我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度研究

1、我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度研究 楊道波 南京師范大學(xué) Postdocorate Law School，Nanjing Normal University 【摘要】基于非營(yíng)利組織自身的特殊性，非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度相對(duì)于營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度更具有現(xiàn)實(shí)意義，它是政府、捐贈(zèng)人、社會(huì)公眾等實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利組織監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度尚未能夠針對(duì)公益性組織和互益性組織、不同規(guī)模的組織做科學(xué)、合理的分類(lèi)管理；雙重管理體制下的雙重信息公開(kāi)有悖于效率的基本原則；社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位信息公開(kāi)專(zhuān)門(mén)制度缺失且缺乏強(qiáng)有力的保障措施。因而，應(yīng)以功能優(yōu)化為目標(biāo)，在基本內(nèi)容、基本途徑和基本要求三方

2、面來(lái)完善我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度。在基本內(nèi)容上重點(diǎn)強(qiáng)化公益性和互益性組織、不同規(guī)模組織的分類(lèi)管理；在基本途徑方面完善稅務(wù)部門(mén)對(duì)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的管理；在基本要求方面應(yīng)逐步建立社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位信息公開(kāi)專(zhuān)門(mén)制度并健全信息公開(kāi)法律責(zé)任制度。 【關(guān)鍵詞】非營(yíng)利組織；信息公開(kāi)；管理 Study On the Informationopen System of Chinese Nonprofit Organizations 【英文摘要】Owing to nonprofit organizations selfs particularity，informationopen system of

3、 it has more practical or immediate significance relative to the informationopen system of profit organizationsand it is the supervision basis of government，contributors，the public and so onInformationopen system of Chinese nonprofit organizations has not adopted scientific and rational classificati

4、on management in view of public benifit organizations and self benefitorganizations，and the scale of nonprofit organizations：Double informationopen system subordinating in double management system is going against efficiencyIt has not special system to standard informationopen of social groups and p

5、rivateinvested noenterpriseAs a result，we should take function optimization as target to consummateinformation，open system in fundamental contentfundamental approach and basic requirementIn the field of fundamental content，we should strengthen classification management in view of public benifit orga

6、nizations and self benefit organizations，and the scale of nonprofit organizationsIn the field of fundamental approach，we should perfect taxation management to informationopen of nonprofit organizationsIn the field of basic requirement，we sould perfect special system and legal liability system to sta

7、ndard informationopen of social groups and privateinvested noenterprise step by step 【英文關(guān)鍵詞】nonprofit organizations；informationopen；management 一、非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度的意義 在信息逐漸成為人們行為決策之關(guān)鍵依據(jù)的現(xiàn)代社會(huì)， 信息公開(kāi)制度成為民商法律制度運(yùn)作的核心和靈魂。相對(duì)于營(yíng)利性組織而言，非營(yíng)利組織在組織目標(biāo)、資金來(lái)源、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理等方面均具有自己特殊性。在組織目標(biāo)上，除了互益性非營(yíng)利組織外，非營(yíng)利組織主要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為其目標(biāo)；在資

8、金來(lái)源上，它具有多元性，具體包括政府財(cái)政資金、發(fā)起人的出資、社會(huì)捐贈(zèng)資金等；在組織機(jī)構(gòu)上，非營(yíng)利組織中的財(cái)團(tuán)法人不具有社員大會(huì)這樣的權(quán)力機(jī)構(gòu)，從而不具有商事公司法理論中所謂的“終極所有者”；在財(cái)務(wù)管理上，非營(yíng)利組織的財(cái)產(chǎn)一般不能夠在其成員、管理人員中進(jìn)行分配。這些特點(diǎn)，決定了非營(yíng)利組織的信息公開(kāi)比營(yíng)利性組織的信息公開(kāi)更具有現(xiàn)實(shí)意義。 非營(yíng)利組織信息公開(kāi)是社會(huì)公眾、政府了解非營(yíng)利組織，進(jìn)行捐助決策，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)，非營(yíng)利組織在文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等方面擔(dān)負(fù)著營(yíng)利組織所沒(méi)有的社會(huì)功能。可以說(shuō)，非營(yíng)利組織成為現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行不可或缺的社會(huì)力量。它通過(guò)吸收政府資

9、助、整合社會(huì)捐助來(lái)達(dá)到對(duì)社會(huì)公共利益的增進(jìn)。這一類(lèi)組織所負(fù)載的“公益”決定了國(guó)家對(duì)它的干預(yù)要比營(yíng)利性組織更強(qiáng)勁，也決定了社會(huì)公眾對(duì)它的監(jiān)督比對(duì)營(yíng)利組織的監(jiān)督更有力。美國(guó)大法官路易斯/布蘭戴斯（LouisDBrandeis）在1967年出版的他人的金錢(qián)一書(shū)中指出：“公開(kāi)制度作為現(xiàn)代社會(huì)與產(chǎn)業(yè)弊病的矯正政策而被推崇，陽(yáng)光是最好的防腐劑，電燈是最有效的警察?！?與營(yíng)利性組織一樣，在現(xiàn)代社會(huì)，法人構(gòu)成了非營(yíng)利組織的主體。因此，非營(yíng)利組織之外的政府與社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織的了解，主要依賴(lài)與非營(yíng)利組織所為的信息披露。在對(duì)非營(yíng)利組織的活動(dòng)情況、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行充分了解的基礎(chǔ)上，非營(yíng)利組織之外的政府與社會(huì)公眾方能作

10、出理性的資助或捐助決策，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督和制約。 非營(yíng)利組織的信息公開(kāi)是非營(yíng)利組織治理優(yōu)化的關(guān)鍵。20世紀(jì)60年代起，治理被引入到非營(yíng)利組織領(lǐng)域。自此，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利組織或非營(yíng)利法人治理逐漸成為理論研究的重要熱點(diǎn)之一。在制度設(shè)計(jì)上，非營(yíng)利組織治理大量地借鑒了營(yíng)利組織治理的成果，進(jìn)而形成了以董事會(huì)或理事會(huì)為核心，包括社員大會(huì)、監(jiān)事會(huì)三足鼎立的治理結(jié)構(gòu)。從核心規(guī)范來(lái)看，非營(yíng)利組織治理的主要規(guī)范就是非營(yíng)利組織各利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利配置，就是解決各利益相關(guān)者之間的利益沖突，進(jìn)行實(shí)現(xiàn)各主體利益之間的協(xié)調(diào)和平衡的一套游戲規(guī)則。而非營(yíng)利組織活動(dòng)情況以及財(cái)務(wù)情況公開(kāi)制度則有助于這套游戲 規(guī)則

11、直接或間接的執(zhí)行，它構(gòu)成了非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)的黏合劑。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在其公司治理：增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力何在全球化的資本市場(chǎng)中獲取資本報(bào)告指出，“公司契約和治理結(jié)構(gòu)的披露有助于減少投資者的不確定性，通過(guò)減少相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)年金有助于資本成本的降低。此類(lèi)的透明度也會(huì)有助于對(duì)一個(gè)共同“游戲規(guī)則”的理解，提供雇員信息可以有助于減少勞工摩擦?！?盡管此論針對(duì)于營(yíng)利組織而提出，但對(duì)于非營(yíng)利組織同樣具有適用的可能。從廣義上看，非營(yíng)利組織治理不僅包括社員大會(huì)、董事會(huì)或理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而且還涉及到一系列通過(guò)財(cái)政支付市場(chǎng)、募捐市場(chǎng)、項(xiàng)目市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮作用的外部治理機(jī)制，信息公開(kāi)制度與透明度就是非營(yíng)利組織外部治理機(jī)制的

12、重要組成部分。因此，完善的信息公開(kāi)制度，不僅是非營(yíng)利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行的紐帶，而且是非營(yíng)利組織外部治理機(jī)制作用發(fā)揮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這正是基于這樣一種理解，在最近OECD制定的公司治理原則，在強(qiáng)調(diào)公司治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，較多地涉及了許多治理機(jī)制的內(nèi)容。公司治理的這一新動(dòng)向?qū)τ诜菭I(yíng)利組織治理的意義是不言而喻的。 二、對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度的審視 非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度重要意義，決定了該制度在我國(guó)立法上能夠得以廣泛體現(xiàn)。我國(guó)關(guān)于非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律規(guī)范文件主要有：中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法（1999）、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（1998）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（1998）、基金會(huì)管理?xiàng)l

13、例（2004）、社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法（1996）、民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法（2005）、基金會(huì)年度檢查辦法（2006）、基金會(huì)信息公布辦法（2006）等。這些法律規(guī)范涉及到信息公開(kāi)的基本內(nèi)容、基本對(duì)象、基本要求等多個(gè)方面的問(wèn)題。 在我國(guó)，關(guān)于非營(yíng)利組織立法模式總體上屬于分別立法模式，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位實(shí)施分別單獨(dú)立法。由于三種類(lèi)型的非營(yíng)利組織性質(zhì)上的差異，其信息公開(kāi)的基本內(nèi)容也有所不同。在我國(guó)，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)送上一年度的工作報(bào)告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)夂?，?月31日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，接受年度檢查。工作報(bào)告的內(nèi)容包括：本社會(huì)

14、團(tuán)體遵守法律法規(guī)和國(guó)家政策的情況、依法履行登記手續(xù)的情況、按照章程開(kāi)展活動(dòng)的情況、人員和機(jī)構(gòu)變動(dòng)的情況以及財(cái)務(wù)管理的情況。此外還應(yīng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式 向社會(huì)公布?；饡?huì)則應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送上一年度工作報(bào)告，接受年度檢查。年度工作報(bào)告在報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)前應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意?；饡?huì)年度工作報(bào)告包括：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告，開(kāi)展募捐、接受捐贈(zèng)、提供資助等活動(dòng)的情況以及人員和機(jī)構(gòu)的變動(dòng)情況等。在通過(guò)登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查后，基金會(huì)還應(yīng)當(dāng)將年度工作報(bào)告以及公募基金會(huì)組織募捐活動(dòng)的信息、基金會(huì)開(kāi)展公益資助項(xiàng)目

15、的信息在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受社會(huì)公眾的查詢(xún)、監(jiān)督。 由此可見(jiàn)，我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的內(nèi)容基本上涵蓋了非營(yíng)利組織的活動(dòng)情況和財(cái)務(wù)狀況。然而，與某些西方國(guó)家相關(guān)制度相比，還存在著一定的差距。首先，立法上沒(méi)有體現(xiàn)公益和互益兩類(lèi)組織信息公開(kāi)的差別。我們知道，調(diào)整對(duì)象所涉及的利益范圍決定了法律對(duì)待這個(gè)社會(huì)關(guān)系的基本態(tài)度。公益組織和互益組織對(duì)社會(huì)公共利益的影響是不同的，因此，法律對(duì)它們的監(jiān)管內(nèi)容、力度、方式都是不同的。在我國(guó)，盡管對(duì)基金會(huì)信息公開(kāi)的內(nèi)容要求比社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位相對(duì)嚴(yán)格，但是，對(duì)民辦非企業(yè)單位這樣一種類(lèi)型的公益性非營(yíng)利組織，我國(guó)法對(duì)其信息公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定則顯得較為簡(jiǎn)單，顯

16、然不利于其治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和利益相關(guān)者利益的維護(hù)。其次，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)不同規(guī)模非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的不同要求，而是對(duì)于不同規(guī)模的非營(yíng)利組織信息公開(kāi)做同質(zhì)化規(guī)定，在法律價(jià)值觀上，導(dǎo)致對(duì)安全價(jià)值的過(guò)分追求和對(duì)效率價(jià)值觀的忽視。再次，盡管我國(guó)2005年1月1日實(shí)施的民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度規(guī)定了非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告可以分為年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和中期財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，但上述立法對(duì)于非營(yíng)利組織信息公開(kāi)卻僅限于定期公開(kāi)（年度報(bào)告），對(duì)于其中期財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和臨時(shí)信息報(bào)告制度卻沒(méi)有做任何要求。從實(shí)踐上看，非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的內(nèi)容的缺陷已經(jīng)影響到非營(yíng)利組織利益相關(guān)者的利益維護(hù)，我國(guó)非營(yíng)利組織中發(fā)生的多起事件亦表明，信息不透明已

17、成為非營(yíng)利組織健康發(fā)展的最大障礙！ 從信息公開(kāi)的基本途徑上看，我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的途徑主要包括，向主管部門(mén)報(bào)告、向登記管理部門(mén)報(bào)告以及向社會(huì)公開(kāi)。在我國(guó)，對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)施雙重行政管理，非營(yíng)利組織的設(shè)立、變更、終止、重大人事和資產(chǎn)變動(dòng)等事項(xiàng)，都要向其主管部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)其同意后才能向登記管理部門(mén)變更登記。因此，我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)關(guān)主要是其業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理部門(mén)。這種依托于行政監(jiān)督的模式，在 理念上看是將行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為我國(guó)公益的代表和代言人，因而將對(duì)公共利益的監(jiān)管放手于這樣兩個(gè)部門(mén)。然而，從實(shí)際效果上看，貌似周密的連環(huán)監(jiān)督管理體系，在實(shí)踐中并沒(méi)有起到有效監(jiān)管的作用。特別是當(dāng)非

18、營(yíng)利組織對(duì)其業(yè)務(wù)主管部門(mén)提交報(bào)告時(shí)，業(yè)務(wù)主管部門(mén)態(tài)度基本上呈現(xiàn)出兩類(lèi)：一類(lèi)是不管不問(wèn)；二是濫加干涉。前者使非營(yíng)利組織的信息披露流于形式；而后者則使非營(yíng)利組織的信息披露成為主管部門(mén)干涉非營(yíng)利組織的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。實(shí)際上，任何一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)，都希望自己所管理的非營(yíng)利組織在財(cái)務(wù)上合規(guī)合法，這樣方顯本業(yè)務(wù)部門(mén)的管理水平和管理成績(jī)。這實(shí)際上就是部門(mén)利益在作怪。因此，當(dāng)非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)報(bào)批的信息存在違規(guī)違法或者不符合本部門(mén)利益的情況時(shí)，總是會(huì)出面予以干預(yù)，非營(yíng)利組織的信息失真就不可避免，其信息公開(kāi)的價(jià)值便喪失殆盡。 更為遺憾的是，我國(guó)目前還沒(méi)有建立起非營(yíng)利組織對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)制度。根據(jù)我國(guó)

19、現(xiàn)行稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位一般不需進(jìn)行稅務(wù)登記，但如取得應(yīng)稅收入、發(fā)生應(yīng)稅行為或者擁有應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的，應(yīng)在納稅義務(wù)發(fā)生之日起三十日內(nèi)向所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)登記。據(jù)此，我國(guó)非營(yíng)利組織大都沒(méi)有進(jìn)行稅務(wù)登記，而是在登記機(jī)關(guān)（主要是民政部門(mén)）登記注冊(cè)后自動(dòng)獲得免稅資格。因而，在我國(guó)公民和法人主動(dòng)納稅意識(shí)相對(duì)比較低的現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景下，大多數(shù)非營(yíng)利組織在發(fā)生納稅義務(wù)后就很難做到主動(dòng)履行稅務(wù)登記義務(wù)，非營(yíng)利組織偷稅漏稅的情況就在所難免。據(jù)非營(yíng)利組織稅收制度研究課題組成員單位江蘇省地稅局、陜西省地稅局、遼寧省地稅局調(diào)查，轄區(qū)內(nèi)幾乎所有的稅

20、務(wù)機(jī)關(guān)都反映非營(yíng)利組織基本上既不納稅也不接受稅務(wù)管理。為了改變這種狀況，1999年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法，對(duì)所有非營(yíng)利組織實(shí)施普遍稅收登記。然而，這一規(guī)章僅僅針對(duì)所得稅這一稅種，而對(duì)于非營(yíng)利組織的其他稅種并未觸及，非營(yíng)利組織稅收管理上的制度缺陷并未發(fā)生整體性扭轉(zhuǎn)。因此，在我國(guó)，稅務(wù)部門(mén)就很難通過(guò)稅務(wù)登記和申報(bào)來(lái)掌握非營(yíng)利組織的收入來(lái)源、支出去向、分配情況等重大信息。加之我國(guó)非營(yíng)利組織向稅務(wù)機(jī)關(guān)為進(jìn)行信息公開(kāi)制度的缺失，致使我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的稅收監(jiān)管流于低效。 再讓我們來(lái)看信息公開(kāi)的基本要求。一般來(lái)說(shuō)，營(yíng)利性組織信息公開(kāi)的基本要求主要包括：真實(shí)、

21、準(zhǔn) 確、完整、及時(shí)。盡管非營(yíng)利組織的信息不具有市場(chǎng)信號(hào)的意義，但其信息的價(jià)值同樣不可低估。因此，非營(yíng)利組織信息公開(kāi)也應(yīng)當(dāng)在上述四個(gè)方面具有較高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。從我國(guó)的行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定上看，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)信息公開(kāi)的制度主要蘊(yùn)含于年檢制度之中。因此，對(duì)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的基本要求就是對(duì)非營(yíng)利組織年度檢查的基本要求。盡管我國(guó)法對(duì)非營(yíng)利組織年檢的內(nèi)容、程序的規(guī)定體現(xiàn)了非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)等基本要求，但這些法規(guī)和規(guī)章并沒(méi)有在法條中作明文表述。因此，從實(shí)證法角度看，我國(guó)在非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的基本要求方面還有很大的改進(jìn)余地。2006年，民政部頒布基金會(huì)信息公布辦法，

22、就是朝這一方向努力的重要標(biāo)志。該辦法第3條以明確的語(yǔ)言確立基金會(huì)信息公開(kāi)的基本要求：真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)。然而，無(wú)論從法律實(shí)證角度還是從法律實(shí)效角度看，該辦法無(wú)疑還存在較多的不足：一是該辦法僅僅適用于基金會(huì)，而對(duì)于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的信息披露并無(wú)直接的規(guī)范價(jià)值；二是在真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、及時(shí)性方面盡管有了很多的改進(jìn)，但并沒(méi)有相應(yīng)的保障措施，主要是一種宣示性立法方式。這一規(guī)章的出臺(tái)，顯然仍不能達(dá)致一個(gè)完善的非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度。 尤其值得討論的是，非營(yíng)利組織違反信息公開(kāi)法律要求應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任？在我國(guó)，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位如果不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息，應(yīng)承擔(dān)何種法律

23、責(zé)任，并無(wú)明確的法律規(guī)定。相對(duì)來(lái)說(shuō)，基金會(huì)不履行信息公開(kāi)義務(wù)所承擔(dān)的法律責(zé)任較為明確。根據(jù)基金會(huì)管理?xiàng)l例和基金會(huì)信息公布辦法，基金會(huì)如果不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的，則由登記管理機(jī)關(guān)給予警告、責(zé)令停止活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，可以撤銷(xiāo)登記；登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令補(bǔ)交違法行為存續(xù)期間所享受的稅收減免。這種規(guī)定，反映了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)所奉行的重行政管理而且輕民事立法的慣性思維，這種思維模式致使非營(yíng)利組織立法一直被視為行政立法，非營(yíng)利組織管理中的法律責(zé)任一直以行政法律責(zé)任為主的現(xiàn)實(shí)法律狀況。非營(yíng)利組織信息公開(kāi)民事責(zé)任的缺失，使非營(yíng)利組織違法披露行為的損害后果無(wú)法消除，使侵害人與受害人之間已經(jīng)失

24、衡的利益關(guān)系不能得以恢復(fù)原狀，受害人的利益無(wú)法得到救濟(jì)。刑事責(zé)任的缺乏致使非營(yíng)利組織嚴(yán)重違法披露行為無(wú)法得到有力打擊和遏制，使其進(jìn)一步實(shí)施犯罪成為可能。這種立法狀況能夠在一定程度上解釋我國(guó)非營(yíng)利組織 財(cái)務(wù)事件頻繁發(fā)生的制度性根源。 三、完善我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度的建議 通過(guò)對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的審視，我們認(rèn)為，我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度應(yīng)當(dāng)在整體上予以完善。在基本思路上，應(yīng)當(dāng)以國(guó)外相關(guān)制度為借鑒，以我國(guó)非營(yíng)利組織的整體發(fā)育狀況和整體法制狀況為基本立足點(diǎn)，以我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度功能優(yōu)化為目標(biāo)，從信息公開(kāi)的基本內(nèi)容、基本途徑和基本要求三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。 （一）健全非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的內(nèi)容

25、 確定完整的公開(kāi)信息，是完善信息公開(kāi)制度的首要問(wèn)題。信息公開(kāi)制度的基本目的在于解決非營(yíng)利組織與國(guó)家、捐贈(zèng)人、受益人及社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督制約和利益相關(guān)者利益的維護(hù)。因此，非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的內(nèi)容在根本上取決于這些內(nèi)容與其利益相關(guān)者利益之間的關(guān)聯(lián)度。從理論上，凡是與非營(yíng)利組織利益相關(guān)者之利益有關(guān)系的信息都應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。然而，關(guān)聯(lián)度僅僅解決了非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的制度需求，而在制度供給上，信息公開(kāi)不得不考慮成本。對(duì)非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，可能少了像企業(yè)那樣因信息披露而引起的訴訟成本和披露導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)而產(chǎn)生的成本，但仍然會(huì)有處理和提供信息所需要的成本。處理和提供信息的成本包

26、括搜集、處理、審計(jì)（如果需要審計(jì)的話(huà)）以及傳輸信息的成本，還包括對(duì)已披露信息的質(zhì)詢(xún)進(jìn)行處理和答復(fù)的成本3。因此，對(duì)于沒(méi)有物質(zhì)產(chǎn)出而僅靠資財(cái)消費(fèi)顯示其存在價(jià)值的非營(yíng)利組織而言，在信息公開(kāi)內(nèi)容上，適當(dāng)考慮其成本的制約是必要的。從法律利益目標(biāo)來(lái)看，非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度在維護(hù)利益相關(guān)者利益的同時(shí)，也在一定程度上兼顧非營(yíng)利組織作為組織體自身的利益，以實(shí)現(xiàn)利益上的衡平。盡管完善法律是我們的迫切愿望，但也必須承認(rèn)和維護(hù)法律關(guān)系各主體之間的公平價(jià)值。 我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)內(nèi)容的完善主要應(yīng)關(guān)注如下幾點(diǎn)：其一，逐步建立分類(lèi)信息公開(kāi)制度。在西方國(guó)家，非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度有一個(gè)明顯的特點(diǎn)：即以組織維護(hù)利益范

27、圍的差別來(lái)區(qū)別不同的非營(yíng)利組織。對(duì)于互益性組織，信息公開(kāi)內(nèi)容要求簡(jiǎn)略；對(duì)于公益性組織，要求相對(duì)較為周密和全面。也正是因?yàn)槿绱?，非營(yíng)利組織的信息公開(kāi)，主要指的是公益性社會(huì)組織的信息公開(kāi)。因此，有必要在整體上轉(zhuǎn)換我國(guó)非營(yíng)利組織立法模式，以利益范圍為標(biāo)準(zhǔn)。將我國(guó)非營(yíng)利組織劃分為“公益組織”和“互益組織”。以此劃分為前提，構(gòu)建我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度。在內(nèi)容上，互益性非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的項(xiàng)目相 對(duì)簡(jiǎn)化，特別是那些資金單獨(dú)來(lái)源于其成員或會(huì)員、基本不享有免稅待遇的組織，其信息公開(kāi)的內(nèi)容則更為簡(jiǎn)單。公益性非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的項(xiàng)目則要求較高，除了向有關(guān)部門(mén)提交年度工作報(bào)告外，還應(yīng)當(dāng)公布開(kāi)展募捐活動(dòng)的信息、開(kāi)

28、展公益資助項(xiàng)目的信息等。其二，針對(duì)不同規(guī)模組織設(shè)置不同的公開(kāi)內(nèi)容。在國(guó)外，非營(yíng)利組織信息公開(kāi)還有一個(gè)特點(diǎn)，即針對(duì)非營(yíng)利組織規(guī)模大小而對(duì)信息公開(kāi)內(nèi)容施以不同的要求。大型的公益組織要求提交較為復(fù)雜的報(bào)告；小型的公益組織則要求提交相對(duì)簡(jiǎn)化的報(bào)告甚至有的可以不提交報(bào)告。這樣既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)大型公益事業(yè)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)管，又可以避免對(duì)小型公益組織施加無(wú)意義或繁重的報(bào)告要求。這一點(diǎn)對(duì)于完善我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度也有較大的借鑒意義。在今后的立法，可以制定一個(gè)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并以之作為非營(yíng)利組織信息公開(kāi)內(nèi)容取舍的重要依據(jù)。對(duì)大型的公益組織實(shí)施較高要求；對(duì)于小型公益組織實(shí)施相對(duì)簡(jiǎn)化要求。其三，逐步建立臨時(shí)公開(kāi)制度。

29、公益性組織信息披露的核心為其于財(cái)產(chǎn)的收、支和重大變動(dòng)情況，組織的募捐活動(dòng)、公益資助都以此為主要內(nèi)容，而且公益組織往往還享有較多的稅收優(yōu)惠以及國(guó)家財(cái)政資助等待遇。因而，在非營(yíng)利組織，特別是公益組織的日?；顒?dòng)中發(fā)生的那些影響組織資產(chǎn)減少的重大事件均應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公布。至于如何認(rèn)定事件是否重大，國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)是事件所涉價(jià)值額的大小，這個(gè)額度在我國(guó)可以設(shè)定為3000元人民幣。凡是超過(guò)3000元以上的重大事件都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)，特別是向社會(huì)公開(kāi)。 （二）優(yōu)化非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的途徑 從某種意義上看，信息公開(kāi)制度能否有效發(fā)揮作用在很大程度上取決于信息公開(kāi)的途徑是否完善與暢通。從我國(guó)的情況看，非營(yíng)利組織信息

30、公開(kāi)的途徑不可謂不多，包括了業(yè)務(wù)主管部門(mén)、登記管理機(jī)關(guān)以及利益相關(guān)者等。但是不是公開(kāi)的對(duì)象越多就越有效呢？從政府的角度看，我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度所采取的這種模式，是一個(gè)雙重控制和雙重保險(xiǎn)策略。然而，業(yè)務(wù)主管部門(mén)的監(jiān)督既沒(méi)有強(qiáng)化我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)制度的有效性，又在較大可能的程度上為部門(mén)利益和部門(mén)保護(hù)提供了有利的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正在發(fā)生著較為深刻的社會(huì)變革，控制主義立法模式在我國(guó)的政府立法、經(jīng)濟(jì)立法以及社會(huì)立法等方面正逐漸退出歷史舞臺(tái)。在公法體系中，權(quán)利逐漸被作為權(quán)力行使的重要邊界和目的；在私法體系中，帶有管制色彩的干預(yù)性?xún)?nèi)容正逐漸得以遏制，并在實(shí)施方式上發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。因而，有必

31、要順應(yīng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)制度變革和我國(guó)立法轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)，推動(dòng)我國(guó)非營(yíng)利組織立法從控制主義模式到自治主義模式的整體性轉(zhuǎn)換。在信息公開(kāi)方面，就是要逐漸廢除業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)它的審查和管理，將其權(quán)力轉(zhuǎn)移到具有相對(duì)中立地位的登記部門(mén)實(shí)施集中統(tǒng)一管理。 其次，強(qiáng)化和完善稅務(wù)部門(mén)對(duì)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的管理。在國(guó)外，非營(yíng)利組織之所以被稱(chēng)為免稅組織，不僅在于非營(yíng)利組織一般都可以獲得相應(yīng)程度的免稅資格，更在于這些組織免稅地位主要是通過(guò)稅務(wù)部門(mén)登記許可而獲得以及這些組織日常運(yùn)作中主要接受稅務(wù)部門(mén)的監(jiān)督和管理。在美國(guó)，獲得免稅資格非營(yíng)利法人應(yīng)當(dāng)向聯(lián)邦國(guó)家稅務(wù)局填寫(xiě)固定格式的年度報(bào)告表（即990表），以報(bào)告該組織的

32、活動(dòng)情況和財(cái)務(wù)情況，只有填寫(xiě)了這一表格，并經(jīng)過(guò)了國(guó)內(nèi)稅務(wù)局的批準(zhǔn)，非營(yíng)利法人才能夠獲得免稅資格而成為免稅組織。在成為合法的免稅組織之后，這些組織每年還要提供年度報(bào)告和相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告，年收入超過(guò)25000美元的公共慈善機(jī)構(gòu)必須填寫(xiě)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局印制的990號(hào)表格，私人基金會(huì)則需要填報(bào)第990PT號(hào)表，倘若還有非相關(guān)的應(yīng)稅收入，還需要填寫(xiě)990T號(hào)表格，并交納稅金。從內(nèi)容上看，這些表格基本涵蓋非營(yíng)利組織年度收入和支出明細(xì)賬、付給董事、執(zhí)行官、骨干雇員和5個(gè)收入最高的員工雇員的薪酬和福利、內(nèi)部交易、自主計(jì)劃和其他公益活動(dòng)的日常安排、內(nèi)部借貸、有關(guān)費(fèi)用支出等等詳細(xì)內(nèi)容。這些內(nèi)容任何一位公民都可以要求查閱和

33、獲得4。非營(yíng)利組織信息由稅務(wù)部門(mén)注冊(cè)登記和進(jìn)行監(jiān)管，其優(yōu)勢(shì)在于利于明確界定免稅組織，可以直接與稅務(wù)工作接軌，可以直接圍繞著“非營(yíng)利”這一核心問(wèn)題實(shí)施有效的管理。“非營(yíng)利性”不是一個(gè)口號(hào)、觀念，而是一系列法律規(guī)則所構(gòu)成的非營(yíng)利組織財(cái)產(chǎn)關(guān)系和控制結(jié)構(gòu)的濃縮表達(dá)5。不分配約束則構(gòu)成了非營(yíng)利組織制度的核心，而這一核心的實(shí)現(xiàn)主要在于其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的嚴(yán)格性。因而，稅務(wù)部門(mén)對(duì)非營(yíng)利組織信息實(shí)施監(jiān)督，其效果不僅在于稅收保障，更在于通過(guò)這種嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利組織行為的規(guī)范。 再次，突出強(qiáng)調(diào)公益性社會(huì)組織信息的社會(huì)披露。對(duì)于非營(yíng)利組織治理來(lái)說(shuō)，由于其先天的“所有者缺位”，就特別需要各利益相關(guān)者參與治理，以體現(xiàn)

34、其民主價(jià)值和公益使命，影響非營(yíng)利組織行為和決策2。非營(yíng)利組織利益相關(guān)者對(duì)其治理的參與，主要是通過(guò)其外部治理機(jī)制之一信息披露機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于互益性組織，組織自身利益與成員利益相關(guān)程度較高，因此政府部門(mén)一般不宣過(guò)多的介入 或不宜過(guò)多的主動(dòng)接入。這些組織的信息公開(kāi)的途徑主要應(yīng)當(dāng)面向其成員以及捐助人，而無(wú)需向社會(huì)公眾提供太多的交代和說(shuō)明。而對(duì)于公益性非營(yíng)利組織，由于其沒(méi)有成員，組織自身利益與成員利益相關(guān)程度較低，因而，較為嚴(yán)格的政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管是必要的。這類(lèi)非營(yíng)利組織的信息披露義務(wù)不僅應(yīng)當(dāng)面向政府部門(mén)、成員、捐助人，而且應(yīng)當(dāng)面向整個(gè)社會(huì)公眾，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。在具體制度設(shè)計(jì)上，此類(lèi)非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)在特定的媒體上公布其定期報(bào)告和不定期報(bào)告。 （三）規(guī)范非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的基本要求 我國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)基本要求的法律規(guī)范主要有兩點(diǎn)特別需要注意：一是需要對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位信息公開(kāi)要求作出明確規(guī)定。根據(jù)我國(guó)目前三類(lèi)非營(yíng)利組織分別立法的現(xiàn)狀，基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位信息公開(kāi)立法目前主要應(yīng)考慮單獨(dú)立l法模式，而不宜采用綜合立法模式。因此，最迫切的立法任務(wù)就是制定民辦非企業(yè)單位信息公開(kāi)辦法和社會(huì)團(tuán)體信息公開(kāi)辦法。如果將來(lái)?xiàng)l件成熟，也可以考慮制定一部統(tǒng)一的非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法，對(duì)