國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期工農(nóng)關(guān)系

1、 國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和國民收入分配關(guān)系的研究一、我國工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和國民收入分配關(guān)系的現(xiàn)狀和矛盾20世紀(jì)最后的二十多年，是中國經(jīng)濟走上騰飛之路的重要時期。近二十多年來，隨著國民經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟總量的擴大，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟亦發(fā)生了深刻變化。農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，我國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量如糧食、棉花、糖等已躍居世界前列；農(nóng)民收入和消費水平大大提高，恩格爾系數(shù)下降，標(biāo)志著農(nóng)民生活質(zhì)量得到顯著改善；我國扶貧工作取得歷史性突破，農(nóng)村貧困人口已由1978年的2.5億下降到目前的3000萬左右，農(nóng)村貧困率從30.7下降到3左右；在我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)率先向現(xiàn)代化邁進(jìn)

2、，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已初步形成。然而，從宏觀角度觀察，盡管我國農(nóng)村社會經(jīng)濟改革發(fā)展取得顯著成效，但當(dāng)前工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間及國民收入分配關(guān)系尚未完全理順，國家資金、政策、制度等綜合資源配置向城市傾斜的格局沒有根本改觀，即是說國家總體改革發(fā)展的成果在城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的分配有失均衡?，F(xiàn)就其主要矛盾和問題作些概略分析。（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動和就業(yè)結(jié)構(gòu)變動不協(xié)調(diào)，城市化進(jìn)程遲緩，大量勞動力滯留農(nóng)村。從國際經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化必然導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，而且二者變化的速率大致接近，這是社會經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的必要前提。我國自20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的推進(jìn)，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，第一產(chǎn)業(yè)比重已由19

3、80年的30.1下降到2000年的15.9，第二產(chǎn)業(yè)比重由48.5上升為2000年的50.9，第三產(chǎn)業(yè)比重由1980年的21.4上升為2000年的33.2，這標(biāo)志著我國的工業(yè)化進(jìn)程取得了重大進(jìn)展。問題是，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，主要是第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重過大，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重相對較小。1990年前后，發(fā)達(dá)國家第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重一般在10以下，而第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重都在65以上；相對發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重一般在20左右或以下，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)多數(shù)國家在50以上。而我國在1990年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重在60以上，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有18.5，即使到2000年，第一產(chǎn)

4、業(yè)就業(yè)人數(shù)比重仍高達(dá)50，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有27.5。由于就業(yè)結(jié)構(gòu)變化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同步，導(dǎo)致我國城市化進(jìn)程滯后，城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)。按照世界銀行數(shù)據(jù)，1999年中國城市化水平只有32，低于世界平均水平約14個百分點，低于中等收入國家的平均水平18個百分點，低于高收入國家平均水平45個百分點。我國總體城市化程度明顯落后于工業(yè)化進(jìn)程，國際上城市化與工業(yè)化的比率一般為140250，我國19782000年這一比率僅從40.45上升到81.76。城市化的滯后，制約了三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計，改革開放后的二十多年中，我國農(nóng)業(yè)勞動力每轉(zhuǎn)移1人去第二產(chǎn)業(yè)，只能帶動0.7人轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，而在城市化與工業(yè)

5、化同步發(fā)展的國家，這個指標(biāo)是2人。在城市化落后的情況下，我國工業(yè)的發(fā)展未能形成推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力。從體制上看，城鄉(xiāng)分割還沒有受到根本觸動，一些地方在就業(yè)、入學(xué)、戶口、社會保障等方面甚至還在強化對農(nóng)民進(jìn)城的限制。長期向城市和工業(yè)傾斜的國民收入分配格局，使相當(dāng)嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題雪上加霜。這些因素阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)，導(dǎo)致地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距呈繼續(xù)擴大之勢。（二）宏觀收入分配失衡，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家分配政策進(jìn)行了重大調(diào)整，一個基本政策取向是改變過去長期實行的“高積累、低消費”方針，不斷提高個人所得份額，到2000年，個人所得占GDP的比

6、重已由20世紀(jì)80年代初期的50上升為70。這是一個正確的選擇，對于妥善處理積累和消費的關(guān)系，提高個人收入和生活水平，調(diào)動社會各方面發(fā)展經(jīng)濟的積極性，發(fā)揮了重要作用。問題在于，在個人收入分配所得普遍提高的過程中，城鄉(xiāng)之間居民分配不均衡。特別是近年來我國農(nóng)民收入成為近二十多年來的第二個低速增長期。19782000年，農(nóng)民人均收入從134元提高到2253元，年均增長為7.43，農(nóng)民收入水平總體上有了較大幅度的提高。但分階段看，農(nóng)民收入繼19891991年出現(xiàn)第一個低速增長期、年均增長0.7之后，1997年以來進(jìn)入第二個低速增長期，1997年為4.6，1998年為4.3，1999年為3.8，2000

7、年更是下降到2.1。而城市居民人均可支配收入的增長卻是1997年為6.7，1998年為5.1，1999年為7.9，2000年為7.3。由于宏觀收入分配失衡，農(nóng)民收入低速增長，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民之間的收入差距再度擴大。我國城鄉(xiāng)居民收入的比例1978年為2.571，1984年為1.711，1997年為2.471，1998年為2.511，1999年為2.651，2000年為2.791，可以說城鄉(xiāng)之間的差距比改革開放初期還大。值得注意的是，隨著城鄉(xiāng)居民溫飽問題解決和消費水平不斷提高，城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)不斷下降。19782000年，城市居民恩格爾系數(shù)從57.5下降到39.2，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)從67.7下降

8、到49.1（見表1）。恩格爾系數(shù)是反映消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和生活質(zhì)量提高的一個重要指標(biāo)。恩格爾系數(shù)下降，表明居民對非食品類（如住房、文化娛樂、交通通訊、醫(yī)療保健等）的相對需求增加，對食品類相對需求減少，從而降低了對農(nóng)產(chǎn)品的收入需求彈性。因此，在農(nóng)產(chǎn)品供給總量問題基本解決之后，特別是20世紀(jì)90年代中期以來，糧食生產(chǎn)連續(xù)5年豐收，棉花、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等產(chǎn)量迅速增長，由于國內(nèi)需求沒有同步增長，結(jié)果主要農(nóng)產(chǎn)品價格從1996年以來一路下跌，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長并沒有能夠帶來農(nóng)民收入增長。表119782000年城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的變化附圖資料來源：根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒（2001）有關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。農(nóng)村居民收入低速增長

9、和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的嚴(yán)重性在于：不利于農(nóng)民生活的改善，不利于農(nóng)村市場的開拓，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的良性循環(huán)。1997年和1998年農(nóng)村人均生活消費支出出現(xiàn)負(fù)增長，同期城鎮(zhèn)居民人均消費支出年均遞增達(dá)6.09，城鄉(xiāng)消費差距從1996年的2.491擴大到2000年的2.991。農(nóng)村居民消費負(fù)增長導(dǎo)致了農(nóng)村消費市場份額不斷萎縮，直接阻礙了工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間通過商品交換和貨幣流通形成一個完整的經(jīng)濟整體，阻礙了啟動龐大的農(nóng)村消費市場。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2000年縣及縣以下社會消費品零售額占全社會消費品零售總額的比例僅占38.2，比歷史上最高水平的1982年低26個百分點。此外，農(nóng)民收入增長緩慢，也不利于農(nóng)民增加農(nóng)

10、業(yè)投入和農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，千方百計增加農(nóng)民收入，有效控制城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，無疑應(yīng)當(dāng)成為下一步國家宏觀政策的一個重要目標(biāo)。（三）城鄉(xiāng)社會發(fā)展諸方面存在重大差距。1.關(guān)于城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距。城鄉(xiāng)居民受教育程度差別很大。1997年，全國縣級以下（包括縣本級）人口的平均受教育年限為6.23年，而城市為8.68年；農(nóng)村人口中具有大專及大專以上文化的僅為0.3，而城市這一比重為7.97；現(xiàn)在在校的大學(xué)生中，城鎮(zhèn)居民的子女約占70，農(nóng)村子弟約占30。這同全國總?cè)丝谥?，農(nóng)村占70、城市居民占30的格局正好倒置；具有高中文化程度的人口，農(nóng)村只有4.87，城市則達(dá)22.17；文盲以及小學(xué)文化程度人口，在農(nóng)村

11、高達(dá)64.1，而城市只有34.9?，F(xiàn)在農(nóng)村青少年人口接受教育的面和質(zhì)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)。以高中階段為例，1998年城市每萬人口中高中階段在校學(xué)生為815.6人，而農(nóng)村僅為369.1人。這表明，農(nóng)村處于“教育貧困”狀態(tài)，相當(dāng)多的農(nóng)村兒童、青年和成年人不能獲得改善其生活水平所必需的教育機會。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入差別很大。城市基礎(chǔ)教育資金列入城市財政預(yù)算，基本上是有保障的。而農(nóng)村基礎(chǔ)教育的資金來源則主要包括三部分：一是列入縣鄉(xiāng)財政的支出范圍；二是農(nóng)村教育費附加；三是農(nóng)村教育集資。這表明，農(nóng)民事實上成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的一個重要承擔(dān)者?，F(xiàn)在我國農(nóng)村正在進(jìn)行“稅費改革”，在提高農(nóng)業(yè)稅稅率的同時，取消了農(nóng)

12、村教育費附加和農(nóng)村教育集資，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的資金來源渠道減少了。因此，當(dāng)前和下一步，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展面臨著更加嚴(yán)峻的形勢。由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入不足，當(dāng)前面臨的突出問題是，農(nóng)村、特別是一些貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)危房率較高。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，湖南省某市各類教學(xué)用的危房面積達(dá)21770平方米，占整個教學(xué)用房面積的7.62，其中，一級危房16352平方米，占5左右。另一個問題是農(nóng)村教師收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。即使如此，相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村教師的工資不能按時發(fā)放，可以說，當(dāng)前中國教師工資拖欠問題主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)基層。2.關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展水平的差距。城鎮(zhèn)居民基本上可以享受公費醫(yī)療或在醫(yī)療保險制度覆蓋范圍之內(nèi)。而

13、農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度大部分已經(jīng)解體，有合作醫(yī)療的僅占15左右。廣大農(nóng)民基本上處于一種“小病不看，大病看不起，看大病即意味著傾家蕩產(chǎn)”的狀況。農(nóng)民獲得醫(yī)療保健衛(wèi)生服務(wù)的能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于城鎮(zhèn)居民。目前。農(nóng)村有三千多萬人口不能保證有及時的醫(yī)療服務(wù)；有四億多農(nóng)村人口尚未飲用自來水；農(nóng)村地區(qū)糞便無害化處理率僅為28.5；貧困農(nóng)村地區(qū)婦女患病率明顯高于全國平均水平，嚴(yán)重缺乏經(jīng)過培訓(xùn)的接生員；在農(nóng)村有近8的嬰幼兒沒有享受免疫接種；預(yù)防保健工作薄弱，中西部相當(dāng)多的省份疾病發(fā)病率仍然較高，人口預(yù)期壽命相對較低。根據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的2000年世界衛(wèi)生報告，在191個國家和地區(qū)中，中國的醫(yī)療資源分配公正指數(shù)排第18

14、8位，是世界上公共衛(wèi)生資源分配最不公平的國家之一。3.關(guān)于城鄉(xiāng)社會保障的差距。城市居民大多可以享受現(xiàn)代社會保障制度（盡管仍不十分完善），包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險，還有國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中國人口70以上的農(nóng)民基本上被排斥在現(xiàn)代社會保障體系之外?，F(xiàn)在我國僅在部分農(nóng)村發(fā)達(dá)地區(qū)正在探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老制度。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，目前我國參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?.6左右。這意味著農(nóng)村養(yǎng)老仍基本上是以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，這種狀況對農(nóng)村的計劃生育工作也是極其不利的。至于其他的失業(yè)保障、醫(yī)療保障、最低生活保障等現(xiàn)代社會保障制度更與農(nóng)民無緣。4.關(guān)于城

15、鄉(xiāng)社會發(fā)展其他方面的差距。農(nóng)村電力基礎(chǔ)設(shè)施落后于城市。我國農(nóng)村電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，線損大，管理不善。農(nóng)村電網(wǎng)一般興建于20世紀(jì)7080年代，大部分缺乏科學(xué)規(guī)劃，布局不合理，設(shè)備陳舊老化，低壓線路年久失修、供電半徑過大造成的電能損耗達(dá)3040。長期以來，國家對農(nóng)村電網(wǎng)基本沒有投資，農(nóng)村低壓電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)屬于集體，電網(wǎng)運行費用分?jǐn)偨o農(nóng)戶。電力部門一般只管理配電變壓器高壓樁頭并按國家目錄電價結(jié)算抄見電量。從配電變壓器到農(nóng)戶的燈頭電價，包括農(nóng)村低壓電網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)，變壓器、線路、計量的損耗，以及農(nóng)村電工的報酬，都出自農(nóng)民所繳電費。城鄉(xiāng)電價差異大。當(dāng)前我國供電領(lǐng)域的一個重大問題是城鄉(xiāng)電價不同，農(nóng)村電價高于城市，

16、且不同農(nóng)村地區(qū)乃至不同村落之間電價也不相同。在實行電力躉售辦法的電網(wǎng)中，農(nóng)村電價由躉售電價加農(nóng)村電網(wǎng)維護(hù)費、線損、變損、利潤及各種加價組成，農(nóng)村居民生活用電價格大都高于城市居民生活用電價格。由于農(nóng)村電價管理薄弱，線損過度，價格失控，有的電價高達(dá)1元/千瓦時，甚至2元/千瓦時以上。而城市電價一般較低，如北京居民家庭用電，盡管這幾年電價有所提高，但現(xiàn)在僅為0.44元/千瓦時。此外，農(nóng)民用電不僅有生活用電，而且還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。由于電價畸高，農(nóng)民生產(chǎn)用電開支巨大。據(jù)了解，北方農(nóng)民澆1畝地每次大約需10元左右，一般每年需澆地23次，如某家農(nóng)產(chǎn)耕種20畝地，則一年這方面的開支需400600元，由此進(jìn)一步

17、加大了農(nóng)業(yè)成本，成為農(nóng)民減收的一個重要因素。（四）分區(qū)域看，我國城鄉(xiāng)之間社會經(jīng)濟發(fā)展的差別越往西越大。眾所周知，改革開放以來，我國區(qū)域之間的總體發(fā)展差距呈擴大趨勢。由此決定，在不同區(qū)域，城鄉(xiāng)之間的差別也截然不同，其基本特征是：在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對較?。辉谥?、西部地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對較大，而且越往西越大。同時，公共服務(wù)水平差距較大。根據(jù)公共財政的理論，一個地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平主要決定性因素是地區(qū)的人均財力。2000年東、中、西部地區(qū)人均財力分別為803元、320元、317元，東部地區(qū)為中、西部的2.51倍和2.53倍，且地區(qū)差距呈擴大之勢，表明我國東、中、西部公共服務(wù)的均等化程度比較

18、差。從東、中、西部地區(qū)一般預(yù)算收入占對應(yīng)口徑全國財政收入的比重看，東部地區(qū)收入比重超過一半，而且呈上升趨勢；而中、西部地區(qū)的比重加起來還不到全國的一半，而且呈下降趨勢（詳見表2）。表2東、中、西部地區(qū)一般預(yù)算收入占對應(yīng)口徑全國財政收入的比重附圖注：地方一般預(yù)算收入口徑是指包括地方本級一般預(yù)算收入和上劃中央“兩稅”收入（消費稅和增值稅的75）。資料來源：財政部綜合司研究材料，2002年第8期。二、政策、制度是我國現(xiàn)行工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和國民收入分配關(guān)系不合理的關(guān)鍵因素（一）宏觀分配政策有失偏頗，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展。近年來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入一個新階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村剩余

19、勞動力的壓力進(jìn)一步加大，農(nóng)民收入增長緩慢，潛在的農(nóng)村市場難以成為現(xiàn)實的市場，其深層次的原因是扭曲的國民收入分配格局，也就是分配政策的城市傾向和國有工業(yè)傾向，而這種傾向在農(nóng)村財政政策和農(nóng)村金融政策上都得到了反映。1.財政支農(nóng)政策不盡完善，影響農(nóng)業(yè)競爭能力和長遠(yuǎn)發(fā)展后勁。財政支農(nóng)是國家財政對農(nóng)業(yè)的直接分配方式，它反映了工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系。在市場經(jīng)濟下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國民經(jīng)濟中的重要地位客觀上要求國家財政加大對農(nóng)業(yè)的投資力度，支持那些風(fēng)險大、投資效益低，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起著保護(hù)、開發(fā)作用或有示范效益的項目（如大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技和推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等），以彌補市場機制在資源配置中的缺陷，

20、增強農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟中的競爭能力。20世紀(jì)90年代以來，為了適應(yīng)農(nóng)村新的情況和形勢，國家財政調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)支持政策，在增加農(nóng)業(yè)投入、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加強資金管理等方面進(jìn)行了很大努力。但我們必須清醒地看到，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)財政政策并不是盡善盡美，實踐中仍存在一些值得注意的問題。（1）政府支持農(nóng)業(yè)的資金總量不足。從國內(nèi)來講，與各個方面要求支持農(nóng)業(yè)的呼聲相比，政府因受財力的限制對農(nóng)業(yè)的投入不能滿足其需要，即使達(dá)到了農(nóng)業(yè)法所規(guī)定的每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財政收入增長的要求，我國對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對量呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重則并不高，近年來大致

21、維持在8的水平，比1990年的10約低2個百分點，比1980年的12約低4個百分點。當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)，加入WTO對我國農(nóng)業(yè)又將產(chǎn)生不小的沖擊，而上述政府支農(nóng)的低水平狀況與現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的形勢和任務(wù)很不相稱，需要改變。（2）地方財政農(nóng)業(yè)支出增長不甚理想。以上內(nèi)容是把政府支農(nóng)作為一個整體來分析的，如果進(jìn)一步分解，則會發(fā)現(xiàn)地方行為目標(biāo)與中央政策不完全一致。地方財政農(nóng)業(yè)投入是一個十分重要的問題，一方面國家財政農(nóng)業(yè)投入的大頭在地方（約占80左右），另一方面國家財政農(nóng)業(yè)投入的主要問題也出在地方。資料表明，19912000年，地方財政總支出由2295.81億元增長到103

22、66.65億元，增長3.52倍，而地方財政農(nóng)業(yè)支出由220.74億元增長到689.47億元，增長2.13倍；地方財政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9.6，1995年為7.9，到2000年下降為6.6。值得注意的是，地方財政支農(nóng)支出預(yù)算的執(zhí)行還存在重大偏差。從實際看，地方財政支農(nóng)資金在預(yù)算安排已經(jīng)減少的前提下，在執(zhí)行過程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財政支農(nóng)的規(guī)模。（3）財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理。一是財政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項事業(yè)費的支出比重上升。二是在農(nóng)業(yè)事業(yè)費比重上升的情況下，農(nóng)業(yè)事業(yè)費內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)有失偏頗，即人員機構(gòu)經(jīng)費增長較快，

23、業(yè)務(wù)經(jīng)費增長緩慢，形成一種“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的局面。這說明，近年來農(nóng)業(yè)事業(yè)費比重的上升并不意味著農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展普遍面臨著資金矛盾的困擾。三是我國間接支持多于直接支持。例如政府通過撥款支持農(nóng)業(yè)事業(yè)單位為農(nóng)業(yè)提供科技示范、病蟲疫病防治來為農(nóng)民服務(wù)，通過所謂修路引水、培訓(xùn)指導(dǎo)等開發(fā)方式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產(chǎn)和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的。但并不像發(fā)達(dá)國家有較大比重的財政支出直接用于農(nóng)民或農(nóng)場主收入補貼等。2.金融政策向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)村信貸支持嚴(yán)重不足。中國長期實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的金融政策，農(nóng)村的金融機構(gòu)承擔(dān)著從農(nóng)村

24、吸收資金為國家工業(yè)化服務(wù)的職能，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供的貸款服務(wù)微乎其微。改革開放二十多年來，這種狀況依然沒有根本性的改變，農(nóng)村獲取信貸支持的能力嚴(yán)重不足。當(dāng)前存在的突出問題是農(nóng)村資金通過金融渠道大量流出，而且流出量不斷增多。據(jù)有關(guān)研究，改革開放以來，農(nóng)民儲蓄存款增長很快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民貸款的增長，2000年農(nóng)民在信用社的儲蓄存款余額由1980年的117億元增加到12355億元，同期農(nóng)民貸款余額由67億元增加到3588億元，通過信用社渠道農(nóng)民資金凈流出由22億元增加到590億元。19802000年農(nóng)民資金經(jīng)過信用社渠道凈流出累計8722億元，加上郵政儲蓄渠道，這一期間農(nóng)民資金凈流出合計10334億元（

25、詳見表3）。表3金融渠道農(nóng)民資金凈流出億元附圖資料來源：宋宏謀中國農(nóng)村金融發(fā)展問題研究。近年來從整個金融狀況看，信貸資金供應(yīng)非常充裕，但國家銀行對農(nóng)村信貸總規(guī)模和資金投入呈逐年減少的趨勢。在各項貸款總額中，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的比重偏低，并且在20世紀(jì)90年代中期以來持續(xù)下降。這是造成農(nóng)村貸存比例下降、農(nóng)村信貸資金外流的重要原因。就目前中國金融機構(gòu)的布局和分工來說，農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”方面的作用是其他金融機構(gòu)所無法替代的。但從全國而言，1980年以來的統(tǒng)計資料顯示，農(nóng)村信用社貸款流向中分配給農(nóng)戶的比例都很小。1980年農(nóng)業(yè)貸款占農(nóng)村信用社貸款的比例曾達(dá)61.9，到1994年已降到19.4，近年來有所回升，但在2000年也只有34.2。問題的嚴(yán)重性在于，由于農(nóng)村金融資源外流，農(nóng)民從正規(guī)金融機構(gòu)（國家銀行和信用社）很難得到貸款，就不得不依靠民間借貸，承受更高的利息，最終影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資金的發(fā)展。（二）縣鄉(xiāng)財政困難加重，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏保障?？h級財政是國家財政體系不可分割的組成部