中國(guó)金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管問題研究

1、中國(guó)金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管問題研究中山大學(xué)嶺南學(xué)院金融系陸軍 吳慧 林斌彥摘要 對(duì)于處于轉(zhuǎn)型過(guò)程的中國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)成為制定政策涉及到的關(guān)鍵領(lǐng)域。在我國(guó)，雖然1984年12月成立了中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，并且制定了相關(guān)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，然而由于金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)的特殊性，一般的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法難以適用。本文闡述了金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的理論基礎(chǔ)以及國(guó)內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究，通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)在金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管方面的制度安排進(jìn)行比較分析，論文提出了改善我國(guó)金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的政策建議。隨著中國(guó)金融業(yè)的開放與發(fā)展，金融服務(wù)產(chǎn)品提供商與消費(fèi)者之間的糾紛時(shí)有發(fā)生，如何保護(hù)金融服務(wù)產(chǎn)品消費(fèi)者

2、的合法權(quán)益，已經(jīng)成為金融監(jiān)管當(dāng)局必須考慮的重要問題。經(jīng)合組織OECD在討論加強(qiáng)各成員國(guó)金融市場(chǎng)合作的專門會(huì)議中 The workshop is organized by Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs of the OECD.(2002)，將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益列為四個(gè)基本目標(biāo)之一。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家也紛紛把消費(fèi)者保護(hù)列為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)，并設(shè)立了相關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一監(jiān)管目標(biāo)。這些消費(fèi)者保護(hù)的內(nèi)容主要涉及到提供充分信息、為客戶提供專業(yè)咨詢、起草貸款合同、收集并合理處理消費(fèi)者投訴案例.本文從理論的角度分析說(shuō)明了消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)

3、管對(duì)金融服務(wù)業(yè)的重要作用，并分析介紹了發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于中國(guó)現(xiàn)階段的問題，我們也作了詳細(xì)的分析，并就這些問題提出了具體的解決方法。 一、理論基礎(chǔ)與研究回憶1、消費(fèi)者的定義。討論金融服務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，首先要對(duì)消費(fèi)者內(nèi)涵進(jìn)行界定。消費(fèi)者是指為了生活、生產(chǎn)或消費(fèi)的需要,使用商品或者接受服務(wù)的個(gè)人或團(tuán)體。例如，我們到銀行去存取款、購(gòu)買證券、到保險(xiǎn)公司購(gòu)買保險(xiǎn)，我們獲得的是銀行、保險(xiǎn)公司的金融產(chǎn)品和他們的服務(wù)。這里面有一點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)的是：作為廣闊股民，有些人認(rèn)為是投資者而不是消費(fèi)者，這主要是看問題的角度不同。從上市公司的角度來(lái)說(shuō)，他們確實(shí)是投資者，但從證券公司、注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介

4、機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，他們需要這些機(jī)構(gòu)提供服務(wù)來(lái)滿足他們的需要，因此從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，他們是消費(fèi)者。 2、對(duì)消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。通常微觀金融組織機(jī)構(gòu)總是傾向于生產(chǎn)更多的金融商品以謀求利潤(rùn)最大化，這種單個(gè)機(jī)構(gòu)的理性行為在無(wú)約束的條件下，可能導(dǎo)致單純市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失效和金融乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的危機(jī)。而對(duì)金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管主要是基于信息不對(duì)稱的原因。許多金融產(chǎn)品不像一般的商品，它包含了承諾的因素。金融機(jī)構(gòu)承諾到期支付消費(fèi)者一個(gè)合理的報(bào)酬，當(dāng)然這個(gè)承諾也存在一定不能履行的風(fēng)險(xiǎn)，這也就決定該金融產(chǎn)品的內(nèi)在價(jià)值。只有消費(fèi)者充分掌握了這些情況，才能在購(gòu)買金融產(chǎn)品時(shí)對(duì)其做出正確的評(píng)估，從而增強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)討價(jià)還

5、價(jià)的能力。一旦消費(fèi)者缺失了相關(guān)信息，他們就可能錯(cuò)誤評(píng)估所購(gòu)買的金融產(chǎn)品，因此可能會(huì)承受相當(dāng)大的代價(jià)，而對(duì)于許多普通消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，損失的可能是他們一生的積蓄，因此政府必須進(jìn)行消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管。金融服務(wù)業(yè)市場(chǎng)失靈具體有以下兩個(gè)重要因素：一是金融產(chǎn)品的復(fù)雜性，包括金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)收益形式、費(fèi)用及利潤(rùn)結(jié)構(gòu)、提前退出的懲罰機(jī)制、稅收負(fù)擔(dān)等等，正確地理解這些內(nèi)容要求消費(fèi)者對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)有相當(dāng)?shù)牧私?，而這顯然是不現(xiàn)實(shí)的，這就使得消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)訂立合同的過(guò)程中處于相當(dāng)劣勢(shì)的地位。這就要求政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，保證產(chǎn)品特性的透明化以方便消費(fèi)者的信息選擇，有一個(gè)合理的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及有效地進(jìn)行資源配置。同時(shí)很多

6、具有專業(yè)背景知識(shí)的金融咨詢?nèi)藛T也應(yīng)運(yùn)而生，如何保證他們切實(shí)從客戶利益角度出發(fā)，也成為金融監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。二是金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模等等相當(dāng)復(fù)雜，使得消費(fèi)者無(wú)法正確評(píng)估相應(yīng)金融產(chǎn)品提供者的風(fēng)險(xiǎn)，也不能在不同的金融產(chǎn)品提供者之間進(jìn)行比較。消費(fèi)者需要了解為他們服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的承諾的支付是否到期會(huì)足額償付。對(duì)金融系統(tǒng)的償付能力，公眾存在較強(qiáng)的預(yù)期。過(guò)往經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，一旦這種預(yù)期不被滿足，政府通常會(huì)成為最終支付人。這就使得金融機(jī)構(gòu)存在一定道德風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)糾正這種風(fēng)險(xiǎn)，削弱金融機(jī)構(gòu)的壟斷能力也能夠提高對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的力度。公平分配信息也要求對(duì)進(jìn)行金融服務(wù)的消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管。從宏觀層面上來(lái)講，

7、透明度規(guī)則意味著正確發(fā)布信息以及公平對(duì)待所有市場(chǎng)參與者，這方面強(qiáng)調(diào)監(jiān)督金融中介機(jī)構(gòu)提供清晰可信的廣告信息。從微觀層面上來(lái)講，要求金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間不存在歧視。監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加依賴信息披露以及市場(chǎng)力量作為金融機(jī)構(gòu)必須遵守的紀(jì)律機(jī)制。信息化手段的運(yùn)用有利于提高消費(fèi)者同金融機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)的能力。另外，金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性使得金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)倒閉通過(guò)信用鏈傳染而形成金融危機(jī)，任何一家金融機(jī)構(gòu)出了問題，都會(huì)成為整個(gè)金融業(yè)發(fā)展的最短的一塊木板，進(jìn)而風(fēng)險(xiǎn)將涉及整個(gè)金融業(yè)。嚴(yán)重的將會(huì)動(dòng)搖消費(fèi)者對(duì)整個(gè)金融體系的信心，造成金融恐慌。從這個(gè)意義上講，金融監(jiān)督對(duì)保護(hù)消費(fèi)者的根本利益至關(guān)重要。金融監(jiān)管往往要考慮各種監(jiān)管目標(biāo)，加

8、強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管不僅有利于完善我國(guó)現(xiàn)有的金融體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對(duì)于增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)我國(guó)金融體系的信心有很大的幫助。3、國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究回憶對(duì)于消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管這個(gè)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)學(xué)者及研究機(jī)構(gòu)較少涉足，已經(jīng)有的一些研究性的文章也主要是針對(duì)國(guó)外金融服務(wù)監(jiān)管體系進(jìn)行介紹進(jìn)而提醒監(jiān)管當(dāng)局對(duì)這個(gè)問題引起重視李敬偉、周仲飛，2002。李金澤2004較細(xì)致地從法律角度闡述了中國(guó)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)存在的問題并提出了解決對(duì)策，但未涉及到金融服務(wù)業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)以及相關(guān)的監(jiān)管理念。國(guó)外的學(xué)者及研究機(jī)構(gòu)較多從理論層面上對(duì)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管進(jìn)行分析，Nieto2000的研究報(bào)告說(shuō)明，對(duì)消費(fèi)者和投資者保護(hù)是金融監(jiān)管的

9、一項(xiàng)重要目標(biāo)，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)可以通過(guò)減少金融服務(wù)使用者逆向選擇的時(shí)機(jī)來(lái)解決信息不對(duì)稱問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)調(diào)信息披露，防止金融中介機(jī)構(gòu)濫用市場(chǎng)力量，而這種市場(chǎng)力量主要是利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)以低成本提供金融服務(wù)而獲得的。在有關(guān)金融監(jiān)管體制設(shè)計(jì)方面，國(guó)外主要有三種理論模式：機(jī)構(gòu)型監(jiān)管、功能型監(jiān)管和目標(biāo)型監(jiān)管。而其中目標(biāo)型監(jiān)管更加突出強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)者保護(hù)這一監(jiān)管目標(biāo)。Taylor(1995)和Goodhart(1998)分別提出了基于金融監(jiān)管目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)監(jiān)管體制的思想。他們認(rèn)為，只有在監(jiān)管責(zé)任明確的前提下，才能討論監(jiān)管責(zé)任的有效性和透明度；只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確各自的監(jiān)管目標(biāo)，才有可能產(chǎn)生明確的內(nèi)部控制重點(diǎn)，防止

10、各監(jiān)管目標(biāo)之間的沖突。Taylor又進(jìn)一步提出了“雙峰式”twin peaks金融監(jiān)管模式的設(shè)想。雖然金融監(jiān)管有很多目標(biāo)，但主要的目標(biāo)有兩個(gè)：一是針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎性監(jiān)管，以維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)；二是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)主義行為進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管，防止發(fā)生欺詐行為，保護(hù)消費(fèi)者的合法利益。Taylor建議成立一個(gè)獨(dú)立的針對(duì)金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎監(jiān)管的“金融穩(wěn)定委員會(huì)”和一個(gè)獨(dú)立的針對(duì)金融機(jī)構(gòu)時(shí)機(jī)主義行為進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管的“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”。在他看來(lái)，清晰區(qū)別銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管制度已經(jīng)不再是最好的監(jiān)管體制。金融機(jī)構(gòu)之間差異的縮小、以及大型金

11、融企業(yè)和金融集團(tuán)的出現(xiàn)，要求金融監(jiān)管能夠從更廣泛的視角看問題?！半p峰式”監(jiān)管體制可以防止監(jiān)管職能在不同監(jiān)管部門之間的重疊。4、適度保護(hù)金融服務(wù)產(chǎn)品消費(fèi)者的權(quán)益根據(jù)加入WTO的承諾，我國(guó)2006年將全面開放金融業(yè)。大量國(guó)外金融機(jī)構(gòu)以及金融產(chǎn)品的涌入，又對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作提出了更高的要求。很多我們從未接觸過(guò)的新的金融產(chǎn)品和技術(shù)，在監(jiān)管框架里尚未能表達(dá)出現(xiàn)，這就存在了一定的監(jiān)管漏洞。相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管的缺失必然使得消費(fèi)者保護(hù)缺乏屏障，面對(duì)這些新的問題，加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管，從而增強(qiáng)我國(guó)金融監(jiān)督能力，其要求更為迫切。當(dāng)然在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面，適當(dāng)衡量應(yīng)得到保護(hù)的消費(fèi)者權(quán)益水平非常關(guān)鍵，因?yàn)?/p>

12、作為弱勢(shì)群體的消費(fèi)者，在某種情形下很容易被賦予過(guò)多的權(quán)益，這樣便會(huì)阻礙市場(chǎng)的革新，桎梏正常的市場(chǎng)發(fā)展。如何處理好這一矛盾又對(duì)金融監(jiān)管部門提出了新的挑戰(zhàn)。隨著金融市場(chǎng)的逐漸完善，競(jìng)爭(zhēng)的加劇，應(yīng)該相信通過(guò)市場(chǎng)力量，類似于銀行欺詐、侵犯消費(fèi)者隱私權(quán)等這類問題可以得到一定程度的緩解，政府的干預(yù)應(yīng)該在保證目標(biāo)的前提下盡可能減少。更多地監(jiān)督行業(yè)自律以及催促建立行業(yè)內(nèi)部糾紛解決程序也許能發(fā)揮更好的效果。當(dāng)代大多數(shù)國(guó)家都采取“自由”與“干預(yù)”相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制，至于是“自由”多一點(diǎn)還是“干預(yù)”多一點(diǎn)，則取決于各國(guó)的歷史、文化背景和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新就像“自由”與“干預(yù)”一樣，是動(dòng)態(tài)的

13、博弈過(guò)程。掌握好金融監(jiān)管的“度”的問題，才能更好地促進(jìn)金融發(fā)展和金融改革的深化。二、中國(guó)在金融服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管方面的不足中國(guó)的金融業(yè)從行政轉(zhuǎn)向市場(chǎng)只有短短的20多年，跟發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)比起來(lái)，自然會(huì)有很多的問題存在，特別是作為服務(wù)業(yè)，作為一種軟環(huán)境，其改變需要一個(gè)過(guò)程。我們先來(lái)分析一下這里面存在的問題。1. 法律完善上仍有漫長(zhǎng)的路要走中國(guó)的法律，整體上在消費(fèi)者保護(hù)方面有三個(gè)層次。一是以人民銀行法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等核心的法律，二是人民銀行，保監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章制度。在第一個(gè)層次上，并沒有表達(dá)出我國(guó)的法律在保護(hù)消費(fèi)者的方面明確的

14、目標(biāo)，而是把把消費(fèi)者保護(hù)和投資者保護(hù)放在一起，無(wú)視了消費(fèi)者是弱勢(shì)群體，應(yīng)該突出其保護(hù)的迫切性。對(duì)于法律的可操作性，也是中國(guó)法律的一大弱點(diǎn)，沒有對(duì)具體問題進(jìn)行量化，以至于裁決時(shí)可以爭(zhēng)論的地方太多。這也是在制定法律時(shí)應(yīng)該注意到的。在第二個(gè)層次上，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章制度經(jīng)常有明顯沖突，這樣會(huì)導(dǎo)致各金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行時(shí)不知以什么為標(biāo)準(zhǔn)合適，當(dāng)然會(huì)嚴(yán)重影響法規(guī)的權(quán)威性。2. 機(jī)構(gòu)設(shè)置上不能滿足消費(fèi)者保護(hù)的要求 考慮到消費(fèi)者保護(hù)在法律上的不完善，自然而然的就導(dǎo)致在相應(yīng)機(jī)構(gòu)上的欠缺，這里面最顯著的一點(diǎn)就是在三會(huì)一行這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，至今沒有一個(gè)部門專門負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)方面的事務(wù)。3. 對(duì)于消費(fèi)者知情權(quán)方面的保護(hù)不

15、足 隨著競(jìng)爭(zhēng)的加劇，消費(fèi)者的地位逐漸被銀行等金融機(jī)構(gòu)所認(rèn)識(shí)，大家意識(shí)到誰(shuí)贏得消費(fèi)者的認(rèn)可誰(shuí)就能在市場(chǎng)上立于不敗之地。因此爭(zhēng)奪消費(fèi)者的行為愈演愈烈，可是，很多金融機(jī)構(gòu)在此過(guò)程中，惡性競(jìng)爭(zhēng)，夸大收益，卻有意隱瞞風(fēng)險(xiǎn)。例如，在人壽保險(xiǎn)推銷過(guò)程中，很多的業(yè)務(wù)員不是詳細(xì)詢問被保險(xiǎn)對(duì)象的身體狀況，而是強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)的收益，對(duì)于很多必須告知投保人的項(xiàng)目，有的甚至以怕麻煩為由，自己代填，等到理賠時(shí)，卻有搬出一堆原來(lái)沒告知的復(fù)雜的條款，作為不用賠付的根據(jù)。這些問題讓消費(fèi)者的權(quán)益在簽署合同時(shí)就已經(jīng)埋下被侵犯的可能。4. 取閱信貸資料在國(guó)內(nèi)，當(dāng)你去銀行貸款或申請(qǐng)信用卡被拒絕時(shí)，難以得到銀行的詳細(xì)解釋，許多銀行并沒有將真實(shí)

16、情況告知客戶，以至于消費(fèi)者根本就不知道該如何去改進(jìn)，以便獲得申請(qǐng)的通過(guò)。這里面，由于信息的不透明，造成了銀行等金融機(jī)構(gòu)在操作上缺乏監(jiān)督，銀行的自主權(quán)過(guò)大，即使消費(fèi)者認(rèn)為是銀行不合理，但也沒能拿到相應(yīng)的證據(jù)向上級(jí)申訴。這在保護(hù)消費(fèi)者公平信貸方面是一大缺陷。5. 應(yīng)對(duì)消費(fèi)者投訴中國(guó)金融監(jiān)管的內(nèi)容針對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的措施相比照較薄弱。一般消費(fèi)者都是向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門直接投訴，依賴于有糾紛金融機(jī)構(gòu)出于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素及服務(wù)形象塑造等方面的考慮，內(nèi)部解決與消費(fèi)者之間的糾紛。如仍未解決爭(zhēng)議或者消費(fèi)者對(duì)解決方案不滿意，則訴諸法律或直接向上級(jí)監(jiān)管部門投訴。而目前我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制相

17、對(duì)缺失。以證監(jiān)會(huì)為例，目前在證監(jiān)會(huì)內(nèi)部?jī)H有一套非透明的處理投資者上訪的信訪制度，這雖然可以在一定程度上為投資者的投訴提供了一條渠道，但是它更多的是一種具有政治色彩的處理群眾上訪的方法，還不是那種嚴(yán)格意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應(yīng)對(duì)機(jī)制。而這一機(jī)制的缺失必然會(huì)影響對(duì)各類市場(chǎng)參與者的監(jiān)管和保護(hù)。而且由于金融產(chǎn)品的交叉銷售，市場(chǎng)變得越來(lái)越復(fù)雜。如保險(xiǎn)供應(yīng)商不僅提供保險(xiǎn)產(chǎn)品，還推出了純粹的儲(chǔ)蓄及投資產(chǎn)品；銀行職員則是保險(xiǎn)、基金到儲(chǔ)蓄產(chǎn)品均有涉及；基金公司也與銀行、保險(xiǎn)攜手推銷自己的投資產(chǎn)品等等。不同金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)的界線越來(lái)越模糊，消費(fèi)者更是無(wú)所適從，難以分辨一旦出了問題該向誰(shuí)求助，向不同的監(jiān)管機(jī)

18、關(guān)投訴的消費(fèi)者，也可能獲得迥然不同的對(duì)待。欠缺了執(zhí)法，就意味著監(jiān)管漏洞的存在，購(gòu)買金融服務(wù)的消費(fèi)者，也就往往欠缺了適當(dāng)保障。另外，雖然我國(guó)有完整的消費(fèi)者協(xié)會(huì)保護(hù)體系，但由于金融產(chǎn)品技術(shù)含量高，不是一般消協(xié)就能解決得了的，顯得力不從心。而且，由于作為工商行政管理總局下屬的事業(yè)單位，在處理問題的手段上，基本上也就僅限于調(diào)解和咨詢，或者通過(guò)媒體曝光，但這些都是不具有硬約束的方法，只能從道德上來(lái)制約金融機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者的侵犯。這必然會(huì)大大削弱其保護(hù)消費(fèi)者的能力。6. 消費(fèi)者教育 在中國(guó)，由于人們的觀念還沒趕上社會(huì)特別是金融業(yè)的快速發(fā)展，以至于普通老百姓在銀行提供的服務(wù)面前顯得茫然，往往銀行在不經(jīng)意間就收取

19、了可觀的手續(xù)費(fèi)，而這些都源自于消費(fèi)者知識(shí)的缺乏，特別是對(duì)于廣闊的農(nóng)名和城市里的老年人，各金融機(jī)構(gòu)和消協(xié)往往缺乏相應(yīng)的措施來(lái)對(duì)消費(fèi)者在金融方面進(jìn)行教育，更多的可能是各種各樣的廣告。7. 弱勢(shì)群體的保護(hù)雖然銀行業(yè)有所謂的“二八規(guī)則”，但是我們?nèi)匀徊荒軣o(wú)視占有80%人數(shù)的低端消費(fèi)者的權(quán)益，保護(hù)弱勢(shì)群體，不管是過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，都是銀行業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)。我國(guó)有兩大弱勢(shì)群體需要銀行提供更有利的支持。一是學(xué)生，隨著貧困大學(xué)生的讀書難成為當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。商業(yè)銀行對(duì)于學(xué)生貸款，出于成本效益以及風(fēng)險(xiǎn)的考慮。更多的是采取制度上的限制，以至于在看似公平的條件下提高了貸款的門檻，限制了眾多貧困學(xué)生得到應(yīng)有的銀行支持

20、。第二個(gè)弱勢(shì)群體是農(nóng)民，2003年“三農(nóng)問題”的提出， 顯示了農(nóng)民這一弱勢(shì)群體進(jìn)入了中國(guó)高層的視線，農(nóng)民在貸款方面有眾多的困難，而作為中國(guó)占70%的農(nóng)業(yè)人口，沒有相應(yīng)的信貸支持，其發(fā)展僅靠自身的積累，不管是抵御風(fēng)險(xiǎn)還是尋求更大的發(fā)展，都舉步維艱。三、國(guó)外及香港的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)從發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)外及香港地區(qū)在保護(hù)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者的實(shí)踐情況來(lái)看，一般都從以下三個(gè)層次，構(gòu)建對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的保障機(jī)制：一是將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)明確列為監(jiān)管目標(biāo)，成為金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基本職責(zé)；二是標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部消費(fèi)者保護(hù)的義務(wù)及內(nèi)部解決機(jī)制；三是建立行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部在解決消費(fèi)者糾紛及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面的溝通及自我監(jiān)督。下面對(duì)美

21、國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、香港在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的一些具體做法進(jìn)行比較分析：1建立了較完善的法律體系使得消費(fèi)者權(quán)益切實(shí)得到保護(hù) 美國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)的法律層面建設(shè)比較完善，美國(guó)制定了各項(xiàng)法律條例，老實(shí)信貸法及老實(shí)儲(chǔ)蓄法要求銀行必須老實(shí)守信，銀行廣告不應(yīng)該誤導(dǎo)或不準(zhǔn)確，也不應(yīng)該虛假陳述的存款合同；公平信貸時(shí)機(jī)法則規(guī)定銀行必須平等對(duì)待不同狀況的銀行消費(fèi)者；在保證銀行應(yīng)有較高透明度方面，老實(shí)儲(chǔ)蓄法規(guī)定銀行必須向客戶充分披露帳戶信息；社區(qū)再投資法要求金融機(jī)構(gòu)幫助滿足其所在社區(qū)的信貸需要；住房抵押披露法要求金融機(jī)構(gòu)向公眾公布其可貸資金情況；還有公開信用記錄報(bào)告法，保護(hù)銀行消費(fèi)者的金融隱私、防止銀行消費(fèi)者個(gè)人

22、信用記錄被非法使用。英國(guó)2000年頒布的金融服務(wù)與市場(chǎng)法令明確規(guī)定金融業(yè)管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管各項(xiàng)金融服務(wù)，同時(shí)設(shè)立單一申訴專員和賠償計(jì)劃架構(gòu)，為金融服務(wù)消費(fèi)者，提供進(jìn)一步保障。同時(shí)該法令還要求金融業(yè)管理局負(fù)責(zé)保障消費(fèi)者，推行消費(fèi)者教育，加深公眾對(duì)金融體系的認(rèn)識(shí)。香港監(jiān)管法制在立法原則上強(qiáng)調(diào)對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的重要性，銀行業(yè)條例的目標(biāo)是提供措施以保障存款人，而金管局的一項(xiàng)職責(zé)，是“促進(jìn)與鼓勵(lì)認(rèn)可機(jī)構(gòu)維持正當(dāng)操守標(biāo)準(zhǔn)及良好和穩(wěn)妥的業(yè)務(wù)常規(guī)”。2設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行消費(fèi)者保護(hù)的措施實(shí)行聯(lián)邦制的美國(guó)，州政府在行政上有較大自主權(quán)，其金融體系也分為聯(lián)邦和州兩類，所以各類不同的金融機(jī)構(gòu)歸屬不同的部門監(jiān)管。反壟斷和保護(hù)消費(fèi)者

23、由聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)處理；與保障金融機(jī)構(gòu)客戶有關(guān)的事宜，由聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及互助儲(chǔ)蓄銀行監(jiān)管署等負(fù)責(zé)處理，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)違反任何有關(guān)保障客戶法規(guī)的金融機(jī)構(gòu)采取執(zhí)法行動(dòng)。英國(guó)的金融業(yè)管理局作為統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)也肩負(fù)金融服務(wù)業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)職能，為消費(fèi)者提供以下服務(wù)：設(shè)立新的單一“金融申訴專員服務(wù)計(jì)劃”，以非正式方法解決消費(fèi)者糾紛；設(shè)立“金融服務(wù)賠償計(jì)劃”，為因金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)而蒙受損失的消費(fèi)者提供賠償；在消費(fèi)者教育方面，為消費(fèi)者提供信息和指導(dǎo)意見，將傳授金融知識(shí)納入教育制度內(nèi)；提供“一站式”公眾咨詢服務(wù)、消費(fèi)者刊物和編制金融產(chǎn)品

24、比較表；進(jìn)行消費(fèi)者調(diào)查，找出消費(fèi)者最為關(guān)注的事宜；成立金融巡視員服務(wù)公司FOS，為消費(fèi)者提供了一個(gè)替代性的爭(zhēng)議解決制度。澳大利亞在監(jiān)管法律方面沒有明確消費(fèi)者保護(hù)方面的職責(zé)，但是證券及投資事務(wù)委員會(huì)承擔(dān)了消費(fèi)者保護(hù)的具體職責(zé)。其監(jiān)管目標(biāo)包括“促進(jìn)投資者和消費(fèi)者對(duì)金融體系的信心，明智地參與金融體系”。該委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管和執(zhí)行法規(guī)，促進(jìn)老實(shí)公正的經(jīng)營(yíng)手法、產(chǎn)品和服務(wù)。委員會(huì)的具體方法有：禁止有誤導(dǎo)或欺騙成份的經(jīng)營(yíng)手法及其他不公平經(jīng)營(yíng)手法；就客戶必要的知情權(quán)制訂出標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)察金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)方式確實(shí)符合守則包括銀行營(yíng)運(yùn)守則、儲(chǔ)蓄互助社營(yíng)運(yùn)守則、電子基金轉(zhuǎn)移營(yíng)運(yùn)守則等；檢查客戶投訴制度；批核申訴專員計(jì)劃，申訴

25、專員向委員會(huì)匯報(bào)所受理的違反守則的糾紛，要求金融機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)督程序采取自我評(píng)審，除非涉及違法行為，委員會(huì)一般不采取執(zhí)法行動(dòng)。香港的金融服務(wù)管理局專門負(fù)責(zé)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)事宜，主要表現(xiàn)在：金管局致力參與制訂和檢討銀行營(yíng)運(yùn)守則，就銀行與客戶關(guān)系，訂立適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)手法標(biāo)準(zhǔn)，金管局還承諾監(jiān)察銀行機(jī)構(gòu)執(zhí)行該守則的情況；金管局在接到客戶投訴后，將轉(zhuǎn)交相關(guān)金融機(jī)構(gòu)高層處理；金管局設(shè)立專門熱線，處理有關(guān)金融機(jī)構(gòu)追債方式方法的投訴。3行業(yè)自律機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度在英國(guó)，銀行業(yè)守則遵循自愿性原則，目前所有主要銀行和房屋貸款協(xié)會(huì)同意遵守該守則，銀行業(yè)守則標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察銀行和房屋貸款協(xié)會(huì)遵守守則，在守

26、則的執(zhí)行方面，委員會(huì)通常先將違規(guī)指控，轉(zhuǎn)交給有關(guān)銀行采取適當(dāng)行動(dòng)，并要求有關(guān)金融機(jī)構(gòu)作出解釋。委員會(huì)通常會(huì)采取以下方式，警戒沒有遵守該守則的機(jī)構(gòu)，在“銀行業(yè)守則標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”年報(bào)中，公布有關(guān)銀行名稱及違規(guī)詳情；就未來(lái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)發(fā)出指引，就補(bǔ)救方法給予建議；取消或暫停有關(guān)銀行登記作為該守則的接納者；公開譴責(zé)有關(guān)銀行，將委員會(huì)對(duì)違規(guī)事件的調(diào)查結(jié)果通知傳媒。4不同程度地建立了處理消費(fèi)者投訴的解決機(jī)制在美國(guó)，消費(fèi)者擬對(duì)某金融機(jī)構(gòu)提出投訴，可首先聯(lián)絡(luò)該機(jī)構(gòu)嘗試直接解決有關(guān)問題。如果消費(fèi)者對(duì)解決方法感到不滿，可向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出投訴，以作進(jìn)一步調(diào)解，如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該金融機(jī)構(gòu)違反了任何保障客戶法規(guī)，都可采

27、取執(zhí)法行動(dòng)。如果情況不嚴(yán)重，可要求該金融機(jī)構(gòu)采取補(bǔ)救措施，包括由有關(guān)金融機(jī)構(gòu)就監(jiān)管部門所確定的違規(guī)情況作口頭或書面承諾。如果情況嚴(yán)重，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取正式執(zhí)法行動(dòng)，包括書面協(xié)議、勒令停止運(yùn)作、禁止或免除某類活動(dòng)等。在處理投訴這方面各國(guó)程序基本一致，都是先內(nèi)部解決，如不能滿意調(diào)解，則訴諸外部程序處理。如澳大利亞銀行運(yùn)營(yíng)守則規(guī)定銀行必須有內(nèi)部程序和外部程序來(lái)解決消費(fèi)者投訴，內(nèi)部解決糾紛程序應(yīng)符合澳大利亞投訴處理標(biāo)準(zhǔn)，而外部程序須根據(jù)澳大利亞證券及投資事務(wù)委員會(huì)法令公布的指引訂立。5在制度的設(shè)計(jì)上表達(dá)了對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)在保護(hù)弱勢(shì)群體上各國(guó)都采取了措施保障低收入群體能享受到基本銀行服務(wù)。在美國(guó)，聯(lián)邦政

28、府采取了多項(xiàng)措施，幫助銀行服務(wù)不足的社區(qū)居民獲得各項(xiàng)銀行服務(wù)，包括社區(qū)再投資法，保障了社區(qū)居民的貸款需求。并且聯(lián)邦政府會(huì)提供優(yōu)惠，鼓勵(lì)銀行提供首個(gè)帳戶，這是為沒有領(lǐng)取聯(lián)邦福利以及未持有任何銀行帳戶人士，首次開設(shè)帳戶計(jì)劃的其中一個(gè)環(huán)節(jié)。在解決弱勢(shì)群體的服務(wù)問題上，英國(guó)將弱勢(shì)群體納入金融服務(wù)網(wǎng)內(nèi)，包括推出基本銀行帳戶?？蓭椭汇y行拒于門外的消費(fèi)者開設(shè)帳戶，基本銀行帳戶只提供金錢收支服務(wù)，不設(shè)信貸額，故無(wú)須提供信貸記錄，因此低收入的消費(fèi)者無(wú)須害怕欠下債務(wù)和負(fù)擔(dān)費(fèi)用。澳大利亞銀行協(xié)會(huì)建議零售銀行會(huì)員，為聯(lián)邦健康優(yōu)惠卡持有人，提供安全網(wǎng)性質(zhì)的基本銀行帳戶，該類帳戶不征收帳戶保存費(fèi)，每個(gè)月有6項(xiàng)免費(fèi)非存款

29、交易。六知情權(quán)保護(hù)美國(guó)的法制對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)比較關(guān)注，聯(lián)邦政府為了實(shí)施據(jù)實(shí)披露存款資料法，于1992年頒布條例DD，該條例對(duì)必須披露的資料種類做了詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。香港消委會(huì)消費(fèi)者委員會(huì)在2002年5月發(fā)表了一分調(diào)查報(bào)告，批評(píng)部分銀行機(jī)構(gòu)使用不當(dāng)及含有誤導(dǎo)成分的宣傳手法招徠業(yè)務(wù)。為此，守則委員會(huì)制定了具體原則，對(duì)認(rèn)可機(jī)構(gòu)應(yīng)如何全面遵守守則第 11.2條第2項(xiàng)有關(guān)銀行促銷的規(guī)定做出解釋。四、政策建議在金融服務(wù)業(yè)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管上，從上面的比照分析中可以清楚地看到，我國(guó)在這方面仍然存在著巨大的差距。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，我們提出一下幾點(diǎn)政策建議： 1、從監(jiān)管的目標(biāo)看，應(yīng)將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益列為金融監(jiān)管目標(biāo)之一，以法

30、律形式確定下來(lái)。2、鑒于我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管法律在消費(fèi)者保護(hù)方面的薄弱情況，有必要修改包括人民銀行法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法。我國(guó)的法律在保護(hù)消費(fèi)者的目標(biāo)上不夠明確，把消費(fèi)者保護(hù)和投資者保護(hù)放在一起，卻忘了消費(fèi)者是弱勢(shì)群體，應(yīng)該突出其保護(hù)的迫切性。法律的可操作性也是中國(guó)法律的一大弱點(diǎn)，以至于裁決時(shí)可以爭(zhēng)論的地方太多。這也是在制定法律時(shí)應(yīng)注意的。3、制定可操作的法律法規(guī)方面要注意三點(diǎn)：一是要明確規(guī)定客戶信息的收集、傳播和使用，這些不僅關(guān)系到客戶的經(jīng)濟(jì)利益甚至關(guān)系到他們的人身安全；二是要增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的透明度，要求充分的信息披露；三是要建立金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者發(fā)生爭(zhēng)端后

31、的解決機(jī)制。4、在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建議在消費(fèi)者協(xié)會(huì)的框架內(nèi)，由三會(huì)一行派人組成一個(gè)小組，負(fù)責(zé)金融業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管，適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，監(jiān)管金融跨業(yè)銷售中的消費(fèi)者權(quán)益保障問題；出版對(duì)金融服務(wù)消費(fèi)者教育以及提供比較金融產(chǎn)品特性的刊物，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有專人負(fù)責(zé)消費(fèi)者的投訴，建立一套標(biāo)準(zhǔn)的處理有關(guān)糾紛的機(jī)制。5、突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民、貧困大學(xué)生的信貸權(quán)益。例如，在中國(guó)，對(duì)農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金，可以仿照美國(guó)的社區(qū)再投資法，規(guī)定貸款重要有一部分必須是本地的貸款，不能因?yàn)槭找鎲栴}而將其全部轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)。消費(fèi)者信心作為金融業(yè)的基石，其牢固與否將直接決定了中國(guó)金融業(yè)的改革是否順利。這也就從根本上決定了消費(fèi)者監(jiān)管的重

32、要性，以及建立一套完善的消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管體制的迫切性參考文獻(xiàn)“比較英國(guó)、美國(guó)、澳洲及香港的保障銀行客戶措施”，香港立法會(huì)秘書處資料摘要， .hk.戴叢：“金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)和金融當(dāng)局的監(jiān)管措施”，國(guó)際金融研究1995年第11期。李金澤: “銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法制與自律機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示”,國(guó)際金融研究2004年第10期。李金澤：“銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法制與自律機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示兼論我國(guó)現(xiàn)行制度存在的問題與對(duì)策”，國(guó)際金融研究2004年第10期。李敬偉、周仲飛：“英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管及其對(duì)我國(guó)的借鑒”，外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理2002年第2期項(xiàng)衛(wèi)星、李宏瑾：“當(dāng)前各國(guó)金融監(jiān)管體制安排及其變革：兼論金融監(jiān)管體制安排的理論模式”，世界經(jīng)濟(jì)，2004年第9期。徐慧娟：“淺述英國(guó)金融巡視員制度與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)”，金融論壇2005年第