進出口和財稅收入等的增長均呈下降趨勢。GDP增長率從2007年的13%下降到2008年一季度的10.6%、二季度的10.1%、三季度的9%和四季度的6.8%，呈逐季下滑趨勢。2008年8月-11月工業(yè)增加值增速明顯下滑，各月全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值分月同比增長12.8%、11.4%、8.2%、5.4%，增速分別比上年同期回落4.7、7.5、9.7、11.9個百分點。1月-11月全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤同比增長4.9%，而2007年的增幅為17.7%。2008年前三季度出口同比增長22.3%，增幅比上年同期回落4.8個

5、百分點，而11月和12月份出現(xiàn)進出口雙降的局面，11月份出口額同比下降2.2%，進口額下降17.9%，12月份出口額下降2.8%，進口額下降21.3%。進出口雙下降，而且進口下降幅度大于出口下降幅度，表明外需和內(nèi)需都在萎縮，并且內(nèi)需大于外需萎縮程度。與前升后降的經(jīng)濟形勢相適應(yīng)，2008年全國稅收收入上半年快速增長，同比增長33.5%，下半年則增長乏力，7月-11月同比僅增長4.2%，而10月與 11月份更出現(xiàn)了負(fù)增長，10月份同比下降0.5%，11月份下降11%。 據(jù)聯(lián)合國報告預(yù)測，2009年中國經(jīng)濟增長率在基本情況下為8.4%，樂觀情況下為8.9%，悲觀情況下為7%（也有國際機構(gòu)預(yù)測為6%或

6、更低）。國內(nèi)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在7.5%-8.5%之間。這就是說，政府確定的保八的任務(wù)是能夠?qū)崿F(xiàn)的，當(dāng)然這需要在擴張性宏觀政策的推動下才能實現(xiàn)。增長8%，或者再低一點，這會令世界各國驚奇和羨慕，但是應(yīng)當(dāng)注意到，我們國家與發(fā)達(dá)國家不同，發(fā)達(dá)國家是效益型增長，能增長2%-3%，就很了不起；而我國是粗放型增長，加之這幾年增速一直在兩位數(shù)上運行，在這種情況下，據(jù)估算每下降一個百分點，會增加100萬失業(yè)人口，那么，從2007年的13%增速下降到2009年的8%，就意味著增加失業(yè)人口500萬，這是我國社會難以承受的。這就是說，8%或7.5%的增速是目前我國保增長的底線。二、加大結(jié)構(gòu)性減稅力度的設(shè)想 所謂結(jié)構(gòu)性減

7、稅，是指主要稅種實行政策性減稅，但不排除個別稅種，輔助性稅種進行增稅，但算總賬是減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，刺激投資和消費。從2008年9、10月份以來，為了保增長，實施積極財政政策，進行結(jié)構(gòu)性減稅，在稅收上陸續(xù)出臺了一些減免稅措施，如2009年全面實行增值稅轉(zhuǎn)型，暫免征收儲蓄存款和證券交易結(jié)算資金利息所得稅，降低證券交易印花稅稅率及實行單邊征收，提高部分出口產(chǎn)品的出口退稅率等。這些措施，除增值稅轉(zhuǎn)型對經(jīng)濟和稅收影響比較大以外，其他措施力度較小，作用有限。鑒于當(dāng)前面臨異常復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢，應(yīng)當(dāng)進一步加大結(jié)構(gòu)性減稅力度，可以考慮采取以下幾項措施： （一）加大增值稅減稅力度 除了從2009年起在全國普

8、遍實行消費型增值稅外，可考慮采取以下幾項措施： 1.將增值稅稅率降低2個百分點，即將17%的基本稅率降為15%，將實行13%稅率的降為11%。 2.進一步調(diào)低商業(yè)行業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率。據(jù)統(tǒng)計，2005年有16省市的增值稅一般納稅人的平均稅負(fù)為2.76%，其中工業(yè)4.04%，商業(yè)1.17%。而小規(guī)模納稅人的征收率，工業(yè)6%，商業(yè)4%，遠(yuǎn)高于一般納稅人的稅負(fù)。最近政府將小規(guī)模納稅人的征收率一律調(diào)低為3%，這對商業(yè)行業(yè)來說仍然顯得偏高，可考慮調(diào)低為1.5-2%，對亦工亦商不好劃分的行業(yè)和銷售，在稅率的使用上可以從高不從低。3.提高增值稅（包括營業(yè)稅）的起征點。提高增值稅起征點可以減輕個體工商戶的

9、負(fù)擔(dān)，有利于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。根據(jù)目前個體工商戶的經(jīng)營狀況和利潤水平，參照個稅工薪月扣除額標(biāo)準(zhǔn)，將目前增值稅銷售貨物的月起征點2000-5000元提高到5000-15000元，可能是比較適當(dāng)?shù)摹＃ǘ┘哟笃髽I(yè)所得稅減稅力度 2008年開始實行的新的企業(yè)所得稅法，總的看稅率比較適度。但考慮到當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢和企業(yè)經(jīng)營困難，也為了支持企業(yè)不裁或少裁員，共渡難關(guān)，在企業(yè)所得稅方面可以采取以下措施： 1.將企業(yè)所得稅稅率降低2個百分點，由25%降為23%。 2.微利企業(yè)（多為中小企業(yè)）實行的20%的稅率偏高，可調(diào)低到15%。 3.為幫助中小企業(yè)解困，應(yīng)允許中小企業(yè)用前幾年（如3-5年）的盈利彌補當(dāng)年虧損（

10、按現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)年虧損只能用以后年度盈利彌補）。（三）實行更加優(yōu)惠的惠農(nóng)稅收政策，支持新農(nóng)村建設(shè) 1.將農(nóng)民購買的農(nóng)用生產(chǎn)資料（農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥和農(nóng)機等）中包含的增值稅，退還給農(nóng)民。農(nóng)民可憑購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料取得的增值稅專用發(fā)票向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)辦理退稅。這同目前由財政對農(nóng)民購買農(nóng)用生產(chǎn)資料的直補方法相比較，更加透明，更能及時、足額地補給農(nóng)民，也便于核定和管理。2.對農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)實行較長期的優(yōu)惠政策，原則上可將農(nóng)民合作社視同單個農(nóng)戶對待，對其合作銷售、運輸、貯藏等所得免征增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅及相關(guān)的地方稅收，促進農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展。（四）改革出口退稅制度，提高出口退稅率，支持?jǐn)U大出口 在

11、當(dāng)前我國經(jīng)濟嚴(yán)重下滑的形勢下，要處理好擴大內(nèi)需與穩(wěn)定外需的關(guān)系，在以擴大內(nèi)需為主的同時，應(yīng)積極促進出口，努力擴大外貿(mào)渠道，共同拉動經(jīng)濟增長。為此，出口退稅制度能發(fā)揮重要作用。出口退稅制度，原則上應(yīng)該實行零稅率，即“征多少，退多少，徹底退稅”。這是國際慣例，因為世界各國大都統(tǒng)一采用消費地原則，實行進口征稅，出口退稅，這可以避免重復(fù)征稅，比較有利于資源的合理流動，有利于各國充分發(fā)揮其比較優(yōu)勢，減少稅收對國際貿(mào)易的干擾和扭曲。我國增值稅條例中規(guī)定：“納稅人出口貨物，稅率為零；但是，國務(wù)院另有規(guī)定的除外?！卑创艘?guī)定，出口貨物，應(yīng)該原則上實行零稅率。但事實上，我國政府把出口退稅率當(dāng)作了調(diào)節(jié)出口貿(mào)易的手段

12、來使用，經(jīng)常調(diào)高或調(diào)低出口退稅率。這種作法是否適當(dāng)值得研究。不過，在當(dāng)前出口下滑的嚴(yán)峻形勢下，提高出口退稅率是必要的，特別是應(yīng)提高紡織、服裝、玩具和機電等產(chǎn)品的出口退稅率，支持這些行業(yè)的發(fā)展。以上幾項政策措施屬于減稅范疇，另一方面，通過有關(guān)稅種的改革可以增加稅收收入。（五）個人所得稅的改革 個人所得稅在西方國家是主體稅種，通過改革，進行減稅，可以增加居民收入，促進投資和消費。我國目前的個人所得稅還很不完善，需要進行多方面改革，才能發(fā)揮促進消費和調(diào)節(jié)收入差距的作用。主要內(nèi)容包括： 1.提高個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。這涉及扣除標(biāo)準(zhǔn)是否要在全國統(tǒng)一，還是區(qū)別對待。就東部發(fā)達(dá)地區(qū)來看，目前2000元的月扣除標(biāo)

13、準(zhǔn)，顯得低了點，可考慮提到3000元左右。2.目前生計扣除標(biāo)準(zhǔn)過于單一，很不合理，應(yīng)將養(yǎng)老、撫養(yǎng)子女、住房利息、醫(yī)療費、教育費等納入扣除項目。3.應(yīng)將費用扣除標(biāo)準(zhǔn)與居民消費價格指數(shù)（CPI）掛鉤，進行定期調(diào)整。4.目前工薪的稅率級次過多，邊際稅率過高，可考慮將目前的9級稅率減少至3級或5級；將45%的最高邊際稅率降低為30%或35%。 5.將目前的分項征收改為綜合征收。應(yīng)該說我們目前已具備這種條件。這需要做到： 第一，在全國范圍內(nèi)普遍采用納稅人永久單一稅號，并與支付方強制性預(yù)扣稅款制度相結(jié)合。可以將納稅人的身份證號碼作為個人的永久納稅號碼，個人在取得工資、薪金和紅利、利息等收入時，付款人必須從

14、收款人那里獲得其身份證號碼，并為收款人預(yù)扣稅款，因為不這樣做，這筆支付款項就不會被稅務(wù)局認(rèn)可，從而不能作為成本或費用在收入中扣除。第二，個人報酬的完全貨幣化。現(xiàn)在有些人的收入，不是靠發(fā)工資和獎金，而是采取發(fā)有價證券、獎勵別墅和出國旅游等形式，這些實物都應(yīng)算作收入，計入個人所得，納入征稅范圍。今后應(yīng)該取消或限制收入的實物發(fā)放。第三，在個人收入貨幣化的基礎(chǔ)上大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強現(xiàn)金管理。現(xiàn)金交易是稅收流失的重要途徑。我國應(yīng)該借鑒國外的成功經(jīng)驗，廣泛推廣使用信用卡，大額支付活動必須通過銀行進行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)賬結(jié)算）。應(yīng)力求把現(xiàn)金結(jié)算縮小到最小范圍，嚴(yán)格控制現(xiàn)金交易。第四，建立銀行儲蓄存款聯(lián)網(wǎng)制

15、度，并建立稅務(wù)網(wǎng)絡(luò)與銀行和其他金融機構(gòu)、企業(yè)、海關(guān)等網(wǎng)絡(luò)的對接。這樣才能實現(xiàn)真正的存款實名制，即稅務(wù)局能夠很容易地對納稅人的存款進行聯(lián)網(wǎng)查詢，輸入納稅人的身份證號碼，納稅人在所有銀行賬戶的存款都會顯示出來，這將在很大程度上解決個人收入來源不透明的問題。如果上述改革方案與措施均到位的話，我國個人所得稅的潛力將會很快發(fā)揮出來，收入將會有一個巨大的漲幅，并且使個稅調(diào)節(jié)貧富差距的功能真正發(fā)揮出來。（六）資源稅的改革 現(xiàn)行資源稅制存在征稅范圍窄、資源稅制“綠化”程度低、稅率設(shè)計不合理等問題，為此需要對資源稅進行較大幅度的調(diào)整和改革，主要內(nèi)容包括：擴大征稅范圍、提高稅率和優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、改定額稅率為比例稅率

16、與定額稅率相結(jié)合、細(xì)化稅目設(shè)置、調(diào)整計稅依據(jù)等。通過改革對資源的節(jié)約和可持續(xù)利用，轉(zhuǎn)變增長方式等有重要意義。資源稅改革方案本打算在2007年推出，但在當(dāng)時經(jīng)濟過熱、通貨膨脹的情況下被暫時擱置下來。目前世界資源品價格大幅下跌，我國居民消費價格和工業(yè)品出廠價格都在大幅度回落，這是推出資源稅改革方案的好時機，應(yīng)加快改革進程。（七）消費稅的改革 根據(jù)目前我國消費稅的現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前形勢，消費稅的改革要有利于增加財政收入、宏觀調(diào)控、促進社會公平、抑制生態(tài)環(huán)境惡化與環(huán)境資源的保護等。主要內(nèi)容包括： 1.調(diào)整消費稅征稅范圍。一是取消現(xiàn)在已成為生活必需品的征稅，如汽車輪胎、工業(yè)酒精、醫(yī)用酒精等。二是適當(dāng)擴大征稅

17、范圍，將高檔消費品、奢侈品（如高級皮毛及裘皮制品、高檔家電等），資源供給缺乏、不宜大規(guī)模消費的產(chǎn)品（如紅木家具等），某些高消費行為（如賽馬、在夜總會及高級飯店的消費行為等）和對環(huán)境污染的行為及用品納入消費稅征收范圍。2.適當(dāng)調(diào)整消費稅稅率。對一般性生活用品以及具有節(jié)能、環(huán)保特點的產(chǎn)品實行低稅率；對森林資源、水資源等不可再生資源的消費以及對水、空氣污染嚴(yán)重的消費行為等實行高稅率。3.大幅度提高煙草稅稅率。最近國際慈善機構(gòu)對中國的煙草稅收及其潛在的經(jīng)濟影響進行了調(diào)查研究并提出調(diào)查報告，其主要結(jié)論是：“中國是全球最大的煙草生產(chǎn)國和最大的煙草消費國。它種植了全球三分之一的煙草，生產(chǎn)并消費了全球三分之一

18、的卷煙。”“吸煙對健康和經(jīng)濟的影響是令人震驚的，尤其像中國這樣高吸煙率的國家?！薄罢軌蚴褂玫淖钣辛Φ目?zé)熚淦骶褪嵌愂?。全球的?jīng)驗已經(jīng)證明，提高卷煙的稅賦能非常有效地降低消費?！薄叭裘堪頍熢黾訌牧慷?元人民幣，則政府財政收入將增加649億元，并將挽救340萬人的生命，減少醫(yī)療費用26.8億元，同時還將創(chuàng)造99.2億元的生產(chǎn)力收益。”中國政府已簽署并加入了世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約（FCTC），該FCTC要求所有簽約國都要認(rèn)清價格和稅收工具在降低卷煙消費方面的有效性，并承諾實施這樣的價格和稅收政策。因此，我國作為煙草控制框架公約國，有義務(wù)也有必要通過大幅度提高卷煙稅率，以控制對卷煙的消費并增加財政收入。（八）房地產(chǎn)稅的改革 房地產(chǎn)稅是西方國家地方稅收的主體稅種，美國的房地產(chǎn)稅一般占地方財政收入的50%-80%。目前我國房地產(chǎn)稅占我國地方財政收入的比重，平均也才6%多一點，離成為地方政府的主體稅種尚有很大一塊距離。根據(jù)目前我國房地產(chǎn)稅存在的問題，改革的主要內(nèi)容包括： 1.不分內(nèi)外資單位，中國公民與外籍個人，征收統(tǒng)一規(guī)范的房地產(chǎn)稅（也稱物業(yè)稅）。2.重視房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，而對房地產(chǎn)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)實行輕稅政