城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃研究

1、本文格式為Word版，下載可任意編輯城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃研究 2022年初,肺炎疫情暴發(fā)并迅速蔓延，公共衛(wèi)生體系的短板再次暴露，喚起了人們對公共衛(wèi)生安全建設的關注。社區(qū)作為城市的基本組成單元，是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一線陣地，更有利于整合各類防災資源、落實各項減災措施。然而，目前我國社區(qū)應對公共衛(wèi)生安全事件方面的應急能力還存在明顯不足，社區(qū)公共衛(wèi)生安全在城市規(guī)劃層面的研究尚處于起步階段。因此，研究社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃和治理策略具有積極的實踐意義和現(xiàn)實意義，將有助于完善城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全的治理機制，從而減少直接災害和次生災害帶來的損失，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供一個良好的基礎性環(huán)境。 1相關概

2、念及研究動態(tài) 1.1相關概念解析 “公共衛(wèi)生”是由美國公共衛(wèi)生領袖人物耶魯大學公共衛(wèi)生學院的溫斯洛（Winslow）教授于1923年第一個提出的，并被世界衛(wèi)生組織（WHO）在1952年所采納。其含義是通過組織社會力量進行公共環(huán)境衛(wèi)生安全的整治，切斷傳染病流行的途徑，開展健康教育、疾病早期的篩查制度及醫(yī)療救治，構建一套高效統(tǒng)籌社會資源以維護公眾健康為目的的機制1。城市規(guī)劃和公共衛(wèi)生一直有密切的聯(lián)系，它們都起源于西方20世紀初的進步運動，現(xiàn)代城市規(guī)劃的誕生就是用于改善公共衛(wèi)生的需要2。但是之后一段時間，由于城市規(guī)劃者開始注重土地利用和交通而忽視了健康和安全，這導致兩者走向分離3。1988年美國醫(yī)學

3、研究所在公共衛(wèi)生的未來研究報告中指出公共衛(wèi)生安全的含義：它是我們?yōu)楸Ｕ仙鐣娊】邓扇〉纳鐣约w行動。其核心是維護公眾健康，保障全社會的共同利益4。在城市規(guī)劃領域，強調(diào)“韌性城市”的建設，即指在城市規(guī)劃中考慮各類安全風險，建設能夠應對各種風險、具有彈性能力的城市。 1.2公共衛(wèi)生安全相關研究動態(tài) AMMyers等人（1994年）描述了大城市地區(qū)公共衛(wèi)生健康系統(tǒng)，并提出一種專門的醫(yī)學模型轉向強調(diào)社區(qū)組織（CBO）聯(lián)盟的活動5。SusanWestMarmagas等人（2022）年針對美國“911事件”認為公共衛(wèi)生的重要性通常在重大悲劇發(fā)生期間被承認，這些事件提高了人們應急準備的需要。鼓勵公共衛(wèi)

4、生界與決策者一起開發(fā)國家環(huán)境衛(wèi)生跟蹤系統(tǒng)，以提高我們的整體公共衛(wèi)生能力6。Dubowitz等人（2022年）研究了如何使用GIS的方法將社區(qū)需求和健康結果與公共衛(wèi)生計劃相結合7。Jenine等人（2022年）描述了應急響應者的預處置網(wǎng)絡8。我國關于社區(qū)公共衛(wèi)生安全方面的研究起步較晚，在SARS暴發(fā)后才開始思考公共衛(wèi)生安全存在的問題。如陳永薇（2022年）在公共治理視角下公共衛(wèi)生安全監(jiān)管的研究中認為國家需要構建以政府為主導、多種群體共同參與的公共衛(wèi)生安全監(jiān)管體系9。近年來社區(qū)規(guī)劃特別是“十五分鐘社區(qū)生活圈”的規(guī)劃是社區(qū)規(guī)劃的重要內(nèi)容，與公共衛(wèi)生領域相關的“健康城市”項目研究也應運而生10。邴啟亮

5、（2022年）認為有必要從韌性城市的角度，從城市空間響應和應急體系建設兩方面思考城市規(guī)劃的應對策略11,12。石義、呂維娟（2022年）分析了當前國土空間規(guī)劃面臨的公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了應對公共衛(wèi)生安全的空間規(guī)劃基本策略13,14?？傊?，我國學者從國土空間的角度去研究公共衛(wèi)生安全的較少，和公共衛(wèi)生有關的主要是公共衛(wèi)生的發(fā)展模式、分級標準，缺乏公共衛(wèi)生設施配置及應急轉換方面的研究。 2“情景規(guī)劃”方法介紹 通過此次疫情，發(fā)現(xiàn)在應急狀態(tài)下社區(qū)空間結構依然存在很多弊病，特別是醫(yī)療衛(wèi)生設施和生活保障設施的空間配置與應急轉換能力、應急物資保障的交通運輸體系與居民封閉式管理的空間路線分配等，反映了

6、社區(qū)空間的韌性不足，體現(xiàn)了社區(qū)空間缺乏彈性的應急能力、系統(tǒng)的社區(qū)生活圈公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的編制、較強的自組織能力等主要問題?！扒榫耙?guī)劃”最初是美國物理學家和數(shù)學家赫爾曼卡恩在20世紀50年代提出的一種軍事戰(zhàn)略方法12，后來擴展到管理、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等其他領域。一般來說“情景規(guī)劃”是指在對不確定環(huán)境下理清撲朔迷離的未來的一種方法13，它的重點在于識別關鍵的不確定性影響因素。將“情景規(guī)劃”方法應用至社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃中，是希望從空間規(guī)劃的角度優(yōu)化社區(qū)中與公共衛(wèi)生安全相關設施的空間配置，強調(diào)從傳統(tǒng)的城市綜合防災規(guī)劃的靜態(tài)配置轉向動態(tài)的應急減災能力提升。而“情景規(guī)劃”技術流程如下： 2.1明確焦點問

7、題 開展情景規(guī)劃的突破口是明確社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的焦點問題。 2.2識別災害情景影響因素 分析影響因素：社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃需要基于具體的災害情景而定，災害事件的級別、時間和空間是不同的。從區(qū)域災害系統(tǒng)的觀點看，災害是由孕災環(huán)境、致災因子和承災體組成14。其中致災因子決定了應急狀態(tài)下選擇哪一種社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃方案；孕災環(huán)境指災害孕育、發(fā)生、演化的環(huán)境；承災體是災害造成影響的對象15。 2.3歸納應對情景方案 明確關鍵性不確定因素：關鍵性不確定因素是對空間規(guī)劃產(chǎn)生重要且不確定性較高的影響因素16。假設選擇某社區(qū)進行情景構建，按照公共衛(wèi)生安全響應的等級強度進行分類，根據(jù)國家規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生

8、事件依據(jù)危害范圍和傳播程度劃分為一級、二級、三級和四級，分別代表特別重大、重大、較大和一般四個等級。將上述得到的關鍵性不確定因素構建成適應不同等級強度的情景邏輯矩陣。 2.4評價情景方案 在情景規(guī)劃的基礎上，利用層次分析法（AHP）對社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的情景方案進行評價修正，由于每個社區(qū)的空間特點和情景規(guī)劃的側重點不相同，因此在確定評價模型子目標時有所差別，本文所提出的情景評價模型僅作為參考模型。 2.5制定規(guī)劃戰(zhàn)略 通過上述定量定性分析過程，綜合考慮社區(qū)的社會、經(jīng)濟、空間、資源現(xiàn)狀等，將上述評價和修正后的情景規(guī)劃方案在空間上適量疊加，最終得到社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃“彈性”圖，提高城市社區(qū)應對

9、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。 3“情景規(guī)劃”方法在城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃中的應用 3.1定位：明確焦點問題 以社區(qū)為規(guī)劃單元是直接面向人群服務，因此焦點問題是能不能滿足人們在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的安全需求。主要從健康安全需求、行動安全需求和安全自治能力需求三個方面考慮。 3.2分析：識別災害情景的影響因素 3.2.1識別影響因素如表1所示意，致災因子包含時間、空間和災害等級強度三方面影響因素；孕災環(huán)境分為自然環(huán)境和社會環(huán)境，可根據(jù)選擇社區(qū)的實際情景進行錄入；承災體是受災的居民、公共服務設施兩大類。3.2.2明確關鍵性不確定因素（1）根據(jù)社區(qū)居民和公共服務設施中人口密度、社區(qū)級醫(yī)療設施配置等13項指

10、標，專家對影響因素的打分得到不確定性（S）和重要性（I）的矩陣如下；（2）通過專家對兩個評價指標的重要性進行估計，基于此構建目標函數(shù)：（3）由于=max，從而求出及2個權重wi（i=1,2），并進行一致性檢驗（公式2）（4）對決策矩陣乘以評價指標的權重，構成加權矩陣:R=zw。并計算各評價單位與最優(yōu)值Di+和虛擬最劣值Di*之間的距離，并計算各指標單位與最優(yōu)值的相對接近度C，公式如下：結果發(fā)現(xiàn)人口密度、擴充轉換的醫(yī)療設施配置、救援交通系統(tǒng)、社區(qū)級醫(yī)療設施配置、生活服務設施（菜場、超市、快遞中心等）、封閉管理的小區(qū)臨時攤位點布局為排在前列的關鍵性不確定影響因素（表2）。 3.3建構：歸納應對情景

11、方案 將上述得到的關鍵性不確定因素構建適應不同等級的情景邏輯矩陣（表3、圖1）。人在突發(fā)事件中一般有三種狀態(tài)：正常狀態(tài)、受損狀態(tài)、死亡。正常狀態(tài)需要保障居民的衣食住行和防護感染的風險；受損狀態(tài)需要及時進行救援和治療；死亡則需要預防次生事件17。（1）正常狀態(tài)下的情景規(guī)劃正常狀態(tài)下要做好預防準備工作，調(diào)整社區(qū)行政邊界，使其和控規(guī)單元管理保持一致。其次，系統(tǒng)梳理社區(qū)的各類資源，優(yōu)化社區(qū)的物質空間結構，提前規(guī)劃好重要物資的運輸通道和救援通道。最重要的是從源頭管控，即加強社區(qū)居民的公共衛(wèi)生安全意識。（2）四級響應下的情景規(guī)劃四級響應表示發(fā)生一般突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，意味著小范圍可控。因此其實對于源頭社區(qū)

12、的壓力較大，需要最先做好一切隔離管控工作，防止疫情大面積擴散。社區(qū)需要利用大數(shù)據(jù)來管控公共場所的人口密度，同時開啟擴充轉換的醫(yī)療設施作為隔離區(qū)。（3）三級響應下的情景規(guī)劃三級響應表示發(fā)生較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因此社區(qū)應盡量呼吁居民減少出行，控制公共空間的人口密度，防止人流交叉的風險，開啟在每個小區(qū)內(nèi)部設置的小區(qū)臨時攤位點布局，根據(jù)小區(qū)人口均勻分布。（4）二級響應下的情景規(guī)劃二級響應指發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要開始限制社區(qū)內(nèi)部的人員流動，取消群眾集會，因此需要關閉社區(qū)對外交通及出入口和小區(qū)外部公共開放空間，但要預留出專門的點對點的應急救援運輸通道和物資運輸通道，構成“樞紐節(jié)點應急流動”的韌性城市公共空間體系。（5）一級響應下的情景規(guī)劃啟動一級響應，說明特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的傳染病已出現(xiàn)大規(guī)模擴散趨勢，這時候需要全面關閉一切集散空間。生活服務設施也需要關閉，但保留封閉管理小區(qū)等臨時攤位點以保證正常生活。生命線（醫(yī)療物資供應、生活必需品供應通道）需要開通。另外這時社區(qū)的醫(yī)療設施可能不足以支持大量的就診病人，因此在規(guī)劃之初就應該設置好備用的社區(qū)醫(yī)療機構用于接診、常見疾病診治和隔離。 結語