公共政策學(xué)案例分析建議

1、1. 建立城市房屋拆遷補償體系的理論基礎(chǔ) 房屋拆遷的目的是強制取得財產(chǎn)以實現(xiàn)公共利益， 其終極問題是實現(xiàn)資源配 置效率最大化，使各參與主體都達到最佳效果。一是將效益作為首要目標(biāo)， 用盡可能少的成本， 實現(xiàn)權(quán)利的最優(yōu)配置， 將權(quán) 利分配給能夠用它產(chǎn)生最大社會效益的主體。 要在拆遷人和被拆遷人之間找到效 益平衡點，達到共識。二是分析政府、拆遷人、被拆遷人之間的利益關(guān)系，均衡三者之間的關(guān)系。 建立有效率的拆遷制度，努力使各主體利益趨向均衡。三是分析城市房屋拆遷中各個主體的需求和行為，促成和實現(xiàn)各方的合作。 為了實現(xiàn)合作的潛在利益和有效解決合作中的沖突問題， 就需要建立起新制度以 規(guī)范和約束人們的行為

2、。四是進行房屋供給分析， 實現(xiàn)房屋資源優(yōu)化配置。 隨著被拆遷居民對于拆遷 制度改革的需求日益強烈， 拆遷制度供給部門也將考慮平衡需求主體之間的利益 關(guān)系。因此，供求分析方法對于拆遷制度改革創(chuàng)新的分析也具有適用性。2. 確定合理的拆遷補償原則、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn) 確定房屋拆遷補償?shù)幕A(chǔ)是認可房屋所有權(quán)，即財產(chǎn)權(quán)益。在這一前提下研 究確定房屋補償?shù)脑瓌t、 內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)， 才是符合現(xiàn)代法制文明要求的。 房屋動拆 遷是一種復(fù)合行為， 一是拆除房屋， 二獲取房屋基地 （ 使用權(quán) ） ，房屋拆遷不過是 獲取土地的手段。房屋拆遷補償實際上涉及兩部分 : 一是基地使用權(quán)補償 ，這是 房屋拆遷補償?shù)母?; 二是房屋及其

3、他附著物的補償 。對住房特別困難的被拆遷 人，還要遵循行政救助原則，給予多于被拆遷人的損失的利益。城市房屋拆遷補償?shù)脑瓌t除了民事法律的基本原則，如自愿、公平、等價、 有償外，應(yīng)當(dāng)確立以下具體 原則 :市場等價原則 ，即確保被拆遷人至少能夠回購原面積房屋。保障住房權(quán)益的原則 ，即保障被拆遷人的房屋居住權(quán)。補償房屋派生權(quán)益的原則 ，即對被拆遷人利用原有房屋產(chǎn)生的利益予以適 當(dāng)補償。改善住房困難者條件的原則 ，即對原住房困難的給予適當(dāng)?shù)脑黾用娣e。 房屋拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)是房屋拆遷中最核心的問題， 不僅關(guān)系到拆遷人和被 拆遷人的切身利益，也會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生直接影響。 偏低的補償安置標(biāo)準(zhǔn)， 損害被拆

4、遷人的利益，影響社會穩(wěn)定，也造成拆遷難 ; 偏高的補償安置標(biāo)準(zhǔn)，損 害拆遷人的利益，影響招商引資，影響社會發(fā)展。按照以上原則，在城市房屋拆 遷時，應(yīng)當(dāng)對被拆遷人補償?shù)?內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)包括 :被拆除房屋所占用土地的使用權(quán)價值。 對土地使用權(quán)的補償， 不應(yīng)以土地 基準(zhǔn)價為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以拆遷地新房屋建成后的樓面地價作為補償標(biāo)準(zhǔn)。被拆除房屋的價值 。被拆除房屋的價值以拆遷地等面積新建房屋的建筑安 裝造價為補償標(biāo)準(zhǔn)。 以上兩項標(biāo)準(zhǔn)的確定， 在實踐中可以以拆遷地等面積新建房 屋的預(yù)期銷售價格計算。 既保證了市場等價原則的實現(xiàn)， 也保證了被拆遷人原有 住房權(quán)益不因拆遷而降低或消失。被拆除房屋所產(chǎn)生的收益 。對于

5、以被拆除房屋出租收取租金的， 應(yīng)當(dāng)對其 租金收入給予符合市場價格的補償。經(jīng)營性補償 。對以被拆除房屋作為生產(chǎn)資料的， 除采用實物補償要考慮原 房屋的經(jīng)營條件外， 對因拆遷造成的停產(chǎn)停業(yè)損失應(yīng)當(dāng)適當(dāng)補償。 這里需要強調(diào) 的是，不論是以社會公共利益為目的的拆遷， 還是商業(yè)用途的拆遷， 補償?shù)膬?nèi)容 和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)是一致的， 因為被拆遷人及其財產(chǎn)權(quán)益并沒有因拆遷的目的不同而 有所不同。 但在具體的程序和補償協(xié)商的方式上可以有所區(qū)別。 如為公共利益的 拆遷，應(yīng)當(dāng)提想起行政性和公共利益性的特點。 為商業(yè)目的的拆遷更應(yīng)采用完全 的市場方式，以雙方的合意為基本方式。3. 建立完善的補償保障措施拆遷當(dāng)事人之間依法

6、達成拆遷補償協(xié)議后， 落實拆遷補償安置各項措施是保 護被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)健所在。 房屋拆遷，拆遷人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備齊全拆遷所需資金， 按拆遷協(xié)議的約定， 及時向被拆遷人支付房屋補償費、 裝修補償費、 地面附屬物 補償費、搬家補助費、臨時過渡費等拆遷補償費用。同時，拆遷人還應(yīng)向被拆遷人提供必要的安置措施，并根據(jù)具體安置方式， 進行安置價格結(jié)算。需要拆遷人購買商品房或者建造成套住宅安置被拆遷人的， 拆遷人應(yīng)準(zhǔn)備充足的購 （建）房資金，及時購買或者建造 . 符合國家建筑規(guī)范要求 的成套住宅，按時交付給被拆遷人。 實行貨幣安置的， 拆遷人應(yīng)按拆遷協(xié)議約定 支付貨幣安置款。需要指出的是，許多地方把對被拆遷人的

7、補償安置當(dāng)作僅僅是拆遷人的責(zé) 任，似乎與政府無關(guān)，這是一種錯誤認識。建設(shè)項目不僅給投資人帶來利潤，也 給當(dāng)?shù)貛黹L期的稅收和就業(yè)機會， 帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。 政府在招商引資的同 時，也要充分考慮拆遷安置工作， 給被拆遷人以一定的政策扶持。 如一些地方向 被拆遷人提供低價商品房或者經(jīng)濟適用房， 對原住房面積較小的被拆遷人實行保 底安置政策， 對經(jīng)濟特困戶由政府給予資金資助等等。 既不加重拆遷人的經(jīng)濟負 擔(dān)，也解決了被拆遷人的安置問題，緩解了拆遷難的矛盾。4. 完善拆遷立法2004 年修改憲法，加強了對私有財產(chǎn)的保護，明確規(guī)定為了公共利益的需 要可以對土地和私有財產(chǎn)征收或征用并依據(jù)法律規(guī)定給予補償

8、， 加之 2007 年物 權(quán)法的出臺，這些為完善城市房屋拆遷立法提供了憲法、法律依據(jù)。但是，現(xiàn) 有的城市房屋拆遷管理條例及其他規(guī)章、政策顯然不符合法律的這一要求， 因此，制定城市房屋拆遷法或者在征收征用法和其他民事基本法中編制房屋拆遷 專章已經(jīng)成為實踐中的急需和立法者的選擇。（一）完善拆遷立法的幾個主要考慮因素。（1）市場經(jīng)濟體制的確立，使市場配置資源的作用在城市房屋拆遷活動中 日益顯現(xiàn)， 城市房屋拆遷中的行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系并存、 分立的特點和 遵循民事基本原則的補償行為， 要求明確政府部門在城市房屋拆遷活動中的管理 職責(zé)和管理程序， 減少對拆遷當(dāng)事人之間民事法律關(guān)系的直接干預(yù)， 形成

9、政府與 拆遷人、被拆遷人之間規(guī)范的行政管理關(guān)系和拆遷人與被拆遷人之間清晰的民事 關(guān)系。（2）城市房屋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重大變化，影響當(dāng)事人的心理預(yù)期。按照市場經(jīng) 濟的原則， 政府對民事法律關(guān)系不宜過多介入， 政府的職責(zé)主要是宏觀調(diào)控和維 護市場秩序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益 .（3）城市房屋拆遷的目的不同，對被拆遷人接受拆遷的程度有較大影響。 房屋拆遷有公益性拆遷、商業(yè)性拆遷，對被拆遷人補償是一樣的。（4）城市房屋供需情況關(guān)系城市房屋拆遷的難度 .（5）法治環(huán)境的完善要求城市房屋拆遷立法要充分慮及法制的統(tǒng)一。（二）城市房屋拆遷立法的主要內(nèi)容 城市房屋拆遷立法應(yīng)當(dāng)在物權(quán)理念的指導(dǎo)下， 以完善的房屋拆遷補償體

10、系的 構(gòu)建為中心，規(guī)范城市房屋拆遷行為及與城市房屋拆遷直接關(guān)聯(lián)的其他行政的、 民事的法律行為。主要包括以下內(nèi)容 :（l）城市房屋拆遷的基本原則 ;（2）對社會公共利益項目的界定，社會公共利益項目的確定機關(guān)、權(quán)限及拆遷程序;(3) 對商業(yè)項目的界定及其拆遷程序規(guī)定 ;(4) 城市房屋拆遷補償?shù)脑瓌t、范圍和標(biāo)準(zhǔn) ;(5) 房屋拆遷補償?shù)膬r格評估機構(gòu)、選擇及評估程序等 ;(6) 房屋拆遷爭議的行政仲裁機構(gòu)、制度及程序等 ;(7) 與行政復(fù)議、行政訴訟制度的銜接以及特別規(guī)定等 ;(8) 政府及有關(guān)行政主管部門、開發(fā)商、私有房屋所有人等各個拆遷法律關(guān) 系主體的其他有關(guān)權(quán)利和義務(wù)、違反義務(wù)的主要法律責(zé)任。

11、5. 強化對拆遷相關(guān)行為的監(jiān)管(1) 加強拆遷條件審查，嚴(yán)格按照法定條件和程序?qū)嵤┎疬w許可。對申辦 許可證的單位是否具備拆遷條件和資格要進行嚴(yán)格審查，做到“六不準(zhǔn)” ， 即: 得拆遷許可證或拆遷許可證超期未按規(guī)定申請辦理延期手續(xù)的、資金不到位 的、房不落實的、補償安置方案不合理的、工作人員未經(jīng)培訓(xùn)的、未取得或被依 法注遷資質(zhì)的機構(gòu)，一律不準(zhǔn)進行拆遷。(2) 加強拆遷現(xiàn)場監(jiān)管，確保拆遷政策落實到位。推行拆遷安置補償工作 公透明， 避免拆遷單位執(zhí)行政策不到位， 拆遷工作人員不按規(guī)定辦事， 損害被拆 遷合法利益。(3) 加強代辦拆遷項目監(jiān)管，推行拆遷代辦傭金制。要認規(guī)范房屋拆遷委 托行為，推行代辦拆

12、遷單位收入傭金制，使各類拆遷工程的拆遷安置補償成 本與代辦單位的勞務(wù)收入費用分離。(4) 加強對拆遷補償安置資金的監(jiān)管，確保拆遷資金?？顚Ｓ谩＝⒂刹?遷業(yè)主、資金管理銀行和拆遷管理部門相互配合、 共同監(jiān)督的拆遷資金監(jiān)管制度。 一是所有拆遷項目要設(shè)立專門帳戶， 報拆遷管理部門備案。 二是確定拆遷補償安 置資金和房源的使用審核程序。 三是建立拆遷補償安置資金、 房源使用稽查制度， 對拆遷單位實施的補償安置行為進行跟蹤動態(tài)管理。(5) 加強拆遷補償安置協(xié)議書的監(jiān)管，建立拆遷項目工程監(jiān)理制度。 一是拆遷業(yè)主要委派拆遷項目工程監(jiān)理員審查拆遷補償安置方案的執(zhí)行情 況，對拆遷補償安置協(xié)議和拆遷資金、 房源

13、的使用進行有效監(jiān)督， 全程監(jiān)理拆遷 實施單位簽約及履約過程。二是推行使用拆遷管理部門統(tǒng)一印制并編號的規(guī)范性拆遷協(xié)議文本。 非經(jīng)房 屋拆遷管理部門核準(zhǔn)，拆遷補償安置協(xié)議不得隨意銷毀。三是統(tǒng)一確定拆遷代辦工程簽訂拆遷補償安置協(xié)議的程序。 拆遷代辦單位用 于拆遷安置補償?shù)母黝悈f(xié)議書應(yīng)當(dāng)由拆遷代辦單位經(jīng)辦人、 拆遷代辦單位負責(zé)人 和業(yè)主監(jiān)理員分別簽字，拆遷實施單位和拆遷業(yè)主蓋章后生效。（6）加強拆遷專業(yè)單位的監(jiān)管，提高拆遷行業(yè)的自律意識。要加強對拆遷 單位的資質(zhì)管理與考核， 強化維護被拆遷人合法利益的執(zhí)業(yè)意識。 要運用行業(yè)協(xié) 會的組織優(yōu)勢， 加強拆遷隊伍的執(zhí)業(yè)教育培訓(xùn)， 引導(dǎo)和督促拆遷單位不斷加強行

14、業(yè)自律，承擔(dān)起誠實守信、合法經(jīng)營的社會責(zé)任。（7）加強拆遷評估機構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范拆遷估價行為。估價機構(gòu)在拆遷估價 中，應(yīng)當(dāng)堅持獨立、客觀、公正、合法的原則，嚴(yán)格按照房地產(chǎn)估價規(guī)范進行評 估。要對房地產(chǎn)評估結(jié)果進行監(jiān)督。 對職業(yè)不規(guī)范、 故意誤評估或因過失造成重 大誤評估的，要按照行業(yè)自律規(guī)范和有關(guān)法律規(guī)定處理。 此外，要充分發(fā)揮行政、 司法的監(jiān)督救濟作用， 發(fā)揮公眾、 輿論的社會監(jiān)督作用， 保證城市房屋拆遷活動 依法、有序進行。6. 加強政府及政府官員的公共政策道德建設(shè)。 道德對為了公共利益而征收或拆遷城市單位、個人房產(chǎn)問題的討論使我們看到中國當(dāng) 今對社會道德理論討論的不足性。 當(dāng)然建立在道德理論基礎(chǔ)上的財產(chǎn)權(quán)理論并不能非常容易 地解決當(dāng)今社會所有的立法、 執(zhí)法問題。但是這樣的理論可以使我們直面有爭議的疑難問題， 也能在更大的程度上使人們認識到人類發(fā)展和繁榮目標(biāo)的重要性。 只要我們的公共政策能圍 繞這樣的目標(biāo)， 任何事情都不難解決。 在這樣的指導(dǎo)思想下， 經(jīng)濟學(xué)者和律師可以提供各種 實