淺析行政合同案件的司法判決(一)

1、淺析行政合同案件的司法判決(一)    論文關(guān)鍵詞行政合同司法審查司法判決禁止令判決 論文摘要行政合同行為作為行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)方式之一其糾紛的解決應(yīng)適用行政訴訟，但現(xiàn)行訴訟結(jié)構(gòu)，包括判決都是建立在單方的行政行為之上的，這種判決制度在判決的前提、判決的類型及判決適用條件等方面都不適應(yīng)行政合同糾紛解決的需要。我們應(yīng)建立多元的審查原則，放寬適用條件對(duì)現(xiàn)行判決加以合理整合運(yùn)用，同時(shí)增加判決類型，以適應(yīng)實(shí)踐的需要。 隨著給付行政、福利行政的發(fā)展，合同式行政方式在行政活動(dòng)中日益凸顯其重要地位，與此同時(shí)，大量的行政合同案件也開始涌現(xiàn)，但在有關(guān)行政合同案件的司法審查中，一

2、方面由于行政合同不同于私法合同，故不能完全適用民事訴訟規(guī)則，另一方面行政合同亦不同于單方的行政行為，故也不能完全適用現(xiàn)有的行政訴訟規(guī)則，那么，如何積極穩(wěn)妥地審理行政合同案件，合理解決現(xiàn)實(shí)中的行政合同糾紛，是一個(gè)理論和實(shí)務(wù)上都值得探討的問(wèn)題。而司法判決是人民法院在對(duì)案件審理終結(jié)后，依據(jù)查明的事實(shí)和適用的法律，對(duì)當(dāng)事人之間所爭(zhēng)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系或一方當(dāng)事人的申請(qǐng)，作出具有法律約束力的判定，它是國(guó)家對(duì)當(dāng)事人之間糾紛作出的最終的權(quán)威的處理結(jié)論，體現(xiàn)了國(guó)家的意志，表明了國(guó)家對(duì)當(dāng)事人訴求的肯定或否定。因此，司法判決的類型的完善、司法判決的正確適用既是一個(gè)理論上被關(guān)注的重要問(wèn)題，也是實(shí)務(wù)中人民法院作好審判工作

3、的關(guān)鍵，它有利于正確解決糾紛，滿足當(dāng)事人的訴求。這在我國(guó)的行政訴訟制度的發(fā)展過(guò)程中，有過(guò)深刻的體會(huì)，“由于行政訴訟制度在我國(guó)起步較晚，在起草行政訴訟法的時(shí)候，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，因此行政訴訟法在立法內(nèi)容、技巧以及規(guī)范性等方面都存在較多欠缺之處，行政裁判形式的不全便是其中一個(gè)不小的缺陷，給行政審判帶來(lái)很多難以解決的問(wèn)題?！笨梢?，對(duì)行政合同糾紛的司法判決的探討既有利于完善我國(guó)的司法審查制度，又有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益及維護(hù)公共利益，同時(shí)也將會(huì)促進(jìn)我國(guó)行政合同制度的發(fā)展，因?yàn)椤白鳛橐环N司法制度的行政合同救濟(jì)的建立，可以暴露我們?cè)谛姓贤I(lǐng)域中的問(wèn)題，可以使既有的行政合同規(guī)則真正起到實(shí)際作用，也可以

4、產(chǎn)生促使我們解決行政合同領(lǐng)域中存在的問(wèn)題的動(dòng)力，從而逐步確立行政合同領(lǐng)域的基本秩序。 一、行政訴訟判決的適用及其缺陷評(píng)析 隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，政府職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，社會(huì)服務(wù)職能代替了國(guó)家統(tǒng)治職能，成為政府的主要職能，換言之，行政職能不再是簡(jiǎn)單的維持社會(huì)秩序，而是要積極的為社會(huì)提供服務(wù)和保障，行政已不再是簡(jiǎn)單的行政而是多元化的行政，這種多元化在性質(zhì)上呈現(xiàn)為多樣性：權(quán)力行政、參與行政、服務(wù)行政和效率行政。很顯然單一的行政權(quán)力手段已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政職能轉(zhuǎn)變和多樣性行政的要求。而行政合同作為一種完全不同于傳統(tǒng)權(quán)力行政的新的行政方式，“適應(yīng)了授益的行政活動(dòng)多樣化和擴(kuò)大化的事實(shí)”，以其所獨(dú)有的強(qiáng)調(diào)合

5、意、注重平等、遵循誠(chéng)信的特點(diǎn)，在行政活動(dòng)中極大地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政手段的不足，提高了行政效能，顯示了極大的優(yōu)越性和無(wú)窮的魅力，在各國(guó)的行政實(shí)踐中均被大量運(yùn)用。 但是“在現(xiàn)代民主法治國(guó)家權(quán)力分立體制下，為達(dá)到保障人權(quán)與增進(jìn)公共福址之目的，要求一切國(guó)家作用均應(yīng)具有合法性，此種合法性原則就行政領(lǐng)域而言，即所謂依法行政原則。”這一原則要求行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力活動(dòng)均應(yīng)最終接受法院的司法監(jiān)督。行政合同作為國(guó)家行政的一種新型活動(dòng)方式，也不例外，應(yīng)遵循這一原則，接受法院的司法審查。正如西方政府合同研究的先驅(qū)人物特濱所說(shuō)，如果合同糾紛的處理不訴諸第三人裁決，則存在著因當(dāng)事人間討價(jià)還價(jià)能力的不平等而使結(jié)果發(fā)生扭曲。因此西

6、方國(guó)家均堅(jiān)持了司法救濟(jì)的最終原則。但由于各國(guó)司法制度的不同，對(duì)行政合同的司法救濟(jì)也各成特點(diǎn)。法國(guó)和德國(guó)由行政法院通過(guò)行政訴訟來(lái)解決行政合同糾紛，英國(guó)和美國(guó)雖然早期曾有過(guò)政府合同糾紛由行政機(jī)關(guān)作最終的終結(jié)性裁決的歷史，但最后還是確立了法院對(duì)政府合同的司法審查制度，但由于他們無(wú)公私法的劃分，政府合同由普通法院適用民事訴訟規(guī)則來(lái)審理。 在我國(guó)，雖然體系及制度上無(wú)公私法的劃分，但實(shí)踐及趨勢(shì)表明公法與私法各成體系。在行政爭(zhēng)議的解決上，盡管統(tǒng)一由人民法院來(lái)行使審判權(quán)，但是行政案件的解決卻有專門的行政訴訟依據(jù)和規(guī)則、專門的行政訴訟途徑。雖然對(duì)于解決行政合同糾紛的問(wèn)題上，曾經(jīng)由于理論上的準(zhǔn)備不足、認(rèn)識(shí)上的偏差

7、和制度上的不完善，曾將一些行政合同糾紛納入民事訴訟范疇，但現(xiàn)在學(xué)者研究行政合同司法救濟(jì)制度的結(jié)論多傾向于將行政合同案件納入行政訴訟范疇，實(shí)務(wù)部門也正在為此努力?！啊９P者亦贊同行政合同糾紛應(yīng)納入行政訴訟范疇，適用行政訴訟的一般規(guī)則，但是我們也不能簡(jiǎn)單不加考慮地完全適用，特別是現(xiàn)行的行政訴訟判決，主要是針對(duì)單方行政行為的合法與違法而設(shè)計(jì)的，在適用于解決行政合同糾紛時(shí)，會(huì)產(chǎn)生以下不適應(yīng)問(wèn)題： 1現(xiàn)行判決適用前提是嚴(yán)格、單一的合法性審查原則，不適應(yīng)行政合同這種新型行為方式靈活性的需要。 現(xiàn)行司法審查制度中，確立了“合法性原則”這一基本的行政審判原則，因此對(duì)被訴行政行為合法性進(jìn)行審查，是人民法院作出司法

8、判決的前提。對(duì)于單方的具體行政行為而言，這是無(wú)可厚非的，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)處理國(guó)家公共事務(wù)的行政行為，只有符合法治主義的要求才能具有最終的法律效力。但是行政合同作為一種根本不同于傳統(tǒng)單方行政行為的一種新的行政行為方式，它的出現(xiàn)是政府職能增多，涉及對(duì)行政機(jī)動(dòng)性和行政手段多樣性的內(nèi)在要求，因此我們不可能再用形式意義上的依法行政理念來(lái)禁錮它而扼殺其機(jī)動(dòng)性。對(duì)行政合同進(jìn)行合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所松動(dòng)，此其一。其二，行政合同的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人雙方討價(jià)還價(jià)合意的結(jié)果，它不僅反映了行政主體的意志，也是相對(duì)人意志的體現(xiàn)，特別是在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，通過(guò)雙方協(xié)商讓相對(duì)人接受行政機(jī)關(guān)的限制，更需相對(duì)人的主動(dòng)同意。

9、由于行政合同中雙方地位的不對(duì)等性，為防止公權(quán)的主體利用優(yōu)勢(shì)地位欺壓劣勢(shì)地位的相對(duì)人，行政合同內(nèi)容的合理性也就成為行政合同理論中的核心問(wèn)題之一，內(nèi)容是否合理甚至決定合同是否有效，“可以說(shuō)合同的價(jià)值在于其有效性，有違法之處的合同未必?zé)o效?！倍⒃诤戏ㄐ詫彶榛A(chǔ)上的現(xiàn)行判決只能解決合同的合法性問(wèn)題，并不能解決其合理與有效的問(wèn)題。其三，行政合同的功能之一在于可以實(shí)現(xiàn)法定下的約定，即行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，或者與法律不相抵觸的情況下，與民協(xié)商，與民合作，與民合意。與單方的行政行為不同，它的內(nèi)容更具體，更體現(xiàn)了雙方的自由意志性，民主性和平等性，誠(chéng)如法諺云“當(dāng)事人的約定即是當(dāng)事人的

10、法律”，因此對(duì)行政行為的違約性審查同樣是司法判決的前提。 2現(xiàn)行判決嚴(yán)格的適用條件削弱了法官的自由裁量權(quán)，不適應(yīng)行政合同糾紛訴求多樣性的需要。 針對(duì)現(xiàn)行的六種主要行政訴訟判決，行政訴訟法和最高法院的司法解釋都規(guī)定了具體、嚴(yán)格的適用條件，法官只需在進(jìn)行合法性審查后，依據(jù)查明的事實(shí)和法律、法規(guī)對(duì)照每種判決的適用條件，對(duì)號(hào)入座即可。這種簡(jiǎn)單的“照方抓藥”、“對(duì)號(hào)入座”審查方式，削弱了法官的自由裁量權(quán)，不適應(yīng)行政合同糾紛中當(dāng)事人訴求多樣性的需要。因?yàn)榕c一般行政行為糾紛不同，在行政合同糾紛中相對(duì)人往往會(huì)提出多種訴訟請(qǐng)求，如請(qǐng)求法院對(duì)合同某些條款效力進(jìn)行確認(rèn)、撤銷行政機(jī)關(guān)的違約行為、請(qǐng)求違約賠償?shù)龋@需要

11、放寬判決的適用條件，賦予法官較大的自由裁量權(quán)以滿足相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求。在法國(guó)，為適應(yīng)行政合同糾紛中當(dāng)事人訴求多樣性的需要，對(duì)行政合同糾紛采用不同與一般行政行為的訴訟方式，即行政合同糾紛適用完全管轄之訴訟，而一般的行政糾紛則采用越權(quán)之訴。這二者的區(qū)別之一在于，在越權(quán)之訴中，只進(jìn)行合法性審查，法官只有認(rèn)定行政行為是否違法，以及撤銷違法行為的權(quán)力，而在完全管轄之訴中，法官擁有較大的自由裁量權(quán)，可以撤銷、變更行政機(jī)關(guān)的決定，判決行政主體負(fù)賠償責(zé)任。也就是說(shuō)在這種訴訟中行政法官的權(quán)力近似于普通法院法官的權(quán)力，這樣法官就能夠根據(jù)相對(duì)人的請(qǐng)求，作出相應(yīng)的判決。法國(guó)的這一經(jīng)驗(yàn)應(yīng)值得我們借鑒。 3現(xiàn)行判決類型不能

12、適應(yīng)行政合同糾紛多樣性的需要。 如前所述，現(xiàn)行判決主要針對(duì)合法性問(wèn)題而設(shè)，其功能之一就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。但在行政合同中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)既來(lái)自于法律規(guī)定又來(lái)自于合同約定。并且行政機(jī)關(guān)在行政合同中享有適度的主導(dǎo)性權(quán)利，使行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)行政合同的締結(jié)與履行，向著其所期望的方向發(fā)展。西方各國(guó)也都在不同程度上承認(rèn)了行政合同中的這種特殊的權(quán)利義務(wù)方式。法國(guó)在公益優(yōu)先原則上構(gòu)建起確認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有普適特權(quán)的行政合同理論。德國(guó)雖然強(qiáng)調(diào)行政合同當(dāng)事人通過(guò)彼此約定方式確定權(quán)利義務(wù)，但基于公共利益的考慮，法律也允許行政機(jī)關(guān)享有例外的特別權(quán)利。即使在以普通法合同規(guī)范和理論構(gòu)筑起政府合同規(guī)則的英美國(guó)家也往往通

13、過(guò)一些行政合同的格式條款來(lái)保證行政機(jī)關(guān)在合同的履行中享有優(yōu)先權(quán)。“。我國(guó)政府采購(gòu)法，城市房地產(chǎn)管理法，全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)條例等法律、法規(guī)都規(guī)定了作為合同一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)享有對(duì)另一方當(dāng)事人的監(jiān)督、指揮、制裁等權(quán)力。因此，行政機(jī)關(guān)的履行行為既有違法的可能，又有違約的可能。相對(duì)人申請(qǐng)司法救濟(jì)的訴求中既有針對(duì)行政機(jī)關(guān)法定權(quán)力的情形，也有針對(duì)約定權(quán)利的情形，既有針對(duì)一般權(quán)利的情形，也有針對(duì)主導(dǎo)性權(quán)利的情形。相對(duì)人若針對(duì)行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力性行為起訴，我們當(dāng)然可以用現(xiàn)行判決加以解決，但是若相對(duì)人針對(duì)的是雙方的約定的權(quán)利性行為而起訴，主張行政機(jī)關(guān)違約，請(qǐng)求人民法院阻止其違約行為，或請(qǐng)求解除合同，或

14、要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約賠償責(zé)任等，則現(xiàn)行判決明顯無(wú)法直接適用。 二、行政合同案件司法判決的正確適用 正因?yàn)楝F(xiàn)行行政訴訟判決在解決行政合同糾紛上存在以上諸多不適應(yīng)的問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)現(xiàn)行判決進(jìn)行改造，一方面對(duì)審判原則進(jìn)行改造，確立合法性合理性和違約性的多元化的審查原則，另一方面對(duì)現(xiàn)行判決加以靈活運(yùn)用，針對(duì)行政合同不同于單方行政行為的特點(diǎn)，以原告的訴訟請(qǐng)求為出發(fā)點(diǎn)，以滿足當(dāng)事人的要求，正確解決糾紛為目的，來(lái)對(duì)現(xiàn)行判決予以整合?！皩?duì)于行政機(jī)關(guān)行使主導(dǎo)性權(quán)利行為以及不履約的行為，可以運(yùn)用行政訴訟的維持、撤銷、責(zé)令履行職責(zé)等判決形式，同時(shí)還要針對(duì)行政契約糾紛中的效力的確認(rèn)，以及違約責(zé)任的處理作出相應(yīng)的判決

15、?！睋Q言之，行政合同的判決既有針對(duì)行政合同本身的判決，包括合同無(wú)效的確認(rèn)判決和合同的變更、撤銷、解除判決，同時(shí)又有針對(duì)行政機(jī)關(guān)行使主導(dǎo)性權(quán)利行為的判決，包括行為的維持或撤銷判決。還有針對(duì)結(jié)果的損害賠償或補(bǔ)償判決。具體而言，適用如下： (一)針對(duì)行政合同的判決 1行政合同的無(wú)效確認(rèn)判決 合同無(wú)效是相對(duì)于合同有效而言的，它是欠缺合同生效要件自始確定當(dāng)然不發(fā)生法律效力的合同?！?。為確保公共利益和個(gè)人合法利益不受侵犯，各國(guó)合同法均規(guī)定了合同無(wú)效的情形。我們認(rèn)為，行政合同具有下列情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)合同無(wú)效：(一)合同當(dāng)事人不具備法律規(guī)定的締約能力的； (二)違反法律對(duì)行政合同的形式所作的強(qiáng)制性規(guī)定

16、的； (三)違反法律對(duì)行政合同的締結(jié)方式所作的強(qiáng)制性規(guī)定的； (四)根本違背行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)或侵害國(guó)家利益、公共利益的； (五)合同的履行將侵害他人合法權(quán)益，且訂立時(shí)未征得他人同意的； (六)以欺詐、脅迫手段或乘人之危而訂立，且損害國(guó)家利益的； (七)依法應(yīng)經(jīng)其它機(jī)關(guān)核準(zhǔn)、同意或會(huì)同辦理，但未履行該程序，事后又未補(bǔ)正的； (八)違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定的其它情形。 須說(shuō)明的是我們主張，為更好的履行司法監(jiān)督的職能，人民法院對(duì)行政合同的無(wú)效確認(rèn)判決應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制性的判決，不受原告訴訟請(qǐng)求的限制。 2行政合同的撤銷判決 當(dāng)合同欠缺生效要件當(dāng)事人可依照自己的意思使合同的效力消滅，相對(duì)于絕對(duì)無(wú)效的合同而言，它

17、是一種相對(duì)無(wú)效的合同。當(dāng)行政合同中有重大誤解，顯失公平或一方以欺詐脅迫或趁人之危等情形，應(yīng)原告的請(qǐng)求，人民法院應(yīng)當(dāng)適用撤銷判決，判決撤銷行政合同。 由于合同的撤銷，原則上溯及其成立之時(shí)的效力，考慮到行政合同不同于民事合同的特殊性，在公益優(yōu)先原則下，我們認(rèn)為對(duì)撤銷判決的使用應(yīng)有所限制，如果撤銷行政合同將導(dǎo)致公共利益的重大損失，人民法院可以不予撤銷，但基于經(jīng)濟(jì)平衡原則的考慮，應(yīng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償相對(duì)人繼續(xù)履行合同而帶來(lái)的損失。 3行政合同的變更判決 當(dāng)行政合同欠缺生效要件，但當(dāng)事人依照自己的意思使合同的內(nèi)容變更，使違背當(dāng)事人一方真實(shí)意思表示的那部分合同的效力消滅。或當(dāng)行政合同雖然具有重大誤解、顯失公

18、平等情形，而原告愿意接受合同，只主張適當(dāng)變更，在不違法和不損害公共利益以及第三人利益的前提下。人民法院應(yīng)當(dāng)尊重原告的選擇，只判決變更，而不應(yīng)判決撤銷，以鼓勵(lì)合同的履行。 4行政合同的解除判決 在民事合同中，除合同法第94條規(guī)定的幾種法定的解除情形外，必須由雙方當(dāng)事人協(xié)商才可解除合同。但在行政合同中，一般認(rèn)為為維護(hù)公共利益，行政合同的解除權(quán)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)單方行使。因此行政合同的相對(duì)人欲解除合同，應(yīng)向行政主體提出請(qǐng)求，由行政主體決定。對(duì)于行政主體不同意解除的，才可以向法院提起訴訟。此類案件中，滿足原告意愿的判決應(yīng)是合同解除判決。 5行政合同的履行判決 作為合同一方當(dāng)事人的公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行、未適當(dāng)履行合同義務(wù)而向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判令行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行合同義務(wù)時(shí)，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為原告的訴訟請(qǐng)求合法、合理的，應(yīng)當(dāng)支持原告的訴訟請(qǐng)求，判決行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)。 (一)針對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的維持判決和撤銷判決 如前所述，行政合同與民事合同的區(qū)