關(guān)于將會計集中核算融入國庫集中支付的研究

1、關(guān)于將會計集中核算融入國庫集中支付的研究         08-11-24 14:34:00     作者：劉怡     編輯：studa0714【摘要】國庫集中支付制度是我國財政國庫改革中的一項重要制度改革, 而會計集中核算是地方財政改革的一項重要內(nèi)容。本文針對目前國庫集中支付制度的缺陷, 提出將會計集中核算融入國庫集中支付, 實現(xiàn)兩種制度的有效融合, 以推進財政國庫管理改革。   【關(guān)鍵詞】國庫集中支付; 會計集

2、中核算; 有效融合國庫集中支付制度是我國財政國庫改革中的一項重要制度改革。1998 年6 月,全國人大常委會第十次會議對加強預算執(zhí)行和監(jiān)督提出了新的要求, 2005 年, 中央和地方開始全面推行財政國庫集中支付管理制度改革。經(jīng)過三年多的實踐檢驗, 發(fā)現(xiàn)實行國庫集中支付有利于增強政府的宏觀調(diào)控能力, 有利于加強財政監(jiān)管, 提高了財政資金的使用效益。但是, 這一改革畢竟是一項單一的制度改革, 無法解決深層次改革的復雜性問題。針對單一制度改革的不足, 筆者認為, 應按黨的十七大報告提出的深入貫徹和落實科學發(fā)展觀, 深化財稅、金融等體制改革的要求, 堅持制度創(chuàng)新, 將會計集中核算融入國庫集中支付, 發(fā)

3、揮兩種制度的優(yōu)勢, 從而實現(xiàn)提高財政資金使用效益的最終目的。一、國庫集中支付制度改革情況分析國庫集中支付, 即國庫單一賬戶制度,是指財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶, 所有財政支出均通過這一賬戶進行撥付, 預算資金不再撥付到各預算單位銀行賬戶。預算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要, 在批準的預算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務, 并對此進行全面預算管理, 但資金都要通過國庫單一賬戶體系支付給商品和勞務供應者。實現(xiàn)集中支付后,國庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化, 降低了財政資金運行成本, 提高了資金使用效益, 規(guī)范了預算資金的管理, 提高了預算執(zhí)行和監(jiān)督力度。在改革實施過程中, 絕大

4、多數(shù)預算單位都能夠從大局出發(fā), 積極配合。但是, 因國庫集中支付制度改革涉及到各預算單位、財政部門及商業(yè)銀行的利益, 這就不可避免地觸及到深層次改革的復雜性問題, 其單一制度改革所帶來的問題也日益顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在:( 一) 預算單位過分使用授權(quán)支付根據(jù)財政部財政國庫管理制度改革試點方案規(guī)定: 財政資金有直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式。直接支付的范圍包括工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付; 對于未納入政府采購的購買支出和小額零星支出, 預算單位申請授權(quán)支付, 采用零余額賬戶進行撥款。從實際看, 對工資支出、政府采購支出基本實現(xiàn)了直接支付, 但一些自主進行的采購活動和部分工程項目支

5、出仍作為授權(quán)支付處理。根據(jù)資料顯示, 我國實行國庫集中支付之后, 預算資金的使用效益是提高了, 政府采購的商品平均成本降低了10%左右。但是, 有關(guān)數(shù)據(jù)也表明, 在所有采購中采用政府采購的項目也只有10%左右, 那么可以推斷出其他90%左右的業(yè)務是通過授權(quán)支付來操作的?？上攵? 很多單位可能是將一些較大的采購項目進行拆分, 盡量申請授權(quán)支付, 以保護原先的單位利益和個人利益。正是由于部門預算細化程度不夠, 政府采購預算編制滯后, 部分工程項目支出未納入直接支付范圍等因素, 使得預算單位授權(quán)支付比率偏高, 影響了財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。( 二) 國庫支付中心的監(jiān)督職能尚未發(fā)揮到位國庫支付中心對

6、超標準的開支及不符合現(xiàn)金管理條例的提現(xiàn)缺乏必要的監(jiān)督。國庫集中支付應該為財政資金的安全運行和部門預算的有效執(zhí)行提供強有力的保障, 否則起不到改革應有的作用。目前,財政國庫支付中心更側(cè)重于把監(jiān)督寓于服務之中。由于辦理業(yè)務時不要求預算單位提供原始憑證, 審核人員不能對其所填支付憑證的真實性進行審核, 不能更好地發(fā)揮深層次的監(jiān)督職能。如一些單位的差旅費、會議費、招待費嚴重超標, 有的單位把授權(quán)額度大多用于提現(xiàn)甚至全部提現(xiàn), 加大了現(xiàn)金違規(guī)的可能性, 在很大程度上影響了改革的預期目的。( 三) 代理銀行的信譽有待加強在實施了國庫集中支付之后, 一般由代理銀行根據(jù)支付指令, 通過零余額賬戶, 先墊付資金

7、給收款人, 匯總后再與國庫單一賬戶進行清算。在此情況下, 代理銀行申請清算的財政資金, 一般情況會很快到位。但特殊情況下也有兩種例外: 一是代理銀行錯過與人民銀行清算的時間,導致財政資金不能到賬, 代理銀行較長時間墊資; 二是當人民銀行庫款余額不夠的時候, 代理銀行也會較長時間墊資。某人民銀行國庫處曾經(jīng)統(tǒng)計過: 一家業(yè)務量較大的代理銀行每月只能收取5 千元左右的清算費用, 而其每月為代理財政資金清算業(yè)務的費用卻超過10 萬元。商業(yè)銀行的代理成本過高, 被迫選擇“ 背叛”。在實際運營過程中, 已發(fā)現(xiàn)有代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金。人民銀行國庫部門進行清算時, 只要清算金額

8、在額度控制范圍內(nèi), 庫款余額又足夠支付, 國庫就予以劃轉(zhuǎn), 至于代理銀行的清算金額是否是當天的實際金額,國庫部門無法知曉。( 四) 資金支付過程中存在風險在國庫集中支付資金過程中存在一定的風險。財政直接支付存在著預算單位虛假套取財政資金的風險。財政直接支付取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié), 收款人、收款賬戶是否真實難以核實, 預算單位用款申請的合理性很難確定; 與財政直接支付相比,授權(quán)支付的風險性更大。因為財政授權(quán)給預算單位后, 財政部門的監(jiān)督余地相對減小, 給預算單位套取或轉(zhuǎn)移、挪用財政資金提供了便利。同時, 由于預算單位和基層代理銀行管理制約機制相對松弛, 內(nèi)控制度不夠健全, 這也為預算單位、代理

9、銀行或有關(guān)人員違規(guī)操縱財政資金留下一定的空間; 同時, 預算單位通過零余額賬戶支取現(xiàn)金的額度沒有明確規(guī)定, 這也導致財政資金風險的存在, 而且, 零余額賬戶的支取是否合理, 財政部門無法審定。針對上述“難題”, 筆者認為, 進一步改革的思路, 可參照美、法等西方發(fā)達國家的做法, 將會計集中核算融入國庫集中支付,讓兩種制度相互結(jié)合, 揚長避短。這種改革的基本作用是將會計集中核算制度所具有的會計核算和監(jiān)督功能延續(xù)到國庫集中支付制度中, 讓其作為國庫集中支付的一個重要職能發(fā)揮作用, 從而對行政事業(yè)單位的財政資金進行有效控制、管理、核算和監(jiān)督。二、兩種制度融合的可行性會計集中核算是財政國庫管理制度改革

10、方案出臺之前, 各地政府為加強財政資金的監(jiān)督和管理, 對公共財政支出改革進行的有益嘗試。這種制度是在資金“ 三不變”的前提下, 撤銷行政事業(yè)單位銀行賬戶和會計機構(gòu), 會計業(yè)務改由財政部門設(shè)立的會計核算中心執(zhí)行。實踐證明, 作為加強財政資金管理的有益探索, 會計集中核算雖然也存在弱化單位財務管理、會計主體責任難以落實等問題, 但它改變了分散核算帶來的會計信息質(zhì)量低、會計監(jiān)督不到位的缺點, 加強了對財政資金的管理, 強化了會計核算與監(jiān)督, 對從源頭上遏制腐敗, 提高資金使用效益, 降低行政成本等有積極作用。筆者認為, 國庫集中支付主要解決財政資金撥付中多戶頭、多環(huán)節(jié)造成的資金閑置浪費問題, 而會計集中核算則解決資金到達預算單位后在使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)的胡花亂用問題。因此, 將會計集中核算融入國庫集中支付是完全可行和有效的。因為:( 一) 兩種制度的理論基礎(chǔ)一致會計集中核算和國庫集中支付都植根于公共財政理論, 都以公共財政和效益財政理論為指導, 以防范財政風險和提高財政資金效益為目標, 以財政資金控制為核心, 以加強預算管理和全程監(jiān)督為手段。( 二) 兩種制度的最終目標一致會計集中核