安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程項(xiàng)目法人制的實(shí)踐和探索

1、安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程項(xiàng)目法人制的實(shí)踐和探索    【摘要】本文介紹了安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目法人建設(shè)歷程，總結(jié)了實(shí)行項(xiàng)目法人制的顯著成效和有益經(jīng)驗(yàn)，提出了灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目管理應(yīng)以項(xiàng)目法人制為核心的觀點(diǎn)。 【關(guān)鍵詞】灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目法人 中圖分類號：TU991.64文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 淠史杭灌區(qū)于1958年開工建設(shè)，位于安徽省的中西部和河南省的東南部，橫跨長江淮兩大流域，受益范圍涉及皖豫2省4市17個縣區(qū)，灌區(qū)控制面積1.4萬平方公里，設(shè)計灌溉面積1198萬畝，其中安徽省設(shè)計灌溉面積1100萬畝

2、，河南省98萬畝。安徽省境內(nèi)有效灌溉面積1026萬畝，總?cè)丝?330萬人，是全國三個特大型灌區(qū)之一，是新中國成立后興建的全國最大的灌區(qū)。 安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程自1996年起，到2011年累計下達(dá)計劃投資12.38億元，建設(shè)198個單項(xiàng)工程，發(fā)揮了巨大的社會和經(jīng)濟(jì)效益。同時經(jīng)歷了項(xiàng)目管理逐步規(guī)范，管理體制逐步完善的過程。實(shí)行統(tǒng)一的項(xiàng)目法人制后，規(guī)范了建設(shè)管理，保證了工程進(jìn)度、資金、質(zhì)量和安全。 1未實(shí)行統(tǒng)一的項(xiàng)目法人前多頭管理，條塊分割 1996-2001年，由于沒有統(tǒng)一的項(xiàng)目法人，灌區(qū)實(shí)行條塊分割的管理體制，前期工作、年度計劃、資金分別由灌區(qū)范圍內(nèi)的縣（區(qū)）市各地水行政主管部

3、門多頭申報、分別下達(dá)，項(xiàng)目多頭管理，違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，投資效益沒有得到充分發(fā)揮。 1.1灌區(qū)總體規(guī)劃沒有落實(shí) 由于項(xiàng)目所在縣（區(qū)）市水行政主管部門各自申報項(xiàng)目，組織前期工作，沒有統(tǒng)籌安排，不能體現(xiàn)灌區(qū)規(guī)劃的選項(xiàng)原則，前期工作難以按照規(guī)劃意圖有序推進(jìn)，投資不能發(fā)揮應(yīng)有效益。 1.2“四制”沒有得到切實(shí)執(zhí)行 項(xiàng)目一般均由項(xiàng)目單位直接委托勘測設(shè)計和施工單位，資質(zhì)審查不嚴(yán)格，有時出現(xiàn)超越資質(zhì)范圍承擔(dān)設(shè)計和施工任務(wù)的現(xiàn)象；一般由項(xiàng)目單位組建工程指揮部直接進(jìn)行建管，不委托第三方監(jiān)督管理，未執(zhí)行建設(shè)監(jiān)理制。 1.3建設(shè)管理不規(guī)范 規(guī)章制度不健全，有關(guān)建設(shè)管理法規(guī)和規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格，建設(shè)管理力量不足，建設(shè)管理程

4、序不規(guī)范，質(zhì)量管理體系不健全，建設(shè)管理中薄弱環(huán)節(jié)較多。2007年財政部委托湖北省財政評審中心進(jìn)行了為期一個月的詳細(xì)評審，發(fā)現(xiàn)2002年以前即項(xiàng)目法人成立前的項(xiàng)目存在諸如國債資金未設(shè)資金專戶,未設(shè)專賬核算；財務(wù)管理體制不嚴(yán)，監(jiān)管不力；擠占、挪用、拆借國債資金等違規(guī)和白條入賬、大額現(xiàn)金支付等共計74個違規(guī)問題。 2灌區(qū)項(xiàng)目法人建設(shè)歷程 2.1項(xiàng)目法人制初步建立 為了扭轉(zhuǎn)建設(shè)管理體制不順的被動局面，安徽省水利廳于2002年下達(dá)關(guān)于淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程項(xiàng)目法人組建方案的批復(fù)（皖水基2002109號），明確以淠史杭灌區(qū)管理總局組建灌區(qū)節(jié)水改造的項(xiàng)目法人。項(xiàng)目法人對項(xiàng)目建設(shè)的工程質(zhì)量、進(jìn)度、資

5、金管理和安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。以項(xiàng)目所在地灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)為主體，成立現(xiàn)場建設(shè)管理處，由項(xiàng)目法人授權(quán)進(jìn)行資金、質(zhì)量、進(jìn)度管理，構(gòu)建了項(xiàng)目法人內(nèi)部相對規(guī)范的管理結(jié)構(gòu)。初步形成了灌區(qū)建設(shè)“統(tǒng)一法人，分級負(fù)責(zé)”的新格局。 2.2項(xiàng)目法人制逐步完善 2005年4月，安徽省水利廳批轉(zhuǎn)了安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)管理意見、進(jìn)一步明確了項(xiàng)目法人、現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)、各市水利（務(wù)）局在灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目管理各階段的職責(zé)。同期，總局及時出臺安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目投資（質(zhì)量、財務(wù)、檔案）管理規(guī)定等一系列規(guī)章制度，為灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目規(guī)范化、制度化建設(shè)奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。此后灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目前期工作、年度

6、計劃、資金由項(xiàng)目法人統(tǒng)一申報和下達(dá)，灌區(qū)統(tǒng)一的項(xiàng)目法人制真正形成。 2.3項(xiàng)目法人制進(jìn)一步規(guī)范 2008年10月，總局正式組建了安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)管理局（以下稱建管局），抽調(diào)骨干技術(shù)管理人員充實(shí)建管局力量，加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)，完善了機(jī)構(gòu)設(shè)置。同時，進(jìn)一步修改完善了建設(shè)管理規(guī)章制度，探索逐步建立建設(shè)管理長效機(jī)制，全面加強(qiáng)了項(xiàng)目法人自身建設(shè)。 3灌區(qū)項(xiàng)目法人制建立后成效顯著 3.1堅持以灌區(qū)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng) 2008年12月，根據(jù)水利部要求，安徽省水利廳組織編制了安徽省大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃（20092020年），其中淠史杭灌區(qū)規(guī)劃總投資69.4億元，包括骨干工程投資53.4

7、0億元，田間工程投資為16億元。 在總體規(guī)劃的同時，組織編制完成灌區(qū)信息化建設(shè)和管理工程專項(xiàng)規(guī)劃，加快編制灌區(qū)水土保持和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。 3.2狠抓前期工作，灌區(qū)投資大幅提升 灌區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的項(xiàng)目法人后，特別是近年來，按照“實(shí)施一批，儲備一批，謀劃一批”的思路，強(qiáng)化前期工作，使灌區(qū)投資得以大幅提升，灌區(qū)2005年以后年均投資1.75億元，較2005年以前年均投資0.36億元增長了4.9倍。 為了抓住未來10年灌區(qū)建設(shè)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，總局組織分三個灌區(qū)編制總體可研，2012年底完成總體可研的報審工作。 3.3以項(xiàng)目統(tǒng)籌為手段，保證灌區(qū)總體規(guī)劃落在實(shí)處 一是明確選項(xiàng)立項(xiàng)原則，保證項(xiàng)目前期工作在規(guī)劃的

8、總體框架內(nèi)推進(jìn)。二是充分征求意見，調(diào)動各方面的積極性；三是堅持項(xiàng)目法人統(tǒng)籌，建立了初步設(shè)計項(xiàng)目法人內(nèi)部審查制度。 3.4以“四制”為核心，促進(jìn)建設(shè)管理規(guī)范 認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制，全面實(shí)施建設(shè)監(jiān)理制，切實(shí)加強(qiáng)合同管理制。堅持以配套制度為支撐，以監(jiān)督體系建設(shè)為保證，推進(jìn)與項(xiàng)目承建單位簽訂廉政協(xié)議制度，通過一系列的制度化安排，促進(jìn)建設(shè)管理逐步規(guī)范。 3.5全面加強(qiáng)建設(shè)管理，確保實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo) a、建立項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制項(xiàng)目，強(qiáng)有力推動工程建設(shè) 近年來灌區(qū)投資規(guī)模逐漸加大，建設(shè)任務(wù)日漸繁重，我局多措并舉，保證了項(xiàng)目按期完工，滿足了灌溉、防洪和城市供水的需要。2011年下達(dá)投資計劃2.11

9、億元，其中中央投資1.58億元，省級配套0.15億元，地方配套0.38億元，共15個單項(xiàng)工程涉及六安、合肥兩市7個縣區(qū)，其中大中型骨干建筑物建設(shè)項(xiàng)目多，而且工期短、技術(shù)復(fù)雜、實(shí)施難度大，我局總結(jié)以往建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和不足，建立了一套行之有效、強(qiáng)有力的項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制和采取了超常規(guī)的工作措施和節(jié)奏，項(xiàng)目建設(shè)已全部完工。 b、完善體系，保證質(zhì)量和安全 健全“法人負(fù)責(zé)、企業(yè)保證、監(jiān)理控制、政府監(jiān)督”的質(zhì)量管理體系，以原材料、中間產(chǎn)品質(zhì)量管理為前提，以工序驗(yàn)收為基礎(chǔ)，加大重要隱蔽工程和工程重要部位檢查驗(yàn)收力度，加強(qiáng)過程檢測，嚴(yán)格竣工檢測制度，確保了不發(fā)生質(zhì)量事故，不出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題。認(rèn)真貫徹安全第一，預(yù)防為主

10、，標(biāo)本兼治，綜合治理的方針，切實(shí)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，打足安全生產(chǎn)專項(xiàng)措施費(fèi)用，及時排查和處理安全隱患，加強(qiáng)重點(diǎn)部位和環(huán)節(jié)的安全監(jiān)控，保證了安全生產(chǎn)無事故。 c、嚴(yán)格程序，控制投資 招標(biāo)時項(xiàng)目法人嚴(yán)格按照安徽省現(xiàn)行編制辦法、定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、材料市場動態(tài)價格，在批復(fù)造價范圍內(nèi)編制最高限價，并通過招投標(biāo)的競爭機(jī)制，合理降低造價；實(shí)施過程中嚴(yán)格合同管理，按照合同有關(guān)條款審核支付工程進(jìn)度款；按照合同約定審核合同外工程單價，控制合同外工程投資；組織造價工程師對完工結(jié)算進(jìn)行嚴(yán)格審查；由安徽省水利廳委托社會中介機(jī)構(gòu)對竣工決算進(jìn)行審計，保證了工程造價在概算批復(fù)范圍之內(nèi)。 d、加強(qiáng)財務(wù)管理，實(shí)行報賬制，保證資金安

11、全 灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)資金按省財政廳審核的專用賬戶進(jìn)行開戶核算，根據(jù)分批下達(dá)的計劃，直接支付到項(xiàng)目法人。由建管局統(tǒng)一管理，實(shí)行專戶存儲、專戶管理、和?？顚Ｓ?，財務(wù)統(tǒng)一核算，保證了基建資金的安全合理使用。 2008年10月以來，建管局實(shí)行“報賬制”財務(wù)管理模式，單獨(dú)建帳在局本級核算，從源頭上杜絕擠占、截留和挪用資金等違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。 3.6加強(qiáng)項(xiàng)目法人自身建設(shè) 建管局十分注重能力建設(shè)，經(jīng)過長期建設(shè)管理工作實(shí)踐的鍛煉，通過整合、引進(jìn)、挖潛，并在近年先后舉辦和組織參加4次建設(shè)管理培訓(xùn)班，使灌區(qū)建管力量逐步增強(qiáng)并向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，能夠適應(yīng)當(dāng)前和未來灌區(qū)大規(guī)模投資的需要。 2009年以來中央檢

12、查組、國家審計署南京特派辦、國家發(fā)改委、水利部、省財政廳先后對淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目進(jìn)行了7次的專項(xiàng)檢查、審計和稽查，從總體情況看，建設(shè)程序規(guī)范、資金安全、質(zhì)量合格。 4采取有力措施，著力解決當(dāng)前存在的主要矛盾 地方配套資金到位率低是長期困擾灌區(qū)建設(shè)的突出問題。隨著政策環(huán)境逐步改善，建管局多措并舉，一是項(xiàng)目法人及時下發(fā)通知，要求各縣（區(qū)）和有關(guān)單位積極向地方政府匯報，多與發(fā)展改革、財政等部門做好溝通銜接；二是召開專題會，與有關(guān)縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)充分溝通，提高各縣（區(qū)）的重視程度；三是把配套資金到位情況納入現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)考核范圍；四是實(shí)施競爭性立項(xiàng)，實(shí)行配套資金落實(shí)“一票否決”。目前2011年灌區(qū)縣（區(qū)）項(xiàng)目省級以下地方配套資金已落實(shí)到位1311萬元，占地方配套資金計劃的53.8%，到位率大幅度提高。 5結(jié)語 隨著2011年兩個一號文件的出臺，中央和全省水利會議的召開，灌區(qū)建設(shè)迎來前所未有的歷史機(jī)遇?？偩终趽屪フ邫C(jī)遇，以建設(shè)現(xiàn)代化灌區(qū)為方向，以四個一流