試論行政審判預(yù)備庭的建構(gòu)與實(shí)踐

1、試論行政審判預(yù)備庭的建構(gòu)與實(shí)踐 在審判方式改革中，對(duì)于庭前準(zhǔn)備工作如何進(jìn)行，目前尚無(wú)具體的規(guī)范要求，由于以往在開(kāi)庭審理之前的準(zhǔn)備工作分散，合議庭成員之間的職責(zé)不明，使得庭前準(zhǔn)備工作流于形式。根據(jù)中華人民共和國(guó)行政訴訟法（簡(jiǎn)稱行政訴訟法）第7章關(guān)于審理和判決篇章的規(guī)定，參照中華人民共和國(guó)民事訴訟法（簡(jiǎn)稱民事訴訟法）第113條至119條關(guān)于庭前準(zhǔn)備工作的規(guī)定，我院行政審判庭制定了預(yù)備庭程序，以此形式來(lái)完成庭前準(zhǔn)備工作，將庭審前的準(zhǔn)備工作全面公開(kāi)化，以規(guī)范庭審前的各項(xiàng)活動(dòng)。一、設(shè)立預(yù)備庭的想法及指導(dǎo)思想在審判方式改革與完善的過(guò)程中，有人提出了“一步到庭”的設(shè)想，就是說(shuō)在法院收到原告的起訴狀后，通知被

2、告應(yīng)訴，進(jìn)行答辯，在正式公開(kāi)審判之前不向當(dāng)事人進(jìn)行任何詢問(wèn)。經(jīng)過(guò)開(kāi)庭，當(dāng)事人有話、有理都直接講在法庭之上。如此開(kāi)庭，體現(xiàn)了公開(kāi)，公平的原則，增強(qiáng)了審判活動(dòng)的透明度，排除了導(dǎo)演、演戲式的庭審活動(dòng)。此后，又提出在開(kāi)庭審判前，法官不得自行接待單方當(dāng)事人的設(shè)想。這些無(wú)疑對(duì)審判方式的改革與完善提出了更高的要求，設(shè)計(jì)了很好的方案，也可能成為庭審方式發(fā)展的方向，但是，由于行政訴訟法建立。發(fā)展的歷史較短，社會(huì)宣傳不夠廣泛深入，公民。法人、社會(huì)組織，甚至行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政訴訟不甚了解，或有片面理解，加上法官的行政審判經(jīng)驗(yàn)不足，行政審判的執(zhí)法環(huán)境尚有不盡人意之處，所以，我們認(rèn)為行政審判“一步到庭”的條件尚

3、不成熟。公開(kāi)、公平的審判是我們的原則。我們制定預(yù)備庭規(guī)范的目的是要提高行政審判的高效與權(quán)威。具體說(shuō)就是在公開(kāi)審判之前，由主審法官或受主審法官委派的法官召集各方當(dāng)事人及其訴訟代理人，明確各自的主體資格、訴訟請(qǐng)求。代理人的代理資格與權(quán)限。爭(zhēng)議焦點(diǎn)，雙方交換證據(jù)，并向當(dāng)事人宣布合議庭組成人員、當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和義務(wù)，以及雙方應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充提供的證據(jù)，明確本案審查的具體行政行為合法性的具體內(nèi)容，以保障庭審程序的公開(kāi)。高效，有序和權(quán)威性。民事訴訟法和行政訴訟法都對(duì)庭審前的準(zhǔn)備工作作出了明確規(guī)定，但是沒(méi)有限定庭審前準(zhǔn)備工作的形式，這給法官提供了改革與完善行政審判方式的廣闊空間，使我們?cè)趯徟袑?shí)踐過(guò)程中，可以選擇最

4、佳方式實(shí)實(shí)在在地完成庭審前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。二、預(yù)備庭的結(jié)構(gòu)及相關(guān)的作法由于以往都是由法官在庭審前分別傳喚當(dāng)事人，在開(kāi)庭前才告知當(dāng)事人或書(shū)面通知當(dāng)事人接受詢問(wèn)，了解案情，對(duì)方當(dāng)事人并不了解其中內(nèi)容。這項(xiàng)工作沒(méi)有做到公開(kāi)，沒(méi)有給當(dāng)事人一個(gè)充分實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的準(zhǔn)備時(shí)間，因此過(guò)去分散式的庭前準(zhǔn)備工作缺乏公正、透明，由此而言，預(yù)備庭的工作形式是非常必要的。任何理想的實(shí)現(xiàn)要有其存在的客觀基礎(chǔ)，在現(xiàn)實(shí)向理想邁進(jìn)，傳統(tǒng)的審判方式向現(xiàn)代的審判方式過(guò)渡的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)選擇更加適應(yīng)的方式，依據(jù)行政訴訟法等法律的規(guī)定，參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，在庭審前準(zhǔn)備階段，利用預(yù)備庭的形式進(jìn)行公開(kāi)審判前的準(zhǔn)備工作是比較適宜的。根據(jù)法律

5、規(guī)定，直接面對(duì)當(dāng)事人完成的庭審前準(zhǔn)備工作主要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：第一、核對(duì)當(dāng)事人主體資格并對(duì)其訴訟代理人的代理權(quán)限進(jìn)行審查，根據(jù)案情決定是否需要追加第三人，并審查第三人及其訴訟代理人的代理資格1、對(duì)當(dāng)事人主體資格的審查這里既包括對(duì)原告主體資格的審查，又包括對(duì)被告的執(zhí)法主體資格的審查，首先，在對(duì)原告主體資格的審查時(shí)，根據(jù)行政訴訟法第2條的規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)是行政管理的相對(duì)人，或者是相關(guān)人。也就是說(shuō)，原告應(yīng)當(dāng)具備的條件是具體行政行為指向的權(quán)利人或義務(wù)人。其次，在對(duì)被告主體資格審查時(shí)，根據(jù)行政訴訟法第25條和最高人民法院關(guān)于貫徹實(shí)施、中華人民共和國(guó)行政訴訟法、若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）第18條的規(guī)定，確定被告

6、主體資格包括：（1）原告以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；（2）經(jīng)過(guò)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告；（3）兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出一項(xiàng)具體行政行為的，共同作出決定的機(jī)關(guān)為被告（4）法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為，該組織為被告；（5）行政機(jī)關(guān)委托的組織作出的具體行政行為的，委托機(jī)關(guān)為被告；（6）行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為，該派出機(jī)構(gòu)為被告；（7）行政機(jī)關(guān)被撤銷或分離的，依法承擔(dān)執(zhí)法權(quán)限的合并或分立后的機(jī)關(guān)為被告。2、對(duì)訴訟代理人代理資格和權(quán)限范圍的審查代理人分為法定代理人、委托代理人、指定代理人3種，他們?cè)谠V訟中各自享有不同的訴訟權(quán)利，承擔(dān)不同的義務(wù)，法官在

7、審查當(dāng)事人及其訴訟代理人時(shí)，需要根據(jù)當(dāng)事人提交的委托材料對(duì)代理人的代理資格逐一核實(shí)，以確認(rèn)代理人的代理資格完全符合規(guī)定。對(duì)于特別授權(quán)的代理人，法官還要嚴(yán)格審查代理人的代理資格及權(quán)限的范圍，以約束代理人在訴訟過(guò)程中的行為。對(duì)于需要追加第三人的，如果在預(yù)備庭召開(kāi)之前能夠確定的，通知第三人參加預(yù)備庭，第三人及其訴訟代理人的代理資格應(yīng)當(dāng)符合行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，審查的原則與原。被告相同，若在預(yù)備庭召開(kāi)后發(fā)現(xiàn)需要追加第三人參加訴訟的，法官應(yīng)當(dāng)宣布追加某某為本案第三人，并詢問(wèn)原，被告有無(wú)其它分歧意見(jiàn)。在對(duì)當(dāng)事人及其訴訟代理人的資格進(jìn)行審查后，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，經(jīng)法庭審查，需征詢當(dāng)事人意見(jiàn)，確定各方當(dāng)事人及

8、其代理人的出庭資格有效。法庭才能準(zhǔn)許以上代理人出庭參加預(yù)備庭，以給正式庭審活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。第二、送達(dá)有關(guān)法律文書(shū)根據(jù)行政訴訟法和參照民事訴訟法關(guān)于庭前準(zhǔn)備工作的規(guī)定，法院在受理案件后需要在法定期限內(nèi)向當(dāng)事人送達(dá)有關(guān)的法律文書(shū)。包括：1、法院在5日之內(nèi)將起訴狀副本送達(dá)被告，要求被告于10日之內(nèi)進(jìn)行答辯；2、法院接到被告的答辯狀后5日之內(nèi)，將答辯狀副本送達(dá)原告；3、承辦人應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人的訴訟權(quán)利及義務(wù)，特別是當(dāng)事人的申請(qǐng)回避權(quán)利；4、合議庭組成人員確定之后，需要在3日之內(nèi)通知當(dāng)事人及其訴訟代理人；5、承辦人確定開(kāi)庭日期，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭3日前通知當(dāng)事人及其訴訟代理人，同時(shí)公告。第三、宣布合議庭組成人員，交

9、代訴訟權(quán)利義務(wù)以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益參照民事訴訟法第115條的規(guī)定，合議庭組成人員在確定之后，需要在3日之內(nèi)通知當(dāng)事人及其訴訟代理人。所以，預(yù)備庭可以由一名法官主持，向當(dāng)事人及其訴訟代理人宣布合議庭組成人員，給當(dāng)事人一個(gè)認(rèn)識(shí)了解合議庭組成人員的過(guò)程，當(dāng)事人可以在庭審前，對(duì)于合議庭成員及書(shū)記員是否與本案有利害關(guān)系進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)將當(dāng)事人的其它各項(xiàng)權(quán)利提前宣布。這樣，可以在開(kāi)庭審理時(shí)，減少因交待訴訟權(quán)利占用的時(shí)間，也能讓當(dāng)事人充分了解。行使其訴權(quán)提供方便，慎重處理相關(guān)權(quán)利，確實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。第四、聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述意見(jiàn)，聽(tīng)取當(dāng)事人是否有財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全、先予執(zhí)行撫恤金、停止執(zhí)行具體行政行為等

10、項(xiàng)訴訟保障權(quán)利的申請(qǐng)，并決定是否準(zhǔn)許當(dāng)事人的上述請(qǐng)求在預(yù)備庭調(diào)查階段，法官需要聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述，詢問(wèn)當(dāng)事人是否申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全。證據(jù)保全。先予執(zhí)行撫恤金。停止執(zhí)行等問(wèn)題。這些問(wèn)題可以一并在預(yù)備庭階段解決。1、財(cái)產(chǎn)保全問(wèn)題在審判實(shí)踐中，對(duì)于采取財(cái)產(chǎn)保全措施的可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，由其提供擔(dān)保，作出財(cái)產(chǎn)保全裁定；當(dāng)事人不提出申請(qǐng)，對(duì)具體行政行為所涉及的物品容易滅失的，法院在必要時(shí)，也可以依職權(quán)裁定采取保全措施。在行政訴訟中，根據(jù)訴訟請(qǐng)求所涉及的保全財(cái)產(chǎn)范圍，如扣押的物品，凍結(jié)的存款或者與案件有關(guān)的財(cái)物。但是，對(duì)于具體行政行為所涉及的一些證據(jù)往往是案件爭(zhēng)議的關(guān)鍵，原告或案件第三人往往向法院提出對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)

11、的證據(jù)進(jìn)行保全。如涉及案情的帳本、合同書(shū)、圖片等。根據(jù)貫徹實(shí)施（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）第52條的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)保全措施包括：查封、扣押、凍結(jié)和法律準(zhǔn)許的其它方法。2、先予執(zhí)行問(wèn)題在人民法院對(duì)案件作出裁判之前，為了及時(shí)解決原告的生活和生產(chǎn)的需要，及時(shí)保護(hù)原告的合法權(quán)益，裁定行政機(jī)關(guān)先行給付原告一定數(shù)額的金錢或財(cái)物。先予執(zhí)行的范圍一般限于給付撫恤金、醫(yī)療費(fèi)等類案件。3、停止執(zhí)行問(wèn)題在行政執(zhí)法中一些行政機(jī)關(guān)具有執(zhí)行權(quán)，他們自行執(zhí)行時(shí)將涉及案件的有關(guān)事實(shí)認(rèn)定。證據(jù)核查等事項(xiàng)。如果允許行政機(jī)關(guān)先予執(zhí)行，可能因?yàn)樽C據(jù)滅失對(duì)案件的審理帶來(lái)一定困難。此時(shí)，法官可視案件和案情，依職權(quán)詢問(wèn)當(dāng)

12、事人是否提出申請(qǐng)停止執(zhí)行，決定是否裁定停止先予執(zhí)行。第五、根據(jù)當(dāng)事人的訴訟主張，明確當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，確定開(kāi)庭審理的主要內(nèi)容根據(jù)行政訴訟法第5條的規(guī)定，人民法院審理行政案件對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。其中包括對(duì)行為本身的審查和對(duì)行為的合法性進(jìn)行審查。許多當(dāng)事人對(duì)行政訴訟不甚了解，訴訟當(dāng)中提出許多與行政審判無(wú)關(guān)的事項(xiàng)和請(qǐng)求。所以，在行政審判中，法官們往往要對(duì)此向當(dāng)事人做大量的解釋工作，庭審中可能要占用大量的時(shí)間。如果當(dāng)事人不能接受法官們的意見(jiàn)，往往得不到好的社會(huì)效果。所以，可以利用預(yù)備庭的形式，由法官明確該案將要審查的主要內(nèi)容。明確法庭審查的具體行政行為是什么，哪些不屬于行政審判中審查的內(nèi)容

13、，哪些問(wèn)題屬于行政審判不能作出裁判的。當(dāng)事人如有不同意見(jiàn)，可在預(yù)備庭之后向法院提出書(shū)面意見(jiàn)，由合議庭在庭審中研究決定，以減少公開(kāi)審判中庭審階段可能出現(xiàn)反復(fù)解釋。第六、交換證據(jù)階段根據(jù)行政訴訟法第32條的規(guī)定，被告對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。被告在訴訟中應(yīng)當(dāng)提交的證據(jù)包括：1、執(zhí)法主體資格以及職權(quán)權(quán)限方面的依據(jù)；2、執(zhí)法程序方面的證據(jù)；3、具體行政行為認(rèn)定事實(shí)方面的證據(jù)，包括案件的起因，查處經(jīng)過(guò)，作出決定的時(shí)間以及是否已經(jīng)執(zhí)行的證據(jù)等；4、具體行政行為適用的有關(guān)法律文本及條款。根據(jù)行政訴訟法第43條的規(guī)定，法院在案件受理后，應(yīng)在通知書(shū)中要求被告于10日內(nèi)向法院提交證據(jù)。主持預(yù)備庭的法官應(yīng)

14、將被告提交的證據(jù)交給原告。第三人各一份，由原告。第三人進(jìn)行收驗(yàn)，在行政訴訟中，被告負(fù)有舉證責(zé)任，并不能排除原告或第三人向法院提交支持其訴訟主張的舉證責(zé)任。根據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，原告和第三人有權(quán)利和義務(wù)向法院提交支持其訴訟主張，反駁被告辯稱的證據(jù)或證據(jù)線索。法官在預(yù)備庭中需要詢問(wèn)原告、第三人是否有證據(jù)向本院提交。如果原告或第三人已經(jīng)準(zhǔn)備了證據(jù)，能夠交換證據(jù)的，法官可以宣布將以上證據(jù)交給被告（第三人）各一份。（待交換證據(jù)之后）對(duì)雙方提供的涉及到具體行政行為合法性有分歧。不同意見(jiàn)的證據(jù)，合議庭將在公開(kāi)審判時(shí)，當(dāng)庭予以審查質(zhì)證、認(rèn)證。對(duì)部分影印件、復(fù)印件、節(jié)錄本，請(qǐng)舉證人屆時(shí)提供原件，供法庭查驗(yàn)。

15、如果當(dāng)事人提供原件有困難，不能說(shuō)明理由，無(wú)法提供原件予以核實(shí)其真實(shí)性，庭審中將不予認(rèn)證。如果當(dāng)事人認(rèn)為需要證人出庭時(shí)，可以在預(yù)備庭中提出，法官明確證人出庭的義務(wù)，由證人填寫(xiě)證人保證書(shū)。如果證人已經(jīng)到庭的，法官可以對(duì)證人制作筆錄，在開(kāi)庭審判中予以質(zhì)證。法官在明確證據(jù)范圍之后，為了利于法庭的庭審活動(dòng)，需要向幾方當(dāng)事人明確提交證據(jù)的最后期限，以避免法官被無(wú)休止的舉證行為牽扯，而拖延庭審時(shí)間，也不利于法院對(duì)案件的及時(shí)審理。我們的做法是將舉證最后期限限定在法庭評(píng)議之前。如果當(dāng)事人在法庭評(píng)議之后再舉證的，一般不予采納，也不再另行開(kāi)庭。法官在征詢當(dāng)事人及其訴訟代理人是否已經(jīng)明確自己在預(yù)備庭之后的工作后，可以

16、宣布預(yù)備庭結(jié)束，請(qǐng)各方當(dāng)事人及其訴訟代理人根據(jù)法庭明確的庭審內(nèi)容認(rèn)真準(zhǔn)備。三、實(shí)踐中遇到的幾點(diǎn)疑淮問(wèn)題及設(shè)想（一）確定舉證的截止期限舉證是當(dāng)事人的義務(wù)，對(duì)被告來(lái)講，更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律確定的訴訟責(zé)任，不提供或沒(méi)有正當(dāng)理由不能提供證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的責(zé)任。為此，法律雖然有明確的規(guī)定，但未明確舉證期限，因而給部分當(dāng)事人以可乘之機(jī)，即不及時(shí)舉證，甚至在一審階段不舉證，此舉不僅妨礙法院及時(shí)。合法地審理案件，也妨礙對(duì)方當(dāng)事人有效地行使訴權(quán)。依照行政訴訟法第43條的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本10日內(nèi)，向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，于提出答辯狀的同時(shí)，將有關(guān)證據(jù)一井提交。我們認(rèn)為，“作出具體行政

17、行為的有關(guān)材料”應(yīng)當(dāng)包括證據(jù)材料。如果被告在10日內(nèi)不能提交證據(jù)，又提不出該期限內(nèi)暫不能提交證據(jù)的正當(dāng)理由，應(yīng)按沒(méi)有證據(jù)論處。這樣既有利于當(dāng)事人之間公平享有訴訟權(quán)利，也有利于法官提高審判效率。（二）當(dāng)事人不出席預(yù)備庭時(shí)如何對(duì)待預(yù)備庭的形式是在完善行政審判方式中采取的一項(xiàng)措施，是審判的準(zhǔn)備階段，當(dāng)事人不出席預(yù)備庭時(shí)，法律沒(méi)有明確的規(guī)定，所以，不能對(duì)當(dāng)事人采取強(qiáng)制措施或缺席審理。也不能因?yàn)楫?dāng)事人不出席預(yù)備庭而停止庭前的準(zhǔn)備工作。對(duì)于當(dāng)事人不出席預(yù)備庭的，法官在預(yù)備庭之后，應(yīng)通過(guò)其它形式將預(yù)備庭已經(jīng)明確的審查階段將要審查的焦點(diǎn)內(nèi)容及有關(guān)事項(xiàng)告知未出席的當(dāng)事人，井要求其承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。（三）對(duì)于預(yù)備庭確定審查的焦點(diǎn)，當(dāng)事人在開(kāi)庭時(shí)改變的情況如何處理通過(guò)預(yù)備庭的形式進(jìn)行庭前準(zhǔn)備，在此期間，明確爭(zhēng)議焦點(diǎn)，并將法院在該案的審判中依法審查的主要內(nèi)容告知當(dāng)事人，雙方圍繞該事項(xiàng)舉證，這些證據(jù)為庭審的順利進(jìn)行提供了便利條件。對(duì)于當(dāng)事人來(lái)講，也有了一定的準(zhǔn)備時(shí)間。對(duì)于雙方在預(yù)備庭中均予認(rèn)可的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，法官可以直接明確；對(duì)不屬于案件審查范圍的證據(jù)，亦明確告知不出示。預(yù)備庭時(shí)，已經(jīng)明確的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，如果屬于確定錯(cuò)誤的，經(jīng)合議庭評(píng)議之后，可以更改。對(duì)于當(dāng)事人堅(jiān)持或不同意合議庭確立的庭審中審