存款準備金論文基層央行論文：關于對基層央行存款準備金管理中有關法律問題的思考

1、存款準備金論文基層央行論文：關于對基層央行存款準備金管理中有關法律問題的思考摘 要：存款準備金作為中央銀行的主要貨幣政策工具之一,在實現(xiàn)中央銀行宏觀調控目標方面有著不可替代的作用。近年,基層人民銀行在法人金融機構存款準備金管理、監(jiān)測、考核與分析方面做了大量工作,對法人機構保障支付、防范風險、調節(jié)信貸規(guī)模起到了積極有效的作用。但從法律層面進行分析和思考，目前在存款準備金管理工作方面還存在一些亟待解決的問題。關鍵詞：存款準備金；基層央行；法律一、現(xiàn)行存款準備金管理法律制度概況（一）存款準備金管理的法律依據我國的存款準備金制度，是根據1983年9月國務院關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定重新

2、恢復建立的。1998年3月24日中國人民銀行發(fā)布了關于改革存款準備金制度的通知，對有關存款準備金制度進行了相應改革。2003年修改后的中國人民銀行法對存款準備金制度作了明確規(guī)定，將其列在中國人民銀行貨幣政策工具的首位，第二十三條第一項就是要求銀行業(yè)金融機構按照規(guī)定比例交存存款準備金，第四十六條對違反存款準備金制度有關規(guī)定的行為，劃定了處罰界限，一是其他法律和行政法規(guī)有處罰規(guī)定的，按照該法律或者行政法規(guī)的規(guī)定給予處罰；二是法律、行政法規(guī)都未作處罰規(guī)定的,依照本條規(guī)定由中國人民銀行處罰；三是構成犯罪的,依法追究刑事責任。2004年12月30日，人總行又發(fā)布了中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知

3、，其中第四條針對不同金融機構，對未按照中國人民銀行規(guī)定交存存款準備金及沒能按照規(guī)定報送有關存款準備金材料兩種情況，明確了處罰依據。另外，對處罰程序的依據和處罰措施的執(zhí)行部門也進行了相關規(guī)定。（二）故意欠繳、逃繳法定存款準備金行為的法律責任根據商業(yè)銀行法第七十七條規(guī)定,商業(yè)銀行未按照中國人民銀行規(guī)定的比例交存存款準備金的，由中國人民銀行責令其改正，并處以二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構責令其停業(yè)整頓或者吊銷其經營許可證。這里提到的是未按規(guī)定的比例交存存款準備金，應該包括“故意欠繳、逃繳”問題。第七十八條還規(guī)定，對直接負責的董

4、事、高級管理人員和其他直接責任人員，應當給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。（三）存款準備金賬戶頭寸臨時性不足的法律責任2004年12月30日發(fā)布的中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知(銀發(fā)(2004)302號)第四條第一款規(guī)定，對于及時主動糾正其違法行為的金融機構，根據中華人民共和國行政處罰法第五條和第二十七條的規(guī)定，可以依法從輕或減輕處罰。對于未按照中國人民銀行規(guī)定交存存款準備金，但能及時主動糾正其違法行為的金融機構依法減輕處罰，對其交存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款。上述表述，應該是指金融機構存款準備金賬戶出現(xiàn)臨時性頭寸不足時應負的法律責任及應受到的處罰。（四

5、）違反存款準備金管理規(guī)定的處罰程序中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知規(guī)定，對銀行業(yè)金融機構違反存款準備金管理規(guī)定的行為進行處罰時，要按照中華人民共和國行政處罰法規(guī)定的程序執(zhí)行。中國人民銀行營業(yè)部門應及時提供金融機構違反存款準備金管理規(guī)定的行為報告貨幣信貸管理部門，由貨幣信貸管理部門實施處罰措施。（五）重大事項報告制度執(zhí)行不到位、報表報送不及時的處罰報表報送不及時，可按中華人民共和國商業(yè)銀行法第八十條執(zhí)行，即商業(yè)銀行不按照規(guī)定向中國人民銀行報送有關文件、資料的，由中國人民銀行責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。二、存款準備金管理中存在的法律問題（一）相關法律法規(guī)制度不銜接

6、，增加了存款準備金管理工作的難度目前，存款準備金制度是銀行業(yè)金融機構在經營中必須嚴格遵守的基本制度，1983年以來，國家先后出臺多部法律、法規(guī)，對存款準備金管理進行改革，每次發(fā)文都制訂新的規(guī)定，但遺憾的是從來沒有做到統(tǒng)一歸納，致使許多存款準備金管理及處罰的相關規(guī)定分散于多部法規(guī)制度中，諸多規(guī)定在內容上存在不銜接、不明確的問題，至今沒有一項統(tǒng)一的存款準備金管理辦法，對其各方面各環(huán)節(jié)的管理進行規(guī)范，還沒有形成一個完整的存款準備金制度體系，影響了基層人民銀行對法人金融機構存款準備金的管理與控制。（二）違反存款準備金管理的處罰規(guī)定過于原則、不夠明確,在實際工作中難以落實1.處罰金額區(qū)間較大，不便實際操

7、作。如“不按規(guī)定報送文件、資料的，由中國人民銀行責令整改，逾期不改的處十萬至三十萬以下的罰款”，規(guī)定過于原則，罰款區(qū)間較大，隨意性強，不便操作。2.處罰規(guī)定不明確。如中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知第四條第一款中規(guī)定，“中資商業(yè)銀行未按照中國人民銀行規(guī)定交存存款準備金的，按照中華人民共和國商業(yè)銀行法第七十七條的規(guī)定處罰；沒能按照規(guī)定報送有關存款準備金材料的，按照中華人民共和國商業(yè)銀行法第八十條的規(guī)定處罰；農村合作銀行、城鄉(xiāng)信用社比照中資商業(yè)銀行執(zhí)行?！?，其中“未（沒能）按照規(guī)定”沒有列明具體情形，過于籠統(tǒng)，不夠明確。3.處罰項目不夠細致。只提到未按規(guī)定交存存款準備金如何處置，并沒有對“

8、故意欠繳、逃繳”、“準備金頭寸不足”等具體情形做出具體處罰規(guī)定，沒有對準備金重大事項報告不到位的處罰規(guī)定等。(三)法定存款準備金和超額存款準備金賬戶合并管理，加大了基層央行的監(jiān)測、考核難度1998年存款準備金制度改革后，根據中國人民銀行關于改革存款準備金制度的通知，法定準備金和超額準備金統(tǒng)一合并為“準備金存款賬戶”，由于兩類資金屬不同性質資金，管理權限不同，但合并在一起后，很難直觀反映出存款準備金的繳存情況，會計人員難以及時、全面、準確地監(jiān)測法人金融機構的支付能力，一旦出現(xiàn)超額準備不足，容易引發(fā)清算和支付風險。（四）存款準備金管理監(jiān)測制度不完善，存在“滯后”問題目前，從我們實際操作來看，中央銀

9、行會計集中核算系統(tǒng)采取每旬（每月的5日、15日、25日，節(jié)假日順延）錄入一次的金融機構一般存款余額，自動生成法人金融機構的存款準備金余額，對每日存款準備金是否足額繳存尚無實時提示功能。在日間操作中，當超額存款準備金余額不足時，核算系統(tǒng)仍能進行正常結算，法人金融機構可以未辦理任何審批手續(xù)就“動用”法定存款準備金，而會計集中核算系統(tǒng)次日才能產生“存款準備金透支罰息”的提示，最終形成了動用法定存款準備金的事實，期間會計核算人員很難發(fā)揮監(jiān)督管理作用，在一定程度上削弱了存款準備金監(jiān)測的意義和作用，這與法人金融機構采取正常手續(xù)報請動用存款準備金時需嚴格審批相比顯示出制度約束非常不嚴密和不嚴肅。同時，由于存

10、款準備金和超額準備金是同一個賬戶，在存款準備金透支時沒有提示功能，這樣使透支的金融機構沒有及時補足存款準備金的機會，從而必須接受萬分之六的罰息處罰。此外，由于事前沒有監(jiān)控，事后發(fā)現(xiàn)已成事實，如有金融機構或金融機構內部工作人員違法惡意占用，可能帶來嚴重的資金損失。（五）存款準備金監(jiān)督與管理存在脫節(jié)現(xiàn)象按照現(xiàn)行管理規(guī)定，基層人民銀行存款準備金的管理、監(jiān)督、檢查和處罰權在貨幣信貸部門，但繳存范圍審核和會計科目設定在會計部門，報表審查、資金收繳和日常管理等具體操作在營業(yè)部。從實際運行情況看，尚未建立比較系統(tǒng)、完善的溝通渠道，會計營業(yè)部門的管理偏重于業(yè)務核算的管理，對金融機構報送的會計資料的真實性、準確

11、性、完整性缺乏全面監(jiān)督，只停留在賬平表對。貨幣信貸部門對法人金融機構存款準備金的變動情況也不能做到全面掌握，使存款準備金管理出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。 （六）財政性存款管理與處罰難以落實在中國人民銀行法中，忽視了財政性存款對貨幣政策的影響，沒有將其納入到統(tǒng)一的準備金管理框架內，使得貨幣信貸部門無法有效對其進行管理、處罰。雖然金融違法行為處罰辦法第二十二條對占壓財政性存款的處罰給予明確規(guī)定，但設限過高、過于原則，對于臨時繳存不足的問題沒有從輕處罰的辦法，在實際管理中因難以落實而形同虛設。（七）存款準備金管理中的執(zhí)法水平有待提高基層人民銀行內部，存款準備金管理是涉及多個部門，調查顯示,各部門相關人員對存款準備

12、金管理的意義認識不足，對管理的相關法律法規(guī)、政策制度掌握不夠，特別是對中華人民共和國行政處罰法和中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定等違反存款準備金管理的處罰制度理解不深，容易導致處罰工作發(fā)生偏差，影響存款準備金管理應有職能的發(fā)揮，也會給基層央行存款準備金管理帶來潛在的法律風險。三、進一步完善存款準備金管理制度的建議（一）統(tǒng)一存款準備金管理與處罰口徑，制定準備金存款管理辦法和相關實施細則，建立存款準備金管理制度體系一是由人民銀行總行統(tǒng)一整合目前的存款準備金文件，制定準備金存款管理辦法和相關實施細則。在目前存款準備金政策已成為經常性貨幣政策工具的情況下，整合所有法律、完善操作細則、填補制度漏洞、理順規(guī)定

13、中的沖突，從而形成一個完善的存款準備金管理制度體系，無疑是很有必要的。二是增強處罰規(guī)定的可操作性。根據不同類型、不同規(guī)模的金融機構，實行不同的處罰標準，適當調整處罰尺度,縮小罰款區(qū)間，使其易于掌握，在實際操作中也可以金融機構存款準備金透支的金額、頻率等情況為依據，進行合理的處罰，確保資金的正常流動，維護好轄區(qū)金融穩(wěn)定，體現(xiàn)基層人民銀行的管理權威。（二）強化對財政性存款繳存的監(jiān)督與管理由于沒有有效的法律依據，基層人民銀行對財政性存款的管理一直比較茫然。建議：一是人民銀行和財政部共同發(fā)文，明確財政性存款的性質和邊界，將財政性存款繳存和存款準備金管理進行整合,形成完善的繳存款管理制度，在人民銀行內部

14、理順管理流程，發(fā)揮信貸部門、會計部門和國庫部門的職能作用，齊心協(xié)力，互相配合，規(guī)范財政開戶行為，對其資金流向嚴格控制，提高財政性存款的管理水平。二是由財政部門向人民銀行提供財政性存款賬戶目錄等資料，并及時更新。同時，基層財政部門要積極支持和密切配合人民銀行對金融機構財政性存款準備金的檢查和處罰，共同開展各項工作。（三）加強基層人民銀行內部的溝通與協(xié)調人民銀行信貸管理部門和會計部門的職能重疊，不利于存款準備金的日常管理，在目前情況下，有兩種改革路徑可供選擇，一是不改變目前的部門劃分格局，但對違反存款準備金規(guī)定的各種情形出臺詳細規(guī)定，明確各部門應負職責，制定監(jiān)督管理的快速反應機制，避免扯皮、怠工現(xiàn)象的發(fā)生。二是重新劃分部門權限，做到各司其職，無縫管理，建議把對存款準備金日計表的真實性檢查、資金科目歸屬檢查及遲繳漏繳等日常管理的相關權限，集中在會計部門和統(tǒng)計部門，貨幣信貸管理部門只對金融機構動用存款準備金行為進行審批管理。（四）改進人民銀行會計核算系統(tǒng),完善存款準備金考核管理功能基層人民銀行會計集中核算系統(tǒng)對法人機構存款準備金的管理應做到實時監(jiān)測，應增加對存款準備金繳存不足的警示提示功能或資金凍結功能，始終