環(huán)境保護(hù)的公共政策分析

1、 2005.9美國環(huán)境機(jī)構(gòu)與公共政策美國環(huán)境機(jī)構(gòu)與公共政策|美國環(huán)保管理體系建立與發(fā)展美國環(huán)保管理體系建立與發(fā)展|環(huán)境政策的演進(jìn)趨勢(shì)環(huán)境政策的演進(jìn)趨勢(shì)|環(huán)境管制的途徑和手段環(huán)境管制的途徑和手段|面臨的難題面臨的難題|1989年以來基于市場(chǎng)的環(huán)境政策年以來基于市場(chǎng)的環(huán)境政策|中國的環(huán)境法中國的環(huán)境法|水資源保護(hù)法水資源保護(hù)法|發(fā)展趨勢(shì)發(fā)展趨勢(shì)|1887年組建跨州商業(yè)委員會(huì)(ICC) 管理地面運(yùn)輸業(yè)|1930年組建聯(lián)邦能源委員會(huì)(FRC)、食品和藥品管理局(FDA)|1970年環(huán)境保護(hù)局(EPA)、職業(yè)安全與健康管理局(OSHA)、核管理委員會(huì)(NRC) (稱為社會(huì)管制機(jī)構(gòu)-新機(jī)構(gòu))形成原因不同形

2、成原因不同 舊:控制自然壟斷和保護(hù)消費(fèi)者 新:彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源出現(xiàn)失靈等問題,政府干預(yù)則由于外部性和不完全信息的存在.管理領(lǐng)域范圍不同管理領(lǐng)域范圍不同 舊:單獨(dú)的行業(yè)管理 新:調(diào)整多個(gè)行業(yè)的某個(gè)問題,廣闊的管理跨度. |1970年7月,尼克松總統(tǒng)把重組機(jī)構(gòu)計(jì)劃遞交國會(huì),EPA開始了它的使命.|1970年12月國會(huì)批準(zhǔn),正式成立.|1971年5700名職員,42億美元的預(yù)算|1980年13000名職員,70億美元預(yù)算|1999年18000名職員,76億美元預(yù)算 主要環(huán)境法規(guī)管制下個(gè)人、公司和其他政府部門為其支付了1270億美元的執(zhí)行費(fèi)用|學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為： 環(huán)境污染控制費(fèi)用對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)績(jī)效只具有微不

3、足道的影響。 一定程度上加速通貨膨脹、減緩生產(chǎn)率何GDP的增長(zhǎng)速度、適度刺激就業(yè)。 74億左右的污染控制費(fèi)用和80000億美元的GDP相比，僅占不到0.1%.|法律手段法律手段-環(huán)境管理手段之一環(huán)境管理手段之一|假設(shè)假設(shè):任何公民對(duì)各種環(huán)境污染任何公民對(duì)各種環(huán)境污染導(dǎo)致的損害有充分的權(quán)利要求導(dǎo)致的損害有充分的權(quán)利要求取得足額補(bǔ)償取得足額補(bǔ)償. 事例1,法律手段能給污染者施加正確的激勵(lì)作用,條件是污染控制費(fèi)用低于環(huán)境損害賠償,反之,污染者將選擇?|20世紀(jì)初世紀(jì)初,所有的空氣污染事件均由所有的空氣污染事件均由憲法中有關(guān)條款來規(guī)范和處理憲法中有關(guān)條款來規(guī)范和處理.|問題是問題是:環(huán)境問題的復(fù)雜性使

4、單純的環(huán)境問題的復(fù)雜性使單純的法律手段對(duì)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際效果大減法律手段對(duì)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際效果大減. 事例事例2,清潔空氣的產(chǎn)權(quán)和概念難以界清潔空氣的產(chǎn)權(quán)和概念難以界定定,有人故意搬遷到工廠附近有人故意搬遷到工廠附近,然后投然后投訴訴. 事例事例3,沖突雙方并非是一一對(duì)應(yīng)沖突雙方并非是一一對(duì)應(yīng),污染污染產(chǎn)生者和受害者都可能是多數(shù)產(chǎn)生者和受害者都可能是多數(shù).|政府干預(yù)的重要性政府干預(yù)的重要性|面對(duì)不同的管理項(xiàng)目面對(duì)不同的管理項(xiàng)目,采用不同的采用不同的方法方法|干預(yù)途徑干預(yù)途徑 零風(fēng)險(xiǎn)零風(fēng)險(xiǎn)(安全水平安全水平)途徑途徑-環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建立 基于技術(shù)的途徑基于技術(shù)的途徑-允許污染量是采用了最好允許

5、污染量是采用了最好的工藝和控制技術(shù)之后的排放量的工藝和控制技術(shù)之后的排放量 平衡的途徑平衡的途徑-環(huán)境官員在建立環(huán)境官員在建立 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的同環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)考慮成本開支和其他后果時(shí)考慮成本開支和其他后果. |集權(quán)制管理辦法集權(quán)制管理辦法 比例均等原則比例均等原則(缺少公平性缺少公平性) 負(fù)擔(dān)能力原則負(fù)擔(dān)能力原則(懲罰了成功的、管理懲罰了成功的、管理良好的企業(yè)良好的企業(yè)) 成本最低原則成本最低原則(全社會(huì)的合理性和一全社會(huì)的合理性和一些企業(yè)的不公正些企業(yè)的不公正)|分散管制方法分散管制方法 排污收費(fèi)排污收費(fèi) 許可證制度許可證制度 企業(yè)以反競(jìng)爭(zhēng)的策略買下所企業(yè)以反競(jìng)爭(zhēng)的策略買下所有的排污許可證有的排

6、污許可證, 許可證初始分配問題許可證初始分配問題|最易忽略的環(huán)節(jié)最易忽略的環(huán)節(jié)|監(jiān)督和執(zhí)行的程度監(jiān)督和執(zhí)行的程度|監(jiān)督策略的選擇監(jiān)督策略的選擇|監(jiān)督的可操作性監(jiān)督的可操作性|混合形式混合形式|中央政府和地方政府協(xié)作中央政府和地方政府協(xié)作|法律法律 技術(shù)技術(shù) 經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì) 教育手段相教育手段相結(jié)合結(jié)合|發(fā)展過程發(fā)展過程|執(zhí)行執(zhí)行|政策導(dǎo)向政策導(dǎo)向|有效手段有效手段|問題與難點(diǎn)問題與難點(diǎn)|1969年美國俄亥俄州克利夫蘭市的年美國俄亥俄州克利夫蘭市的Cuyahoga河燃燒。河燃燒。|1971Water Wasteland (Zwick and Benstock)發(fā)表發(fā)表|1972聯(lián)邦水污染控制法修正案聯(lián)

7、邦水污染控制法修正案（FWPCA-72）,規(guī)定：美國在一定規(guī)定：美國在一定時(shí)間內(nèi)，減少排污，提高水質(zhì)量目時(shí)間內(nèi)，減少排污，提高水質(zhì)量目標(biāo)。標(biāo)。1985年前清除所有通航水域內(nèi)年前清除所有通航水域內(nèi)的污染源。的污染源。|1977和和1978年進(jìn)行修改，形成年進(jìn)行修改，形成清清潔水法潔水法（CWA）。）。|已經(jīng)有了已經(jīng)有了10余年執(zhí)行清潔水法的余年執(zhí)行清潔水法的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)|在控制排放和提高水質(zhì)方面取得了在控制排放和提高水質(zhì)方面取得了成績(jī)成績(jī)|給予州政府制定水污染政策的權(quán)利，但給予州政府制定水污染政策的權(quán)利，但各州執(zhí)行的狀況是無效的。因此，各州執(zhí)行的狀況是無效的。因此，聯(lián)邦聯(lián)邦投入占投入占75%。|水質(zhì)

8、目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變?yōu)橐詾橐约夹g(shù)為基礎(chǔ)技術(shù)為基礎(chǔ)的的污染標(biāo)準(zhǔn)，污染標(biāo)準(zhǔn)，|延遲延遲了幾項(xiàng)污染物達(dá)標(biāo)排放的期限，并了幾項(xiàng)污染物達(dá)標(biāo)排放的期限，并要求設(shè)置針對(duì)要求設(shè)置針對(duì)非點(diǎn)源污染控制非點(diǎn)源污染控制措施。措施。 趣聞趣聞|1987年年水質(zhì)法案水質(zhì)法案 作為作為100屆國會(huì)主要議題繞過里根總統(tǒng)屆國會(huì)主要議題繞過里根總統(tǒng)的否決得以通過。的否決得以通過。|里根：聯(lián)邦政府對(duì)污水處理設(shè)里根：聯(lián)邦政府對(duì)污水處理設(shè)施建設(shè)的高額補(bǔ)貼成為沉重負(fù)施建設(shè)的高額補(bǔ)貼成為沉重負(fù)擔(dān)。擔(dān)。|議會(huì)：議會(huì)：建立了聯(lián)邦目標(biāo)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，建立了聯(lián)邦目標(biāo)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了清潔水行動(dòng)的期限并調(diào)整，規(guī)定了清潔水行動(dòng)的期限并調(diào)整，對(duì)

9、管制和實(shí)施行為設(shè)置了新的程序?qū)苤坪蛯?shí)施行為設(shè)置了新的程序和機(jī)制。和機(jī)制。|設(shè)置目標(biāo)、執(zhí)行政策和強(qiáng)化水設(shè)置目標(biāo)、執(zhí)行政策和強(qiáng)化水污染控制要求等環(huán)境責(zé)任從州污染控制要求等環(huán)境責(zé)任從州政府轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府政府轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府|聯(lián)邦政府有足夠的撥款，在聯(lián)邦政府有足夠的撥款，在1994年之后得到強(qiáng)化年之后得到強(qiáng)化|水污染控制政策目標(biāo)性質(zhì)上的水污染控制政策目標(biāo)性質(zhì)上的轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變 控制污染物進(jìn)入水體控制污染物進(jìn)入水體 保護(hù)河流等水體的利用和保護(hù)河流等水體的利用和生態(tài)價(jià)值生態(tài)價(jià)值 能夠劃船、游泳和釣魚能夠劃船、游泳和釣魚 水生生物的保護(hù)和平衡繁水生生物的保護(hù)和平衡繁殖殖|以技術(shù)為基礎(chǔ)的污染標(biāo)準(zhǔn)的建立和實(shí)施以技術(shù)為基礎(chǔ)

10、的污染標(biāo)準(zhǔn)的建立和實(shí)施|不同類型的污染制定不同的排污標(biāo)準(zhǔn)不同類型的污染制定不同的排污標(biāo)準(zhǔn)|經(jīng)濟(jì)效果的界定要客觀、科學(xué)，避免含經(jīng)濟(jì)效果的界定要客觀、科學(xué)，避免含糊糊|為達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的必要條件下，需要實(shí)為達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的必要條件下，需要實(shí)行更嚴(yán)格的污染限制行更嚴(yán)格的污染限制|有毒污染物制定新的限制標(biāo)準(zhǔn)有毒污染物制定新的限制標(biāo)準(zhǔn)|基于基于5 5種主要的污染物，非點(diǎn)源的排種主要的污染物，非點(diǎn)源的排放占放占57-98%57-98%|減少了點(diǎn)源排放，比例還會(huì)增加減少了點(diǎn)源排放，比例還會(huì)增加|要求制定和執(zhí)行地區(qū)廢水處理管理規(guī)要求制定和執(zhí)行地區(qū)廢水處理管理規(guī)劃，規(guī)定聯(lián)邦分擔(dān)費(fèi)用劃，規(guī)定聯(lián)邦分擔(dān)費(fèi)用|土地所有者執(zhí)

11、行和維持土地所有者執(zhí)行和維持“最好的經(jīng)營(yíng)最好的經(jīng)營(yíng)方式方式”來控制非點(diǎn)源，政府資助來控制非點(diǎn)源，政府資助50%50%|各州建立控制非點(diǎn)源地發(fā)展計(jì)劃并規(guī)各州建立控制非點(diǎn)源地發(fā)展計(jì)劃并規(guī)定最好的管理辦法定最好的管理辦法|從支持指定用途和符合特定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)從支持指定用途和符合特定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量，大部分水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到相應(yīng)的衡量，大部分水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，大型工業(yè)化都市區(qū)水污染嚴(yán)重標(biāo)準(zhǔn)，大型工業(yè)化都市區(qū)水污染嚴(yán)重|水質(zhì)得到了改善，清澈了許多水質(zhì)得到了改善，清澈了許多|一些地方污染還在繼續(xù)，水體質(zhì)量有一些地方污染還在繼續(xù)，水體質(zhì)量有下降的趨勢(shì)下降的趨勢(shì)|有毒污染變化趨勢(shì)不明，生態(tài)狀況令有毒污染變化趨勢(shì)不

12、明，生態(tài)狀況令人擔(dān)憂人擔(dān)憂|收益和成本比較收益和成本比較 缺乏充分滿意的全國性總體收益評(píng)缺乏充分滿意的全國性總體收益評(píng)價(jià)體系價(jià)體系|目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn) 即使水體質(zhì)量達(dá)到一個(gè)較高的標(biāo)準(zhǔn)，即使水體質(zhì)量達(dá)到一個(gè)較高的標(biāo)準(zhǔn)，很難確定生態(tài)系統(tǒng)健康狀況是否好很難確定生態(tài)系統(tǒng)健康狀況是否好轉(zhuǎn)，仍然無法達(dá)到漁業(yè)開發(fā)和游泳轉(zhuǎn)，仍然無法達(dá)到漁業(yè)開發(fā)和游泳的標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)|變化與提高成本有效性變化與提高成本有效性 如何充分利用水體用途和水質(zhì)的季如何充分利用水體用途和水質(zhì)的季節(jié)性變化，非點(diǎn)源污染的變化，成節(jié)性變化，非點(diǎn)源污染的變化，成本分析本分析|市政設(shè)施建設(shè)資助計(jì)劃市政設(shè)施建設(shè)資助計(jì)劃 國家公共政策導(dǎo)向國家公共政策導(dǎo)

13、向|非點(diǎn)源污染控制政策與技術(shù)非點(diǎn)源污染控制政策與技術(shù) 技術(shù)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)|環(huán)境系統(tǒng)工程控制環(huán)境系統(tǒng)工程控制 大氣污染大氣污染-固廢固廢-土壤污染土壤污染-水質(zhì)水質(zhì)|環(huán)境教育環(huán)境教育 改變?nèi)俗陨淼纳罘绞礁淖內(nèi)俗陨淼纳罘绞?|EPA的能力？的能力？ 國家提供的資金與環(huán)保局的責(zé)任是否國家提供的資金與環(huán)保局的責(zé)任是否相符相符|所得的所得的 收益和需要費(fèi)用相稱嗎？收益和需要費(fèi)用相稱嗎？ 投入與產(chǎn)出的分析方法投入與產(chǎn)出的分析方法|保護(hù)人類健康的方法有效嗎？保護(hù)人類健康的方法有效嗎？ 有毒物質(zhì)的毒性和生態(tài)效應(yīng)分析方有毒物質(zhì)的毒性和生態(tài)效應(yīng)分析方法和研究結(jié)果法和研究結(jié)果 |發(fā)展階段發(fā)展階段|重要

14、環(huán)境法重要環(huán)境法|相關(guān)的法律法規(guī)相關(guān)的法律法規(guī)|案例案例-水資源保相關(guān)的法律水資源保相關(guān)的法律|發(fā)展趨勢(shì)發(fā)展趨勢(shì)中中國國環(huán)環(huán)境境法法的的發(fā)發(fā)展展初級(jí)階段（新中國成立初級(jí)階段（新中國成立1973年）年） 制定了一系列有關(guān)保護(hù)森林，保護(hù)土地，制定了一系列有關(guān)保護(hù)森林，保護(hù)土地， 改良土壤，防治水土流失和沙化，治理害河改良土壤，防治水土流失和沙化，治理害河等法規(guī)。等法規(guī)。 發(fā)展階段（發(fā)展階段（1973年年1978年）年） 標(biāo)志標(biāo)志:關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）。（試行草案）。 頒布了一系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了環(huán)境標(biāo)頒布了一系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系準(zhǔn)

15、體系 。環(huán)境立法體系形成和充實(shí)階段環(huán)境立法體系形成和充實(shí)階段（1978至今）至今）環(huán)境保護(hù)法環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法海洋環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法大氣污染防治法、水污染防治法水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法環(huán)境噪聲污染防治法、中華人民共和國水法中華人民共和國水法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法環(huán)境影響評(píng)價(jià)法清潔生產(chǎn)促進(jìn)法清潔生產(chǎn)促進(jìn)法|中華人民共和國水污染防治法中華人民共和國水污染防治法 年月日第六屆全國人民年月日第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過。 水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定；準(zhǔn)

16、的制定； 水污染防治的監(jiān)督管理；水污染防治的監(jiān)督管理； 規(guī)定對(duì)防止地表水、地下水污染規(guī)定對(duì)防止地表水、地下水污染采取的措施和禁止的行為以及所采取的措施和禁止的行為以及所應(yīng)承應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。擔(dān)的法律責(zé)任。|中華人民共和國水法中華人民共和國水法 年月日第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第次會(huì)議通過。 對(duì)水資源的開發(fā)利用、水域?qū)λY源的開發(fā)利用、水域和水工程的保護(hù)、用水管理以和水工程的保護(hù)、用水管理以及承擔(dān)等的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。及承擔(dān)等的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。|中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法 年月日第九屆全國人民代年月日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過表大會(huì)常務(wù)

17、委員會(huì)第三十次會(huì)議通過。 從評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目，擴(kuò)大到評(píng)價(jià)從評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目，擴(kuò)大到評(píng)價(jià)對(duì)環(huán)境有影響的對(duì)環(huán)境有影響的總體規(guī)劃總體規(guī)劃和和專項(xiàng)規(guī)專項(xiàng)規(guī)劃劃。 包括編制國土規(guī)劃、土地利用總包括編制國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域、體規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域、流域流域，海域海域開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、旅業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、旅游、自然資源開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃，都游、自然資源開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃，都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。|法律和行政框架法律和行政框架 法律不夠有力，法院在環(huán)境糾紛中未發(fā)揮法律不夠有力，法院在環(huán)境糾紛中未發(fā)揮積極作用；執(zhí)法和監(jiān)督不力積極作用；執(zhí)法和監(jiān)督不力 執(zhí)法軟弱，不均衡；執(zhí)法軟弱，不均衡； 排污收費(fèi)不高，效果不大排污收費(fèi)不高，效果不大。|激勵(lì)手段激勵(lì)手段 市場(chǎng)手段僅在有限的規(guī)模內(nèi)采用；市場(chǎng)手段僅在有限的規(guī)模內(nèi)采用； 公眾需求和參與一般。公眾需求和參與一般。|投入投入 環(huán)保預(yù)算跟不上環(huán)保預(yù)算跟不上GDP的增長(zhǎng)；的增長(zhǎng)； 環(huán)境管理能力建設(shè)需要加強(qiáng)。環(huán)境管理能力建設(shè)需要加強(qiáng)。|2004年年11月月15日全國環(huán)境科技工作日全國環(huán)境科技工作會(huì)議會(huì)議 國家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)王玉國家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)王玉慶指出：我國環(huán)境污染嚴(yán)重。慶指出：我國環(huán)境污染嚴(yán)重。