加快社會(huì)保障法制建設(shè)的若干問(wèn)題

1、加快社會(huì)保障法制建設(shè)的若干問(wèn)題林嘉 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授社會(huì)保障是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)伴生的一項(xiàng)制度。 要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)， 必須建立完善的社會(huì)保障制度， 以解決市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面影響， 通過(guò)國(guó)民收入的再分配，保障公民的基本生存權(quán)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立， 我國(guó)已逐步建立起了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、符合我國(guó)基本國(guó)情的社會(huì)保障制度， 并制定和頒布了一系列相關(guān)的法律法規(guī)。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)， 黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定 ，特別提出了要加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系， 在社會(huì)保障的適用范圍、 社會(huì)保障的統(tǒng)籌和社會(huì)保障基金的

2、來(lái)源、 國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社會(huì)保障制度改革以及農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立等方面做出了綱領(lǐng)性的規(guī)定， 為我國(guó)社會(huì)保障制度未來(lái)的發(fā)展指明了方向。該決定還提出要全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，要完善勞動(dòng)、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法律法規(guī)，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者和公民的合法權(quán)益。建立和發(fā)展社會(huì)保障制度， 必須與立法同步進(jìn)行， 這是被許多國(guó)家所證明了的經(jīng)驗(yàn)。 在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度改革和發(fā)展中， 存在著現(xiàn)實(shí)的迫切需要與立法滯后之間的矛盾。 中國(guó)社會(huì)保障制度改革已近二十年，但目前仍未頒布專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障法或社會(huì)保險(xiǎn)法， 現(xiàn)行的社會(huì)保障各項(xiàng)制度中， 也鮮有專(zhuān)門(mén)的法律。 國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)針對(duì)社會(huì)保障業(yè)務(wù)出臺(tái)了相應(yīng)的行政法規(guī)和有關(guān)政策

3、性文件， 如失業(yè)保險(xiǎn)條例，工傷保險(xiǎn)條例，城市居民最低生活保障條例，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例， 退伍義務(wù)兵安置條例，軍人撫恤優(yōu)待條例，城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法，關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定， 公費(fèi)醫(yī)療管理辦法等。這些法規(guī)和政策性文件不是法律， 因此其效力不及法律。 我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障無(wú)法律的現(xiàn)狀， 大大阻礙了社會(huì)保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展， 與現(xiàn)代法治國(guó)家的要求也不相符。因此，必須加快社會(huì)保障立法的步伐。當(dāng)前，社會(huì)保障立法應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾方面：一、在憲法中進(jìn)一步明確公民享有社會(huì)保障的權(quán)利社會(huì)保障權(quán)是公民的基本人權(quán)， 也是法治國(guó)家的基本要求。 現(xiàn)代法治國(guó)家的核心精神是： 對(duì)基本人權(quán)的尊

4、重和保障。 社會(huì)主義法治國(guó)家，就是要保障人民當(dāng)家作主的主體地位和各項(xiàng)民主自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，尊重每個(gè)人的人格和尊嚴(yán)，保障公民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利，保障公民人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。 而對(duì)公民基本人權(quán)的尊重和保障必然要落實(shí)到對(duì)公民生存權(quán)、社會(huì)權(quán)的保障上。 2001 年我國(guó)參加了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約 ，該公約明確規(guī)定締約國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)。這既是我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾，也同時(shí)表明了中國(guó)政府將進(jìn)一步保障公民社會(huì)保障權(quán)的決心。憲法作為法治國(guó)家的至高法典應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的基本權(quán)利作出綱領(lǐng)性的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行憲法涉及社會(huì)保障的內(nèi)容主要是第 44、45 條的規(guī)定。但現(xiàn)行憲法的規(guī)定主要是針對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)

5、制度的， 憲法只規(guī)定了公民在“年老、 疾病或喪失勞動(dòng)能力”獲得物質(zhì)幫助， 而未能將失業(yè)規(guī)定其中。 制定現(xiàn)行憲法時(shí)， 我國(guó)并未承認(rèn)社會(huì)主義存在失業(yè)的現(xiàn)象，甚至連待業(yè)都很少提及。因此，作為母法的憲法規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目是不齊全的。而且，從憲法規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)容看，是一種國(guó)家型的社會(huì)保險(xiǎn)， 強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)在社會(huì)保障中的責(zé)任， 但未規(guī)定公民相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)， 這一點(diǎn)與現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展方向并不相符。因此，要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)保障制度，更好地保障公民社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)， 應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行憲法作出相應(yīng)的修訂，一方面，應(yīng)當(dāng)將公民享有社會(huì)保障權(quán)作為其基本權(quán)利予以規(guī)定 ; 另一方面，應(yīng)當(dāng)在憲法中

6、規(guī)定社會(huì)保障制度的基本內(nèi)容， 為社會(huì)保障立法提供必要的憲法依據(jù)。二、加快社會(huì)保障立法步伐，使社會(huì)保障制度法制化社會(huì)保障法是我國(guó)法律體系中的獨(dú)立法律部門(mén)， 其重要性勿庸置疑，許多國(guó)家有關(guān)社會(huì)保障的立法都屬于國(guó)家最高層次的立法， 例如在美國(guó)、德國(guó)等聯(lián)邦制的國(guó)家， 凡涉及社會(huì)保障的立法權(quán)都?xì)w屬于聯(lián)邦。而我國(guó)至今未有一部專(zhuān)門(mén)的調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律， 更多的只是一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章， 這種狀況與社會(huì)保障法所處的地位是不相符的，其結(jié)果是導(dǎo)致現(xiàn)行我國(guó)社會(huì)保障法律規(guī)范的強(qiáng)制力低，嚴(yán)重影響了社會(huì)保障制度的實(shí)施?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度是由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的，離不開(kāi)法律的支持。 從各國(guó)社會(huì)保障實(shí)踐看， 主要是通過(guò)立法

7、將社會(huì)保障的各項(xiàng)政策和措施法制化，使它在全國(guó)范圍自上而下地實(shí)施，法制化是社會(huì)保障制度實(shí)施的必由之路。首先，通過(guò)國(guó)家立法，能夠使社會(huì)保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明晰化。 沒(méi)有成為法律之前的社會(huì)保障，只是國(guó)家的一種政策或者措施，公民享受的也就不是一種權(quán)利。未上升為一種權(quán)利，就難以有法律的保障。 只有通過(guò)法律的形式賦予公民社會(huì)保障權(quán)，才可以防止國(guó)家權(quán)力的濫用， 防止國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的任意變更和侵害。在社會(huì)保障制度中，其主體是廣泛的，需要立法明確規(guī)定各主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任， 即需要把國(guó)家、 社會(huì)和個(gè)人在社會(huì)保障中的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任明確下來(lái)，使社會(huì)保障法律關(guān)系明確化。其次，法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性可以使社會(huì)保

8、障主體的權(quán)利義務(wù)獲得一種確定性。通過(guò)立法將社會(huì)保障制度以法律的形式確立下來(lái)，這些制度也就具有了可以連續(xù)實(shí)施的生命力， 而透過(guò)這些穩(wěn)定的法律制度，社會(huì)保障主體對(duì)于自己的權(quán)利義務(wù)就有了一個(gè)明確的預(yù)期，這種預(yù)期會(huì)有效地減少社會(huì)保障各項(xiàng)制度在實(shí)施過(guò)程中的糾紛和摩擦，使制度的運(yùn)作進(jìn)入良性循環(huán)的狀態(tài)之中。第三，基于法律的正義理念，能夠使社會(huì)保障的各項(xiàng)制度更為公平合理。 法律的目的之一就是追求公平正義。在現(xiàn)代國(guó)家法治精神之下， 一項(xiàng)法律的制定過(guò)程， 往往就是對(duì)某一個(gè)制度理性思考的結(jié)果，一部良好的法律應(yīng)當(dāng)能夠蘊(yùn)含社會(huì)所公認(rèn)的準(zhǔn)則與價(jià)值?！胺赡康牡臋?quán)威性和法律秩序的整合性來(lái)自更有效率的法律制度的設(shè)計(jì)?！币虼?，

9、通過(guò)法律所追求的正義與公平，能夠使社會(huì)保障制度更趨于完善與合理。第四，通過(guò)立法的強(qiáng)制性，能夠使社會(huì)保障制度更有效地運(yùn)作。 法律最基本的特征就是強(qiáng)制性， 即通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制力保證其有效地實(shí)施。 當(dāng)社會(huì)保障制度被確定下來(lái)后， 必須借助法律的強(qiáng)制性來(lái)保證其有效地運(yùn)作。 社會(huì)保障運(yùn)作是一個(gè)巨大的社會(huì)工程，包括繳費(fèi)體系的運(yùn)作、 支付體系的運(yùn)作和基金安全的運(yùn)作等。而這些涉及繳費(fèi)或經(jīng)費(fèi)支出的問(wèn)題必須由國(guó)家法律強(qiáng)制性的保障才能有效地運(yùn)作。因此，只有在法制的環(huán)境下，社會(huì)保障制度才能有效地實(shí)施。三、加強(qiáng)社會(huì)保障各項(xiàng)法律制度的協(xié)調(diào)，維護(hù)法律的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性社會(huì)保障制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 它由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社

10、會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)保障管理監(jiān)督、社會(huì)保障基金的管理等多方面內(nèi)容組成，具體的運(yùn)作涉及到勞動(dòng)保障、 民政、衛(wèi)生等行政部門(mén)。由于目前社會(huì)保障立法層次低，許多立法還屬于部門(mén)立法和地方立法，而受部門(mén)利益和地方利益的制約， 極容易造成各部門(mén)之間立法的矛盾和各地方立法的不協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致各地社會(huì)保障的做法難以統(tǒng)一，五花八門(mén)。 即使在是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)中，也將很多權(quán)力賦予了地方。如失業(yè)保險(xiǎn)條例中就有許多條文都規(guī)定了“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”，這大大弱化了法律的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。隨著市場(chǎng)化程度的提高，勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)將更加頻繁，特別是黨的十六屆三中全會(huì)提出了采取靈活就業(yè)方針， 這對(duì)社會(huì)保障

11、制度的統(tǒng)一提出了更高的要求。 在目前采取分別立法的原則下， 各項(xiàng)社會(huì)保障立法應(yīng)注重相互協(xié)調(diào)， 在考慮各自特點(diǎn)的基礎(chǔ)上， 將各項(xiàng)立法統(tǒng)一在相同的立法理念和原則之下， 共同構(gòu)筑起社會(huì)保障的法律體系。要為地方立法向中央立法過(guò)渡創(chuàng)造必要的條件， 為統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立提供必要的法律環(huán)境。四、建立完善的社會(huì)保障權(quán)利救濟(jì)制度目前，社會(huì)保障法律實(shí)施機(jī)制還相對(duì)薄弱， 社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中還存在許多違法行為， 一些用人單位不為職工投保， 或者拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，因此引發(fā)了許多社會(huì)保險(xiǎn)糾紛， 侵犯了公民的社會(huì)保障權(quán)利。當(dāng)公民的社會(huì)保障權(quán)受到侵犯時(shí)，必須有相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)途徑。由于社會(huì)保障所涉及的內(nèi)容與公民的基本生存

12、權(quán)有關(guān)， 如養(yǎng)老金、失業(yè)金、醫(yī)療費(fèi)、工傷補(bǔ)貼、生活困難補(bǔ)助費(fèi)等等。而且，在社會(huì)保障關(guān)系中，享受社會(huì)保障權(quán)利的，有相當(dāng)部分屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)公民行使社會(huì)保障權(quán)利發(fā)生阻礙和爭(zhēng)議時(shí)，涉及的養(yǎng)老金、失業(yè)金、生活困難補(bǔ)助費(fèi)等都是其生活所需，被稱(chēng)為“活命錢(qián)”。因此，在解決社會(huì)保障爭(zhēng)議時(shí)，必須考慮這些特點(diǎn)，所制定的程序法中，也應(yīng)當(dāng)盡可能地使當(dāng)事人能夠通過(guò)最簡(jiǎn)單快捷、而且收費(fèi)低廉的程序獲得救濟(jì)。目前社會(huì)保障權(quán)利救濟(jì)途徑主要包括司法救濟(jì)、 行政救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)等。司法救濟(jì)方面， 如果按照現(xiàn)行的民事訴訟程序來(lái)解決社會(huì)保障爭(zhēng)議，一來(lái)程序復(fù)雜，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，二來(lái)訴訟費(fèi)用過(guò)高，這不利于當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)異于普遍訴訟程序的特別程序來(lái)解決社會(huì)保障爭(zhēng)議問(wèn)題。 待條件成熟后， 建議成立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)法庭或社會(huì)法院，以更好地處理社會(huì)保障爭(zhēng)議。在行政救濟(jì)方面，要建立完善的社會(huì)保障監(jiān)督檢查制度和行政復(fù)議制度， 使社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在法律監(jiān)督下能夠公正有效地運(yùn)作，即使公民對(duì)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的處理決定不服的，也