信息化條件下我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革研究

1、信息化條件下我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革研究董芬摘要:近年來(lái),一系列食品安全事件的爆發(fā)對(duì)人類文明產(chǎn)生了重大的沖擊,人們的健康以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到嚴(yán)重威脅。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有體制的研究和國(guó)內(nèi)外體制的分析,提出了我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)方案。理順影響食品質(zhì)量安全鏈條上的各種關(guān)系,并建立保證食品質(zhì)量安全的有效監(jiān)管模式,確保把食品質(zhì)量安全問(wèn)題落到實(shí)處。通過(guò)建立食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和食品質(zhì)量安全可追溯體系來(lái)減少信息不對(duì)稱,建立起一整套以預(yù)防為主,科學(xué)、高效、動(dòng)態(tài)的食品質(zhì)量安全監(jiān)管模式。關(guān)鍵詞:食品 信息化 監(jiān)管1 緒論1.1 論文選題的理由和意義本文的主要目的是通過(guò)對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的研究來(lái)探索中國(guó)

2、的食品安全監(jiān)管的有效方法和手段。同時(shí),研究如何將現(xiàn)代信息管理方法和信息技術(shù)應(yīng)用于食品安全監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié),使監(jiān)管者能充分的了解信息,科學(xué)的決策,對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者提供完備的服務(wù)。1.2 論文創(chuàng)新之處本文通過(guò)對(duì)食品安全監(jiān)管體制和機(jī)構(gòu)的研究,對(duì)食品安全監(jiān)管的主體和客體進(jìn)行了分析,設(shè)計(jì)了一套我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的模式。并對(duì)該模式進(jìn)行了具體的闡述,設(shè)置了在信息化條件下如何運(yùn)用該模式解決食品安全監(jiān)管的信息收集問(wèn)題。2 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制和機(jī)構(gòu)的設(shè)置2.1 現(xiàn)行食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置根據(jù)2008年新的機(jī)構(gòu)改革方案,農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局四個(gè)部門都具有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán),都是執(zhí)法主體。

3、將衛(wèi)生部在消費(fèi)和餐飲環(huán)節(jié)具體執(zhí)法權(quán)劃歸到其下屬機(jī)構(gòu)食品藥品監(jiān)督管理局,衛(wèi)生部起綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)的作用。2.2 我國(guó)食品安全監(jiān)管的主客體問(wèn)題食品安全監(jiān)管體系是一個(gè)系統(tǒng)。系統(tǒng)即關(guān)聯(lián)要素的集合。影響監(jiān)管有效性的既有外部因素,也有內(nèi)部因素。2.2.1 我國(guó)食品安全監(jiān)管的主體分析食品安全監(jiān)管的主體除了政府以外,還包括了市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管等多個(gè)方面。食品安全監(jiān)管主體目前存在的問(wèn)題1、政府監(jiān)管和檢測(cè)部門一是儀器設(shè)備比較落后 二是檢測(cè)方法落后 三是我國(guó)檢測(cè)方法的標(biāo)準(zhǔn)化程度低2、市場(chǎng)監(jiān)管一是我國(guó)相當(dāng)一部分實(shí)驗(yàn)室是從屬于一些政府部門下設(shè)的事業(yè)單位,一直以半官方的姿態(tài)出現(xiàn)在市場(chǎng)。由于行政和財(cái)務(wù)上的聯(lián)系,機(jī)構(gòu)很難在

4、市場(chǎng)中做到學(xué)術(shù)的獨(dú)立性。二是還有一些實(shí)驗(yàn)室是企業(yè)內(nèi)部實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行模式,雖然也是獨(dú)立法人,但不真正具有管理權(quán)和人事權(quán),不能獨(dú)立承擔(dān)第三方公正檢測(cè)。三是目前我國(guó)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)品牌意識(shí)不強(qiáng),還沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。四是我國(guó)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)技術(shù)手段相對(duì)落后,技術(shù)更新和新產(chǎn)品及時(shí)跟進(jìn)速度上有待提高。3、社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者監(jiān)管:我國(guó)的消費(fèi)者監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)。對(duì)比國(guó)外消費(fèi)者組織,我國(guó)的消費(fèi)者組織由于其官方性質(zhì),先天存在不足,無(wú)法真正代表消費(fèi)者的聲音。行業(yè)組織監(jiān)管:由于我國(guó)信息披露制度的不完善,監(jiān)管“制度的不完善,行業(yè)監(jiān)管往往成了企業(yè)之間互相勾結(jié)牟利的溫床,甚至演變成行業(yè)的“潛規(guī)則”。公共媒體:在我國(guó),

5、媒體起到了一定的作用,但是由于媒體的“官辦”性質(zhì),一度導(dǎo)致在重大質(zhì)量傷害面前集體失語(yǔ)。專業(yè)機(jī)構(gòu):專業(yè)組織聲音的弱化,沒(méi)有充分作為一個(gè)質(zhì)量信號(hào)工具。2.2.2 我國(guó)食品安全監(jiān)管的客體分析(1食品安全監(jiān)管客體的現(xiàn)狀我國(guó)食品安全監(jiān)管的客體是食品生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口企業(yè)。(2食品安全監(jiān)管客體目前存在的問(wèn)題經(jīng)過(guò)多年的整頓和治理,我國(guó)食品安全狀況在總體上實(shí)現(xiàn)好轉(zhuǎn),但面臨的形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。具體表現(xiàn)在: 食品源頭污染問(wèn)題非常嚴(yán)峻。 我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模化、集約化程度不高,自身管理水平偏低。 食品工程技術(shù)與流通發(fā)展帶來(lái)的食品安全問(wèn)題。 食品流通秩序比較混亂。 食品工業(yè)一體化及食品貿(mào)易的全球化正在改變著食品生產(chǎn)及銷售

6、的模式3 現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在的問(wèn)題及其成因3.1 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制存在的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在運(yùn)行效率差,溝通不順暢等問(wèn)題,具體表現(xiàn)為:(1綜合協(xié)調(diào)部門可使用的資源短缺(2部門之間的協(xié)調(diào)性差(3中央集權(quán)與地方專權(quán)并存(4地區(qū)之間的協(xié)查合作機(jī)制缺失,導(dǎo)致信息不對(duì)稱(5行業(yè)自律機(jī)制不健全(6消費(fèi)者的作用很難得到發(fā)揮(7市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)育不完全(8食品安全預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制不完善3.2 問(wèn)題存在的原因現(xiàn)行體制提出了目前體制改革的三個(gè)重要問(wèn)題:一是具體監(jiān)管的方式,即分段監(jiān)管為主,品種監(jiān)管為輔;二是具體監(jiān)管的原則,即一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管。這是采取具體監(jiān)管方式的重要

7、前提;三是具體監(jiān)管改革的實(shí)質(zhì),即進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能,明確食品安全監(jiān)管責(zé)任,提高食品安全監(jiān)管水平。這三個(gè)方面是完整統(tǒng)一的整體,不可片面理解。但是,“分段監(jiān)管為主”雖然從理論上避免了在一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)上存在管理的重復(fù)和交叉,但目前許多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)是跨環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng),因監(jiān)管環(huán)節(jié)過(guò)短,仍然承受著多部門監(jiān)管,政府監(jiān)管成本巨大,企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。監(jiān)管體制已經(jīng)不完全適應(yīng)跨環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)的需要,在確立了“品種為輔”的提法中,品種監(jiān)管體制尚未確立。4 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的改革及其路徑4.1 國(guó)外主要食品安全監(jiān)管體制的參考和借鑒4.1.1 美國(guó)食品安全體系的啟示 執(zhí)法、立法、司法機(jī)構(gòu)的權(quán)利分開(kāi),確保政策的透明性、科學(xué)性和公

8、眾參與性。以嚴(yán)格、靈活、科學(xué)的聯(lián)邦和各州法律為基礎(chǔ)。遵循指導(dǎo)原則建立食品安全體系。將預(yù)防和以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)分析作為美國(guó)食品安全方針和決策的重要基礎(chǔ)。4.1.2 歐盟食品安全監(jiān)管體系的啟示以消費(fèi)者的健康和利益為原則,建立層次分明的食品安全法規(guī)體系以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為科學(xué)依據(jù),開(kāi)展食品安全管理本著合作及透明性原則,建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制4.1.3 我國(guó)監(jiān)管體制改革應(yīng)遵循的原則(1安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)相分離(2風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理相分離(3檢測(cè)管理與檢測(cè)使用相分離(4行政許可與行政監(jiān)管相統(tǒng)一4.1.4 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的類型設(shè)置綜合性體制是指在多個(gè)部門的體制下,實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的食品鏈中監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)和合

9、作,包括政策的形成、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理、法律法規(guī)的制定、食品控制措施、監(jiān)督執(zhí)法以及教育培訓(xùn)。但是該機(jī)構(gòu)不參與日常食品安全監(jiān)督執(zhí)法。這種管理體制的優(yōu)點(diǎn)在于:保證了國(guó)家食品控制體系的一致性;沒(méi)有打亂原有機(jī)構(gòu)的調(diào)查、監(jiān)督和執(zhí)行工作,使該項(xiàng)措施更易于執(zhí)行;有利于在全國(guó)所有食品鏈中實(shí)施統(tǒng)一的保護(hù)措施;將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行分離,從而有目的地開(kāi)展消費(fèi)者保護(hù)措施,并增加國(guó)內(nèi)消費(fèi)者和國(guó)外購(gòu)買商的信心;提供更好的設(shè)施以參與處理國(guó)際范圍內(nèi)的食品問(wèn)題,如參與食品法典委員會(huì),或衛(wèi)生和植物檢疫協(xié)定、技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定的后繼工作等;增加決策過(guò)程的透明度,使實(shí)施過(guò)程更加負(fù)責(zé)任;實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的成本效益。故筆者認(rèn)為,我國(guó)的食品安全監(jiān)

10、管體制應(yīng)為綜合性體制。4.2.3 我國(guó)監(jiān)管體制改革制定的組織構(gòu)成設(shè)定 圖4-1 食品管理機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖(1國(guó)家食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)、組成及活動(dòng)獨(dú)立于任何特地的部門、政府各部以及食品產(chǎn)業(yè)之外。由一個(gè)包括主席和多個(gè)主任組成的管理委員會(huì)進(jìn)行管理。管理委員會(huì)具有廣泛的權(quán)力,包括制定食品控制政策以及向政府提出建議。為食品控制活動(dòng)實(shí)施的一致性提供一種協(xié)調(diào)機(jī)制。采取貫穿整個(gè)食品鏈的戰(zhàn)略性觀點(diǎn),與食品鏈中的所有部門和利益群體進(jìn)行廣泛的磋商,以保證公眾參與決策的過(guò)程。使用開(kāi)放和透明的決策過(guò)程,使其在食品安全、公眾健康和食品控制相關(guān)問(wèn)題上的觀點(diǎn)為公眾所知曉。以保護(hù)消費(fèi)大眾的健康狀況為運(yùn)行原則,并且提供能讓消

11、費(fèi)者做出知情選擇的信息和建議。擁有諸多責(zé)任,包括確定立法需要,監(jiān)督法律執(zhí)行和食品監(jiān)督活動(dòng)的效率和效果,以及委托研究等。擁有協(xié)調(diào)、監(jiān)督和稽查地方機(jī)構(gòu)和省級(jí)食品控制活動(dòng)(包括食品分析、檢驗(yàn)、執(zhí)法和教育的法定權(quán)力。擁有備用權(quán)力,在執(zhí)行機(jī)構(gòu)不履行責(zé)任或玩忽職守的情況下,這種權(quán)力將生效。(2管理委員會(huì)管理委員會(huì)履行對(duì)機(jī)構(gòu)的集體領(lǐng)導(dǎo)。委員會(huì)確保在各個(gè)水平上恰如其份地行使其職能,采取相應(yīng)的必要行動(dòng),并就與機(jī)構(gòu)職能有關(guān)的所有事宜向有關(guān)的部長(zhǎng)(們提出建議。在機(jī)構(gòu)所有的活動(dòng)及行為上,管理委員會(huì)通過(guò)有關(guān)部長(zhǎng)向國(guó)務(wù)院或其他國(guó)家立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。管理委員會(huì)的成員應(yīng)具有在下述一個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)知識(shí):公共健康和流行

12、病學(xué)、食品科學(xué)和技術(shù)、食品生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科學(xué)和動(dòng)物衛(wèi)生、食品銷售和貿(mào)易、人類營(yíng)養(yǎng)學(xué)、食品法、公共行政部門、消費(fèi)者權(quán)利和事務(wù)。管理委員會(huì)成員負(fù)責(zé)收集專家建議并開(kāi)展廣泛蹉商,以保證其決策是建立在目前最佳的科學(xué)和技術(shù)依據(jù)的基礎(chǔ)上。其主要職責(zé)是對(duì)食品控制系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題提出建議。在法律允許的范圍內(nèi),該委員會(huì)將決定政策性事務(wù)并進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)。其應(yīng)有權(quán)設(shè)立分委員會(huì)或小組,以處理關(guān)注的特定問(wèn)題,并有權(quán)利為此增選新專家。食品管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利賦予管理委員會(huì)。管理委員會(huì)將決定首席執(zhí)行官和機(jī)構(gòu)職員的工作職責(zé)范圍。最后,管理委員會(huì)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)和行為負(fù)責(zé)。機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官應(yīng)由委員會(huì)任命或經(jīng)委員會(huì)推薦由部長(zhǎng)任命,其任期及

13、資格由委員會(huì)決定。負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職員,并直接向管理委員會(huì)主席負(fù)責(zé)。首席執(zhí)行官的職責(zé)包括向委員會(huì)提出建議,起草法規(guī)以及作為代表參加有關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際談判。機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)反映了其加強(qiáng)食品控制體系基礎(chǔ)的主要作用。其職責(zé)中的關(guān)鍵領(lǐng)域可以定義為計(jì)劃,計(jì)劃管理者負(fù)責(zé)向首席執(zhí)行官報(bào)告。計(jì)劃的典型領(lǐng)域包括了:食品分析和監(jiān)督/食品研究、食品標(biāo)準(zhǔn)、食品檢驗(yàn)、支持服務(wù)/交流。(3科學(xué)委員會(huì)委員會(huì)磋商的問(wèn)題為:與食品安全和健康有關(guān)的科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題,包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;食品標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范;食品的營(yíng)養(yǎng)價(jià)值、成分以及食品標(biāo)簽;食品檢驗(yàn)服務(wù)的實(shí)施和管理;監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作,包括法規(guī)效應(yīng)評(píng)估。(4咨詢委員會(huì)通過(guò)“咨詢委員會(huì)

14、“的建立,管理委員會(huì)與產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易團(tuán)體以及其他利益相關(guān)者的廣泛磋商可以得到加強(qiáng)。咨詢委員會(huì)的職責(zé)是根據(jù)要求召集會(huì)議,并就有關(guān)食品安全及貫穿整個(gè)食品鏈的法規(guī)問(wèn)題向管理委員會(huì)提出意見(jiàn)和建議。5 食品安全監(jiān)管體制的信息化設(shè)計(jì)5.1 我國(guó)食品安全信息系統(tǒng)存在的問(wèn)題(1食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不明確(2信息交流體系的不完善(3數(shù)據(jù)收集不準(zhǔn)確(4缺乏必要的科技支持體系(5缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制5.2 建立我國(guó)食品安全信息化體系5.2.1 我國(guó)食品安全預(yù)警體系的構(gòu)想我國(guó)的食品安全預(yù)警體系應(yīng)該建立在信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的基礎(chǔ)上,主要由食品安全信息收集渠道、食品安全預(yù)警評(píng)估系統(tǒng)和食品安全預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)等構(gòu)成,一個(gè)完善的構(gòu)想構(gòu)架如圖所示。

15、INFOSAN GEM/FOOD監(jiān)測(cè)和通報(bào)信息 RASFF系統(tǒng)或類似機(jī)構(gòu)的通報(bào)信息 國(guó)外食品安全主管部門的通報(bào)信息 國(guó)外其他渠道（公益性技術(shù)機(jī)構(gòu)等 進(jìn)出口食品的檢驗(yàn)檢疫異常信息 食 品 安 全 預(yù) 警 評(píng) 估 系 統(tǒng) 國(guó)家食品相關(guān)監(jiān)管部門日常監(jiān)測(cè)信息 食 品 安 全 預(yù) 警 信 息 發(fā) 布 系 統(tǒng) 國(guó)家食品監(jiān)管 相關(guān)部門 社會(huì)公眾 相關(guān)企業(yè) 相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu) 企業(yè)上報(bào)或?qū)ｍ?xiàng)抽查信息 國(guó)內(nèi)其他渠道（公益性技術(shù)機(jī)構(gòu)等） 圖 5-1 食品安全預(yù)警體系圖 5.2.2 食品安全可追溯體系的構(gòu)想 食品質(zhì)量安全可追蹤的思路是利用信息技術(shù)對(duì)食品生產(chǎn)過(guò)程中從“農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程 的信息進(jìn)行標(biāo)識(shí)。對(duì)供應(yīng)鏈中的產(chǎn)品屬

16、性、加工屬性、環(huán)境狀況、參與節(jié)點(diǎn)屬性等信息全過(guò)程 記錄并在數(shù)據(jù)庫(kù)中保存。對(duì)食品供應(yīng)鏈中食品的原料、加工、包裝、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié) 進(jìn)行自上而下的追蹤，一旦出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，可以及時(shí)準(zhǔn)確的進(jìn)行溯源并采取措施遏制食品 的擴(kuò)散。 食品質(zhì)量安全可追蹤系統(tǒng) 原材料 供應(yīng)商 制造商 生產(chǎn)商 分銷商 零售商 客戶 供應(yīng)商的 供應(yīng)商 供應(yīng)商 客戶 客戶的客戶 核心企業(yè) 中央數(shù)據(jù)庫(kù) 溯源 圖 5-2 食品質(zhì)量安全可追蹤系統(tǒng)圖 追蹤 目前， 中國(guó)在食品安全領(lǐng)域?qū)勺粉櫹到y(tǒng)的應(yīng)用還處于起步階段， 食品信息追蹤體制還 不健全。因此，在探討食品質(zhì)量安全可追蹤機(jī)理的基礎(chǔ)上，需要研究發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施食品安全 可追蹤系統(tǒng)的現(xiàn)

17、狀，作為進(jìn)一步建立和完善我國(guó)食品質(zhì)量安全信息化的藍(lán)本和借鑒。 A Study on the Reform of Food Safety Governance In China Under Informatization Trend Dong Fen Abstract： outbreak of food safety issues in recent years has dramatically impacted human An civilizations, significantly threatening peoples health and economic development. t

18、his paper provides a rational assessment of advanced practices adopted by foreign countries, and summarizes the supervision practices for food safety. In addition, it uses macro quality management and information asymmetry theories to analyze supervision mode and the causes of food safety issues. Aiming to build a scientific, effective and dynamic food safety supervision mode (with prevention as a major p