偵查到案制度：從現(xiàn)實(shí)到理想——一個(gè)實(shí)證角度的研究

1、    偵查到案制度：從現(xiàn)實(shí)到理想一個(gè)實(shí)證角度的研究The Investigation To-case System: from Reality to Ideal- A Research on Empirical Viewpoint馬靜華【學(xué)科分類(lèi)】刑事訴訟法【出處】本文發(fā)表于現(xiàn)代法學(xué)2007年第2期。需要申明的是，本文的不少觀點(diǎn)來(lái)自左衛(wèi)民教授與我的討論，在此致謝。因?yàn)榧夹g(shù)問(wèn)題，正文中的圖表粘貼不上，在此表示歉意?！菊總鲉?、拘傳、口頭傳喚、留置、抓捕構(gòu)成了實(shí)踐中的偵查到案措施體系。對(duì)三個(gè)典型地區(qū)公安機(jī)關(guān)的調(diào)研表明，法定到案措施與非法定到案措施的適用明

2、顯錯(cuò)位。根據(jù)研究資料分析：審批程序耗時(shí)與到案期限緊張這兩個(gè)因素造成了法定到案措施適用率低下；相比而言，非法定到案措施具有適用條件靈活、適用機(jī)制簡(jiǎn)便、適用手段具有不同程度的強(qiáng)制性，以及適用期限彈性較大等特點(diǎn)，由于這些特點(diǎn)，偵查人員較愿選擇非法定到案措施。實(shí)踐中到案措施體系的犯罪控制功能顯而易見(jiàn)，從程序正當(dāng)角度評(píng)價(jià)，這一體系的運(yùn)行既有權(quán)力控制的傾向，也有權(quán)力濫用、不當(dāng)限制權(quán)利的傾向。偵查到案制度的改革應(yīng)堅(jiān)持犯罪控制與人權(quán)保障相平衡的理念，汲取實(shí)踐中的理性做法，適當(dāng)參考國(guó)外同類(lèi)制度，建立一個(gè)邏輯嚴(yán)密、協(xié)調(diào)一致，能夠充分應(yīng)對(duì)各類(lèi)案件特點(diǎn)和證據(jù)條件的到案措施體系。【關(guān)鍵詞】偵查到案 問(wèn)題 評(píng)價(jià) 改革【寫(xiě)

3、作年份】2007年【正文】     一、導(dǎo)論：一個(gè)初步的概念性框架   已有的刑事訴訟研究成果中，圍繞傳喚、拘傳、留置的探討并不少見(jiàn)，但似乎缺少一根理論主線。從功能分析視角，這些措施的共同之處是均有一定的到案功能，也就是使被刑事追訴者（犯罪嫌疑人、被告人）到達(dá)偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)接受訊問(wèn)、調(diào)查，或者等候進(jìn)一步的程序或?qū)嶓w處置。遺憾的是，至今尚無(wú)學(xué)者對(duì)“到案”或“刑事到案”進(jìn)行明確的概念厘定與理論建構(gòu)。在此，筆者擬首先就刑事到案的概念進(jìn)行一個(gè)初步的討論，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步廓清偵查到案措施體系的基本構(gòu)架。   在現(xiàn)行法框

4、架內(nèi)，刑事到案包括偵查到案、起訴到案和審判到案。從訴訟職能的劃分角度，三種到案的功能內(nèi)容應(yīng)有較大區(qū)別：偵查到案的主要功能是訊問(wèn)犯罪嫌疑人，以及短暫犯罪嫌疑人的人身自由，以便于對(duì)其實(shí)施羈押；起訴到案的主要功能是配合審查起訴的需要，以便于檢察機(jī)關(guān)作出起訴或不起訴決定；審判到案的主要功能是確保被告人到庭接受審判，以便于法院對(duì)其作出實(shí)體裁判。與起訴到案、審判到案相比，一方面，偵查到案的功能更傾向于滿足查證與羈押需要，對(duì)訴訟程序能否順利進(jìn)行的影響也較大；另一方面，它對(duì)被追訴者的權(quán)利限制也更多。就到案措施的具體類(lèi)型而言，偵查到案的法定措施也最多，包括傳喚、拘傳、刑事拘留和逮捕。   對(duì)

5、“偵查到案”概念的進(jìn)一步解析可從理論與實(shí)踐兩方面展開(kāi)。理論上，筆者認(rèn)為偵查到案是指?jìng)刹槿藛T通過(guò)一定方式使犯罪嫌疑人到達(dá)偵查機(jī)關(guān)的辦案場(chǎng)所，接受偵查機(jī)關(guān)對(duì)其面對(duì)面的訊問(wèn)或調(diào)查的偵查行為。根據(jù)相對(duì)人是否自愿配合或者是否采用強(qiáng)制手段，可以將偵查到案區(qū)分為強(qiáng)制到案與任意到案。 對(duì)于強(qiáng)制到案，孫長(zhǎng)永界定為“偵查機(jī)關(guān)為調(diào)查或指控犯罪案件而以強(qiáng)制方法迫使嫌疑人或其他人到達(dá)一定場(chǎng)所?！?但是，已有的研究似乎僅停留于對(duì)“強(qiáng)制到案”的概念描述，詳細(xì)的體系探討幾乎闕如。此外，也尚未發(fā)現(xiàn)有學(xué)者就任意到案進(jìn)行系統(tǒng)化研究?？梢?jiàn)，偵查到案的理論譜系尚未建立起來(lái)。   實(shí)踐中，偵查人員對(duì)偵查到案的理解形象

6、得多，同時(shí)，實(shí)際的偵查到案措施體系也與法定的偵查到案措施體系有所不同。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“到案”是偵查人員的習(xí)慣用語(yǔ)之一。偵查人員使用“到案”時(shí)似乎更強(qiáng)調(diào)犯罪嫌疑人從普通公民變更為犯罪嫌疑人而初次到達(dá)公安機(jī)關(guān)接受調(diào)查的情形。具體而言，偵查機(jī)關(guān)通過(guò)使犯罪嫌疑人到案而對(duì)其展開(kāi)訊問(wèn)，以及核實(shí)口供情況并展開(kāi)初步的外圍調(diào)查取證?？梢?jiàn)，偵查到案的主要功能在于控制犯罪嫌疑人以便于訊問(wèn)和調(diào)查，此外也可以防止其串供、毀滅或轉(zhuǎn)移證據(jù)。 考察偵查到案實(shí)踐，除傳喚、拘傳外，口頭傳喚、留置、抓捕也被偵查人員加以使用。這五種措施構(gòu)成了實(shí)際的偵查到案措施體系，其中，傳喚、拘傳屬法定到案措施，口頭傳喚、留置、抓捕屬于非法定

7、到案措施。 需要指出的是，在偵查實(shí)踐中，刑事拘留、逮捕通常在犯罪嫌疑人到案后再適用，其適用目的與實(shí)際效果都是羈押，基本不具有到案功能。   二、偵查到案措施：適用狀況與問(wèn)題之揭示   圍繞偵查到案措施 的適用，從2005年11月至2006年3月，課題組在S省N市N縣、Y市Y區(qū)和C市J區(qū)公安局、法院進(jìn)行了調(diào)研。 研究資料主要包括：檔案數(shù)據(jù)，對(duì)三個(gè)地區(qū)公安局部分偵查人員的訪談，問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)。根據(jù)上述研究資料，筆者擬就到案措施的適用狀況及其問(wèn)題作一描述與分析。   （一）適用狀況：以一個(gè)樣本為主的簡(jiǎn)要描述   三個(gè)地區(qū)公安機(jī)

8、關(guān)的到案實(shí)踐中均采用了傳喚、拘傳、留置、口頭傳喚和抓捕，總體適用狀況都呈現(xiàn)一定的系統(tǒng)性特點(diǎn)，但程度不一。相對(duì)而言，Y區(qū)公安局運(yùn)用的到案措施較為單一，主要限于口頭傳喚和抓捕；N縣公安局情形稍好，但傳喚、拘傳適用仍相當(dāng)少；系統(tǒng)化程度最高的當(dāng)屬J區(qū)公安局。在此，筆者以J區(qū)公安局的運(yùn)作情況作為對(duì)象進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要的描述。   表1J區(qū)公安局到案措施體系      表1 是對(duì)J區(qū)公安局到案措施運(yùn)作情況的一個(gè)結(jié)構(gòu)描述。可以觀察到，除了口頭傳喚既可適用于現(xiàn)行、準(zhǔn)現(xiàn)行案件，也可適用于非現(xiàn)行案件， 其他到案措施與案件類(lèi)型之間基本形成對(duì)應(yīng)關(guān)系。（1）現(xiàn)行、準(zhǔn)

9、現(xiàn)行案件。警察發(fā)現(xiàn)犯罪或接報(bào)案并及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，一般經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查后對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行留置，也可以將其口頭傳喚至派出所。它們的區(qū)別是，前者需要進(jìn)行以保障人身安全和及時(shí)獲得證據(jù)為目的的人身檢查（搜查），后者不存在上述緊急情形，無(wú)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查的必要。犯罪嫌疑人經(jīng)口頭傳喚到案后，為了使人身自由的限制合法化及為偵訊提供充裕的時(shí)間，可根據(jù)案情復(fù)雜程度補(bǔ)辦傳喚或留置手續(xù)。案情簡(jiǎn)單的辦理傳喚，案情復(fù)雜的辦理留置，因?yàn)榱糁闷谙掭^長(zhǎng)。（2）非現(xiàn)行案件。區(qū)分案件是否存在緊急情形，分別適用抓捕或者口頭傳喚、傳喚、拘傳。抓捕是在犯罪嫌疑人突然出現(xiàn)或者有逃走、毀滅、轉(zhuǎn)移證據(jù)時(shí)使用，犯罪嫌疑人的嫌疑程度也較高。在非緊急情形下，偵查

10、人員可以根據(jù)案件所處的具體環(huán)節(jié)、證據(jù)情況等多種因素選擇使用口頭傳喚、傳喚或者拘傳?？陬^傳喚可以用于案發(fā)后、立案之前的初查階段，而傳喚和拘傳不能如此。就犯罪嫌疑人的嫌疑程度而言，拘傳要求通常高于傳喚，傳喚則高于口頭傳喚。由于口頭傳喚、抓捕于法無(wú)據(jù)，偵查人員在犯罪嫌疑人到案后通常會(huì)視案情復(fù)雜程度決定補(bǔ)辦傳喚或留置審批手續(xù)。   J區(qū)公安局的經(jīng)驗(yàn)集中在兩方面：其一，根據(jù)案件類(lèi)型與嫌疑程度的不同分別適用口頭傳喚、抓捕較為可行。在現(xiàn)行、準(zhǔn)現(xiàn)行案件中，以及非現(xiàn)行案件的緊急情形下，傳喚和拘傳的使用基本不具有可操作性，因?yàn)榫觳豢赡茉诳刂品缸锵右扇巳松淼耐瑫r(shí)申請(qǐng)傳喚證或拘傳證，即使在有兩名

11、以上警察或者可以通過(guò)值班警察代為申請(qǐng)時(shí)，案件情勢(shì)也不容耽誤。在此，無(wú)證的任意到案（口頭傳喚）和強(qiáng)制到案（抓捕）較為可行，但具體適用哪種措施依嫌疑程度而定。嫌疑程度越高，犯罪嫌疑人逃跑、毀滅證據(jù)或攻擊偵查人員的可能性越大，越需要采用抓捕，反之則適用口頭傳喚。其二，口頭傳喚、抓捕后補(bǔ)辦傳喚、留置手續(xù)既能限制不合理的臨時(shí)性羈押的適用，也能滿足偵查合法化需要。這種補(bǔ)辦手續(xù)的實(shí)質(zhì)是一種事后審批機(jī)制，其審查標(biāo)準(zhǔn)、方式與事前審查并無(wú)明顯區(qū)別。一方面，如果不能獲得審批，偵查人員就不能繼續(xù)限制犯罪嫌疑人的人身自由；另一方面，如果經(jīng)審批同意，此前的口頭傳喚、抓捕也就取得了相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ浴?  （

12、二）問(wèn)題之發(fā)現(xiàn)   基于上述描述，容易產(chǎn)生一種推斷：在實(shí)際的到案措施體系中，非法定措施具有其特定的適用范圍，這很可能形成對(duì)法定到案措施適用空間的“擠壓”，由此導(dǎo)致后者的適用率不及預(yù)期的程度。表2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果證明了這一推斷。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 法定到案措施近年來(lái)雖有所增長(zhǎng)，但其適用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及非法定到案措施。   表2N縣、Y區(qū)、J區(qū)公安局近年來(lái)到案措施適用情況   表2-1 N縣公安局的適用情況   單位： 人（%）   年度 傳喚 拘傳 留置 口頭傳喚、抓捕（推斷數(shù)） 到案總數(shù)   

13、;1999 15（4） 0 139（33） 266（63） 420（100）   2002-2003 45（7） 0 647（100）   （注：A、2002-2003年度，留置、口頭傳喚、抓捕的推斷總數(shù)為602人，占到案總數(shù)的93%；   B、2005年度，拘傳適用4人，但該年度其他到案措施適用數(shù)不明，此前年度無(wú)拘傳適用。）   表2-2Y區(qū)公安局的適用情況   單位： 人（%）   年度 傳喚 拘傳 留置、口頭傳喚、抓捕（推斷數(shù)） 到案總數(shù)   200

14、0 0 0 471（100） 471（100）   2001 0 0 408（100） 408（100）   2002 0 0 564（100） 564（100）   2003 86（19） 0 364（81） 450（100）   2004 46（9） 1（0.2） 458（91） 505（100）   （注：A、2003年前的留置適用數(shù)不明；   B、2004年后已不再適用留置，2004年度的推斷數(shù)中不包括留置。）   表2-3J區(qū)公安局的適用情況 &

15、#160; 單位： 人（%）   年度 傳喚 拘傳 留置 口頭傳喚、抓捕（推斷數(shù)） 到案總數(shù)   2003 3（0.2） 2（0.1） 1405（100）   2004 115（10） 41（4） 682（60） 303（27） 1141（100）   2005 186（15） 74（6） 1218（100）   （注：A、2003年度，留置、口頭傳喚、抓捕的推斷總數(shù)為1400人，占到案總數(shù)的99.7%；   B、2005年度，留置、口頭傳喚、抓捕的推斷總數(shù)為958

16、人，占到案總數(shù)的79%。）   上述統(tǒng)計(jì)顯示：一方面，法定到案措施的適用率較低。總體上，法定到案措施近年來(lái)的適用率有所上升，但仍處于較低水平。其中，傳喚適用率明顯超過(guò)拘傳。在N縣和Y區(qū)公安局，近年來(lái)基本沒(méi)有適用過(guò)拘傳。值得注意的是，在J區(qū)公安局，傳喚適用率增長(zhǎng)幅度明顯。另一方面，非法定到案措施的適用率較高。與法定到案措施適用率的整體變化相反，非法定到案措施年來(lái)的適用率有所下降，但仍占較大比例。在不同地區(qū)，留置與口頭傳喚、抓捕的適用比例情況有所不同，例如在2004年度，Y區(qū)公安局未適用留置，而J區(qū)公安局的留置適用率則達(dá)到60%；在同一地區(qū)的不同時(shí)期，留置與口頭傳喚、抓捕的適用

17、率變化也較大，例如在Y區(qū)公安局，2003年以前留置適用率較高，此后則完全被口頭傳喚、抓捕替代。   可見(jiàn)，在三個(gè)調(diào)研地區(qū)的偵查實(shí)踐中，法定到案措施與非法定到案措施的適用明顯錯(cuò)位：如果完全遵照刑事訴訟法的規(guī)定，犯罪嫌疑人的到案應(yīng)主要通過(guò)傳喚、拘傳、刑拘、逮捕的方式實(shí)現(xiàn)，非正法定到案措施應(yīng)被嚴(yán)格禁止或限制在較小的范圍內(nèi)，但實(shí)際情況恰恰相反。已有的文獻(xiàn)表明，這一現(xiàn)象絕非僅見(jiàn)于三個(gè)調(diào)研地區(qū)公安局，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)也存在同樣的情況。 問(wèn)題因此而生：到案措施的選擇與使用應(yīng)是偵查人員自愿并理性決定的結(jié)果，那么，偵查人員為何較多地選擇非法定措施而較少選擇法定措施？與此相關(guān)，對(duì)由非法定措施為主構(gòu)

18、成的實(shí)際的到案措施體系，應(yīng)如何評(píng)價(jià)其利弊？下文的考察分析將回應(yīng)這些問(wèn)題。   三、適用錯(cuò)位的原因解讀   （一）法定到案措施：何以適用率低下？   根據(jù)研究資料，筆者認(rèn)為審批程序耗時(shí)與到案期限緊張這兩個(gè)因素造成了法定到案措施適用率低下，但它們的影響程度不一。   首先，法定到案措施的審批程序較復(fù)雜耗時(shí)。傳喚的審批程序通常是：偵查人員填報(bào)呈請(qǐng)傳喚報(bào)告書(shū)，由辦案部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)簽署意見(jiàn)，然后交局領(lǐng)導(dǎo)作出審批決定，最后由刑大辦事人員簽發(fā)傳喚通知書(shū)。這種審批流程，基層習(xí)慣稱(chēng)為“三級(jí)審批”。與傳喚相比，拘傳審批增加了法制科審查把關(guān)一

19、環(huán)，從而變?yōu)椤八募?jí)審批”。由于多級(jí)審批體制的存在，一個(gè)完整的傳喚或拘傳審批過(guò)程較為耗時(shí)。J區(qū)公安局一名城區(qū)派出所的偵查人員計(jì)算后認(rèn)為，填報(bào)呈請(qǐng)傳喚/拘傳報(bào)告書(shū)、開(kāi)車(chē)到分局、法制科審核、局領(lǐng)導(dǎo)審批、簽發(fā)傳喚/拘傳通知書(shū)和返回派出所的時(shí)間至少需要1個(gè)小時(shí)以上；N縣公安局法制科一名審批官員稱(chēng)，農(nóng)村派出所花費(fèi)在審批上的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。不少受訪偵查人員反映，上述審批程序過(guò)于繁瑣，很難滿足及時(shí)偵查的需要；尤其是在出現(xiàn)緊急情形時(shí)，不可能按部就班地先履行傳喚、拘傳審批手續(xù)，再執(zhí)行這兩種措施。   其次，對(duì)于到案階段的查證目標(biāo)來(lái)說(shuō)，12小時(shí)的法定到案期限較緊張。這是因?yàn)?，傳喚、拘傳之后，一旦偵?/p>

20、人員認(rèn)為被傳喚、拘傳人員嫌疑重大，通常會(huì)考慮進(jìn)一步收集證據(jù)以便呈報(bào)刑拘，而偵查機(jī)關(guān)所掌握的刑拘標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，這就造成到案階段的查證負(fù)擔(dān)較重。 到案期間的查證負(fù)擔(dān)表現(xiàn)在訊問(wèn)和其他證據(jù)的收集這兩方面，在此以抽樣統(tǒng)計(jì) 和訪談結(jié)果為根據(jù)進(jìn)行分析：（1）訊問(wèn)。在傳喚、拘傳后，訊問(wèn)可能是最耗費(fèi)時(shí)間和精力的查證措施，其直接的表現(xiàn)是訊問(wèn)量和訊問(wèn)強(qiáng)度較大。在訊問(wèn)量方面，根據(jù)到案階段的平均訊問(wèn)次數(shù)為1.5次，平均訊問(wèn)時(shí)間為145分鐘，訊問(wèn)量=1.5145=218分鐘。在訊問(wèn)強(qiáng)度方面，衡量訊問(wèn)強(qiáng)度的主要指標(biāo)是第一次認(rèn)罪供述發(fā)生的階段。抽樣統(tǒng)計(jì)中81%的第一次認(rèn)罪供述發(fā)生在到案階段。進(jìn)一步的訪談表明，由于案卷制作的合

21、法化需要，統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及實(shí)際發(fā)生的訊問(wèn)負(fù)擔(dān)。（2）其他證據(jù)的收集。除了訊問(wèn)，其他證據(jù)收集的負(fù)擔(dān)也較重。一名偵查人員描述，在傳喚期間進(jìn)行的其他查證工作主要有現(xiàn)場(chǎng)走訪、補(bǔ)充證言、通知相關(guān)人員辨認(rèn)等。根據(jù)上述抽樣統(tǒng)計(jì)，到案階段的平均查證數(shù)量是4.9個(gè)。實(shí)踐中，同一個(gè)探組 不僅要負(fù)擔(dān)訊問(wèn)，還要承擔(dān)其他所有的查證任務(wù)，這就給偵查機(jī)關(guān)帶來(lái)較大的時(shí)限壓力。此外，到案階段結(jié)束前呈報(bào)審批刑拘的過(guò)程也會(huì)占用一定時(shí)間，客觀上也加劇了傳喚、拘傳的緊張狀態(tài)。 由于上述原因，受訪的偵查人員普遍反映傳喚、拘傳的時(shí)限不夠。   比較上述兩個(gè)因素，在筆者看來(lái)，傳喚、拘傳時(shí)限緊張問(wèn)題也許只是妨礙

22、偵查人員選擇傳喚、拘傳的一個(gè)相對(duì)次要的因素，如下文的考察所發(fā)現(xiàn)的，即使偵查機(jī)關(guān)運(yùn)用非法定到案措施，也并不見(jiàn)得大多數(shù)會(huì)超過(guò)12小時(shí)。多級(jí)審批體制的存在很可能才是主要原因。由于采用多級(jí)審批，審批流程較為耗時(shí)，這決定了傳喚、拘傳不太可能適用于現(xiàn)行犯、準(zhǔn)現(xiàn)行犯，以及立案后犯罪嫌疑人突然出現(xiàn)等緊急情形。在這些情形下，偵查人員必須立即控制犯罪嫌疑人并使其到案，否則其有可能繼續(xù)實(shí)施犯罪、逃跑或毀滅罪證。而在偵查實(shí)踐中，現(xiàn)行犯、準(zhǔn)現(xiàn)行犯和其他緊急情形并非罕見(jiàn)，甚至可能成為偵查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人的主要途徑。   （二）非法定到案措施：何以成為偵查人員的選擇？   與法定到

23、案措施相比，口頭傳喚、抓捕、留置等非法定到案措施有其不同特點(diǎn)。由于這些特點(diǎn)，偵查人員較愿意選擇非法定到案措施。同時(shí)，偵查機(jī)關(guān)也會(huì)根據(jù)案件特點(diǎn)選擇其中一種到案措施。這些特點(diǎn)包括：   1、適用條件靈活   口頭傳喚既在非緊急情形下，也在緊急情形下適用。具體而言，N縣、Y區(qū)公安局的四名偵查人員認(rèn)為，由于現(xiàn)行案件較少，口頭傳喚主要在立案后排查出犯罪嫌疑人后再行適用，這屬于非緊急情形。J區(qū)公安局則是另一種情況。該局的現(xiàn)行案件較多，口頭傳喚除適用于非現(xiàn)行案件外，也用于現(xiàn)行案件。一名偵查人員解釋說(shuō)，在現(xiàn)行案件中，最初到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)往往很難區(qū)分案件是治安案件還是刑事案件，

24、既沒(méi)有時(shí)間去開(kāi)傳喚證，也覺(jué)得由于案件性質(zhì)難定而不便使用正式的傳喚證，可以選擇使用口頭傳喚或者留置。   抓捕主要在案情重大、犯罪嫌疑人突然出現(xiàn)的緊急情形下適用。三個(gè)調(diào)研地區(qū)法院的刑事案件卷宗檔案里有不少“擋獲經(jīng)過(guò)說(shuō)明”，其中部分反映了抓捕的適用。Y區(qū)一名偵查人員則認(rèn)為，只能在緊急情況下，即在摸排過(guò)程中突然發(fā)現(xiàn)有重大嫌疑的人員突然出現(xiàn)時(shí)才能使用抓捕。實(shí)踐中，抓捕主要適用于非現(xiàn)行犯，即在案發(fā)一段時(shí)間之后，偵查人員經(jīng)過(guò)摸排或通過(guò)特情確認(rèn)某人犯罪嫌疑重大，其具體身份和處所已經(jīng)明確時(shí)立即使用。如果不立即實(shí)施抓捕，犯罪嫌疑人就有可能離開(kāi)其所在地區(qū)，脫離偵查視線。   

25、;留置既適用于緊急情形，也作為口頭傳喚、抓捕的后續(xù)措施加以適用。由于上文已揭示了留置作為后續(xù)措施使用的情況，在此，重點(diǎn)考察緊急情形下的留置適用。當(dāng)然留置在緊急情形下適用時(shí)，必然與當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查聯(lián)系起來(lái)，并作為當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查的一個(gè)主要結(jié)果。為此，有必要對(duì)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查的使用進(jìn)行一個(gè)考察。附隨盤(pán)查進(jìn)行的留置發(fā)生在犯罪嫌疑人現(xiàn)行作案、作案后逃離現(xiàn)場(chǎng)過(guò)程中或者作案后不久即被發(fā)現(xiàn)的情形下，這些情形均屬緊急情形。經(jīng)過(guò)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查，如果認(rèn)為犯罪嫌疑人有作案可能性、身份不明或者無(wú)法說(shuō)明隨身攜帶物品的來(lái)源等情形，盤(pán)查警察就可決定將嫌疑人帶至派出所進(jìn)行留置。J區(qū)公安局的留置大多屬于這種情形，N縣公安局的留置中有部分屬于這一情形。 &#

26、160; 2、適用機(jī)制簡(jiǎn)便   非法定到案措施適用時(shí)或無(wú)須審批、隨機(jī)性較強(qiáng)，或雖須審批，但較為簡(jiǎn)便。其中，口頭傳喚、抓捕無(wú)須正式審批，由偵查人員根據(jù)案情需要自行決定。在符合傳喚條件時(shí)，偵查人員可以選擇口頭傳喚或者傳喚，但顯然口頭傳喚更為便利、經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，在不少案件中排查出犯罪嫌疑人時(shí)，常常缺少書(shū)面證據(jù)，而僅有線索材料指向其有犯罪嫌疑，不具備傳喚適用條件。如果針對(duì)此名犯罪嫌疑人收集相關(guān)證據(jù)后再行申請(qǐng)傳喚，又容易失去偵查時(shí)機(jī)。因此，偵查人員傾向于采用口頭傳喚方式要求其到案。而在案情重大、犯罪嫌疑人突然出現(xiàn)的緊急情形下，先行辦理審批手續(xù)，通過(guò)令狀方式使其到案并不現(xiàn)實(shí)，迅

27、速、直接的抓捕更符合這一特點(diǎn)。   與口頭傳喚、抓捕比較，留置雖需經(jīng)過(guò)審批，但此審批具有事后性，屬于備案范疇，同時(shí)，審批程序也較簡(jiǎn)單。無(wú)論是經(jīng)盤(pán)查后的留置還是口頭傳喚、抓捕后的留置，其審批手續(xù)均屬事后補(bǔ)辦，因?yàn)榇饲胺缸锵右扇艘驯粚?shí)際留置。對(duì)于留置審批手續(xù)，N縣公安局和J區(qū)公安局的要求有所不同。在N縣公安局，偵查人員需要填寫(xiě)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)審批表，經(jīng)派出所所長(zhǎng)或刑大大隊(duì)長(zhǎng)批準(zhǔn)后可以留置犯罪嫌疑人24小時(shí)；如果要延長(zhǎng)到48小時(shí)的，還須填寫(xiě)延長(zhǎng)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)時(shí)限審批表，然后交值班局領(lǐng)導(dǎo)審批。在J區(qū)公安局，通常情況下，偵查人員除填寫(xiě)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)審批表外，還須準(zhǔn)備現(xiàn)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查筆錄，交由派出所所長(zhǎng)審批

28、決定留置12小時(shí)；需要延長(zhǎng)到24小時(shí)的，還須填寫(xiě)延長(zhǎng)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)時(shí)限審批表，連同在此期間制作的繼續(xù)盤(pán)問(wèn)記錄和訊問(wèn)筆錄交局領(lǐng)導(dǎo)審批；需要延長(zhǎng)到48小時(shí)的，應(yīng)再履行同樣的手續(xù)。比較而言，N縣公安局的留置審批程序較為簡(jiǎn)單，符合人民警察法之要求；J區(qū)公安分局的留置審批程序稍復(fù)雜，更接近公安部于2004年實(shí)施的公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定。 雖有上述差異，但留置總體上較傳喚、拘傳的審批手續(xù)簡(jiǎn)單。這表現(xiàn)在：其一，無(wú)須提供相關(guān)證據(jù)材料，不存在證據(jù)審查過(guò)程。是否留置，取決于偵查人員認(rèn)為是否必要。其二，第一次留置（即最初12小時(shí)或24小時(shí)的留置）由辦案部門(mén)自行決定，無(wú)法制科、局領(lǐng)導(dǎo)等審批環(huán)節(jié)。   

29、3、適用手段具有不同程度的強(qiáng)制性   適用留置時(shí)可采用強(qiáng)制力，這是人民警察法賦予偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力，實(shí)踐中留置也多用強(qiáng)制。 口頭傳喚也具有一定的強(qiáng)制性，抓捕的強(qiáng)制性則是所有到案措施中最為劇烈的。   口頭傳喚的強(qiáng)制性體現(xiàn)于其執(zhí)行過(guò)程之中。其執(zhí)行過(guò)程一般是：亮明身份，如果是身著警服，就不必出示警官證；口頭要求犯罪嫌疑人到公安局接受調(diào)查；犯罪嫌疑人通常會(huì)跟隨警察來(lái)到公安局，如不配合則用戴手銬等強(qiáng)制方式將其帶至公安局。但也有偵查人員會(huì)考慮到犯罪嫌疑人的個(gè)人情況直接使用強(qiáng)制方式，如有偵查人員稱(chēng)如果犯罪嫌疑人嫌疑程度較高，一般會(huì)直接給其戴上手銬，將其強(qiáng)行帶至公安局。對(duì)

30、三個(gè)地區(qū)公安局的調(diào)查都反映出一個(gè)共同的現(xiàn)象：偵查人員普遍認(rèn)為可使用強(qiáng)制手段進(jìn)行口頭傳喚。但在實(shí)際傳喚時(shí)，偵查人員很少動(dòng)用強(qiáng)制力，這是因?yàn)榻^大部分被傳喚的犯罪嫌疑人都會(huì)自覺(jué)地跟隨偵查人員到達(dá)公安機(jī)關(guān)。這表明，由于以強(qiáng)制力作為后盾，口頭傳喚的效果較好。   被計(jì)劃抓捕的犯罪嫌疑人由于案情重大，很可能逃跑甚至攻擊偵查人員，因此抓捕的強(qiáng)制性程度更高，往往是突然襲擊、直接使用武力。J區(qū)公安局一名偵查人員較為詳細(xì)地介紹了他所在派出所實(shí)施抓捕的一般過(guò)程：首先要找到犯罪嫌疑人，途徑包括錄像、電話辨認(rèn)或被害人辨認(rèn)等。如果案件較小，一般去兩、三個(gè)人；如果案件較為重大，可能會(huì)有刑大參與。事先要準(zhǔn)

31、備好防彈衣、槍械等，到達(dá)抓捕地點(diǎn)后，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況伺機(jī)進(jìn)行。如果是小賊，兩、三人上前一夾，將他帶上車(chē)后再上手銬；如果是大案，就要下“重手”，直接放翻后戴上手銬。前一種情況下，要口頭告知自己的身份或出示警官證，帶上車(chē)后進(jìn)行搜身；直接放翻帶走的情況下，不一定都會(huì)亮明身份，搜身當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行。將人抓回來(lái)后，案情如果不大就辦理傳喚，案情復(fù)雜情況下補(bǔ)辦當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查和留置手續(xù)。其他受訪人員所描述的情況與之大同小異。囿于各種因素，課題組無(wú)法直接對(duì)抓捕實(shí)施過(guò)程進(jìn)行近距離觀察?？梢源_定的是，由于武力強(qiáng)制的使用，被抓捕人員通常能夠順利歸案。   4、適用期限彈性較大   口頭傳喚犯罪嫌

32、疑人到案后，偵查機(jī)關(guān)可以較長(zhǎng)時(shí)間地羈押其人身，以滿足訊問(wèn)和查證的需要。在口頭傳喚到案后的期間方面，三個(gè)地區(qū)公安局大都有所限制。N縣公安局兩名派出所的偵查人員表示，口頭傳喚之后訊問(wèn)時(shí)間一般在4-5個(gè)小時(shí)內(nèi)；Y區(qū)刑警大隊(duì)一名偵查人員介紹，刑大口頭傳喚犯罪嫌疑人不能超過(guò)8個(gè)小時(shí)；J區(qū)公安局兩名基層偵查人員稱(chēng)，口頭傳喚犯罪嫌疑人到案后，限制其人身自由的時(shí)間一般不超過(guò)1個(gè)小時(shí)。在上述期間內(nèi)，N縣、Y區(qū)公安局的偵查人員以訊問(wèn)為主，兼對(duì)口供情況進(jìn)行查核；J區(qū)公安局的做法有所不同，偵查人員將犯罪嫌疑人口頭傳喚到案后，主要工作是辦理傳喚或留置審批手續(xù)，選擇轉(zhuǎn)為傳喚或留置通常根據(jù)案情而定，如果案情簡(jiǎn)單、相關(guān)證據(jù)較

33、充分的辦理傳喚，否則辦理留置。訪談中，僅有Y區(qū)派出所兩名偵查人員稱(chēng)，如果被傳喚人員嫌疑程度較大，一般要通過(guò)訊問(wèn)直至獲得認(rèn)罪口供，而不論口頭傳喚的期間有多長(zhǎng)。通過(guò)上述考察可以發(fā)現(xiàn)，在三個(gè)地區(qū)公安局，口頭傳喚的功能決定了傳喚后到案期間的長(zhǎng)短：其一是在N縣、Y區(qū)公安局，口頭傳喚以查證保障功能為主，偵查人員利用口頭傳喚期間進(jìn)行初步訊問(wèn)和調(diào)查，這一期間總體不長(zhǎng)。對(duì)于確實(shí)無(wú)罪到案的犯罪嫌疑人來(lái)說(shuō)，可以較快地恢復(fù)其人身自由，而對(duì)于經(jīng)審查犯罪嫌疑更加突出的人員來(lái)說(shuō)，很可能不足以確保獲得申請(qǐng)刑拘必需的證據(jù)材料。但是，這一問(wèn)題可以通過(guò)變更為傳喚或留置的方式解決，因?yàn)榍昂笃谙蘩塾?jì)之后，到案期間可以達(dá)到13小時(shí)以上。

34、其二是在J區(qū)公安局，口頭傳喚以候?qū)徆δ転橹?，即偵查人員通過(guò)短暫限制犯罪嫌疑人的人身自由，防止其逃跑，以滿足法定到案措施審批所需時(shí)間。較前一功能適用下的到案期間，此一期間短暫得多。   附屬于抓捕的臨時(shí)性羈押有兩種情況：一種情況是偵查人員根據(jù)訊問(wèn)和調(diào)查的需要決定羈押時(shí)間的長(zhǎng)短。這種情況與口頭傳喚后的情形較為類(lèi)似，區(qū)別在于，在抓捕之后，偵查機(jī)關(guān)缺乏對(duì)羈押時(shí)間的習(xí)慣性限制。因此，犯罪嫌疑人在被抓捕之后可能會(huì)被長(zhǎng)時(shí)間地限制自由。這種做法，在N縣和Y區(qū)公安局反映較多。另一種是立即補(bǔ)辦傳喚或留置手續(xù)，通過(guò)傳喚、留置的適用使到案期間的偵訊合法化。這種做法在J區(qū)公安局較為普遍。  

35、; 留置后的羈押期限分段設(shè)置，累計(jì)較長(zhǎng)，能夠滿足查證需要。留置犯罪嫌疑人后，最長(zhǎng)不能超過(guò)48小時(shí)，在此時(shí)限內(nèi)，偵查人員往往根據(jù)查證需要決定實(shí)際的留置期間。課題組就被盤(pán)問(wèn)人員的實(shí)際留置期間進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，以說(shuō)明偵查人員對(duì)留置期間的利用程度。如表3所示，N縣公安局1999年度的321名留置人員中，留置時(shí)間在24小時(shí)以內(nèi)、24-48小時(shí)和48小時(shí)以上的各占約1/3。 J區(qū)公安局2004年的1608名留置人員中，留置時(shí)間在4小時(shí)以內(nèi)的不足1%，4-12小時(shí)的約占近一半，12-24小時(shí)、24-48小時(shí)的各占約1/4。據(jù)上統(tǒng)計(jì)，N縣、J區(qū)公安局兩個(gè)年度的留置人員中，實(shí)際留置期間在12小時(shí)之上的均超過(guò)

36、50%。對(duì)于不少疑難、復(fù)雜的案件，較長(zhǎng)的留置期限為其提供了較為充裕的查證條件。   表3N縣、J區(qū)公安局留置期間情況   表3-1N縣公安局1999年留置期間情況 表3-2J區(qū)公安局2004年留置期間情況   N=321人 單位：% N=1608人單位：%      四、實(shí)踐中的偵查到案措施體系：一個(gè)整體性的分析與評(píng)價(jià)   從整體性角度分析與評(píng)價(jià)實(shí)踐中的到案措施體系，旨在為完善法定的到案措施體系提供經(jīng)驗(yàn)參照。此一分析與評(píng)價(jià)，可以從權(quán)力行使與權(quán)利保障的雙重角度展開(kāi)?！袄硐氲膫刹?/p>

37、模式應(yīng)以審問(wèn)式偵查模式為主體，同時(shí)適當(dāng)吸收彈劾式偵查模式的積極成分，力求既促進(jìn)偵查機(jī)關(guān)工作的有效性，又保障偵查權(quán)力的正當(dāng)性。” 基于權(quán)力與權(quán)利平衡的理念，對(duì)到案措施體系的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是觀其能否兼顧犯罪控制與人權(quán)保障的雙重需要。   從滿足偵查需要的角度，實(shí)踐中的到案措施體系相比法定到案措施體系具有明顯優(yōu)勢(shì)。此一體系中，既有法定措施，也有非法定措施，后者適用頻率較高，發(fā)揮作用也較大。非法定到案措施具有不少鮮明特點(diǎn)，這在一定程度上彌補(bǔ)了法定到案措施體系不能應(yīng)對(duì)現(xiàn)行或準(zhǔn)現(xiàn)行犯罪、緊急情形的缺陷。在實(shí)踐中，偵查人員可以根據(jù)案件急緩程度和嫌疑/證明程度的不同選擇適用法定措施還是非法定措

38、施，以及選擇哪種具體的措施。以J區(qū)公安局的到案措施體系為觀察樣本，可以發(fā)現(xiàn)各種到案措施各有其適用范圍與對(duì)象，且根據(jù)偵查需要，不同措施之間可以前后銜接使用，從而構(gòu)成一個(gè)相互協(xié)調(diào)、補(bǔ)充，在整體上漏洞較小的到案措施體系。這個(gè)體系的合理性主要表現(xiàn)在，它能夠應(yīng)對(duì)偵查實(shí)踐中各種復(fù)雜情況，每一種到案措施的必要性也能在系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能中得到證明。   實(shí)踐中到案措施體系的犯罪控制功能顯而易見(jiàn)，那么，它在權(quán)力行使方面的正當(dāng)性如何？針對(duì)非正式到案措施適用狀況的分析表明，這一體系的運(yùn)行既有權(quán)力控制的傾向，也有權(quán)力濫用、不當(dāng)限制權(quán)利的傾向。比較而言，其中的理性成分較多，但由于缺少統(tǒng)一的規(guī)范，難以避免

39、因人而異等問(wèn)題的發(fā)生。   非正式到案措施的權(quán)力控制和權(quán)利保障的特點(diǎn)主要集中在適用理由方面，適用期限方面也有所體現(xiàn)。總體上，適用理由的嚴(yán)格程度、到案期限的長(zhǎng)短與到案措施的強(qiáng)制程度基本形成比例。 在適用理由方面，強(qiáng)制性程度越高，適用理由越嚴(yán)格。首先，口頭傳喚的強(qiáng)制程度較弱，適用理由較寬松。無(wú)論口頭傳喚適用于何種情形，其適用理由的底限通常是被傳喚人具有“一般的嫌疑”。根據(jù)受訪人員的解釋?zhuān)^“一般的嫌疑”具有兩個(gè)特點(diǎn)：其一是只要有單個(gè)證據(jù)或線索表明其有作案可能即可，如被害人指控，群眾提供的懷疑理由。其二是無(wú)須確證被調(diào)查的行為必須是犯罪行為，僅須具有這種可能即可，故口頭傳喚可適用

40、于立案前。其次，留置的強(qiáng)制性程度稍大，適用理由相對(duì)較嚴(yán)。在N縣、J區(qū)公安局，留置理由（證明標(biāo)準(zhǔn)）與傳喚、拘傳大體一致，即有證據(jù)表明某人有一定犯罪嫌疑，但審批官員具體把握的程度仍有一定區(qū)別。在N縣公安局，留置審批時(shí)需具備一定的書(shū)面證據(jù)，審批官員會(huì)進(jìn)行細(xì)致審查。而在J區(qū)公安分局，派出所領(lǐng)導(dǎo)審批時(shí)，屬于補(bǔ)辦手續(xù)的情形，盡管也需要準(zhǔn)備相關(guān)材料，但所領(lǐng)導(dǎo)一般不會(huì)進(jìn)行仔細(xì)審查；局領(lǐng)導(dǎo)審批時(shí)，只要形式上手續(xù)齊全，局領(lǐng)導(dǎo)很少審查材料。就這些證據(jù)材料的數(shù)量與質(zhì)量而論，通常不能證明到較高的嫌疑程度。如一名偵查人員描述，只要嫌疑達(dá)到30%以上就可以考慮留置。這一嫌疑程度明顯不及傳喚的證明要求（最低60%）。最后，抓

41、捕的強(qiáng)制性程度最高，適用理由也最嚴(yán)格。N縣公安局一名偵查人員認(rèn)為，抓捕之前通常應(yīng)有同案犯檢舉或被害人指控，有80%以上的把握確信是某人所為才能使用。Y區(qū)公安局一名偵查人員稱(chēng)，抓捕行動(dòng)有時(shí)在同案犯指認(rèn)的情況下進(jìn)行，有時(shí)在有其他證據(jù)證明某人有重大嫌疑的時(shí)候?qū)嵤區(qū)公安局兩名偵查人員認(rèn)為，根據(jù)被害人指認(rèn)、現(xiàn)場(chǎng)遺留物品、同案犯的供述、特情提供的線索，確定某人嫌疑程度應(yīng)達(dá)到80-90%才能實(shí)施抓捕；其中一名偵查人員強(qiáng)調(diào)，各種信息、線索應(yīng)相互印證，不能僅依據(jù)特情提供的線索就采取行動(dòng)。上述描述的角度有所不同，綜合起來(lái)，偵查人員使用抓捕前一般會(huì)考慮三方面情況：其一，被抓捕人員有重大犯罪嫌疑，其二，認(rèn)定其嫌疑

42、重大的依據(jù)較為充分且能相互印證，其三，存在緊急情形，即已確認(rèn)的犯罪嫌疑人已經(jīng)出現(xiàn)。   在適用期限方面，適用理由越嚴(yán)格，適用期限就越長(zhǎng)。如上文所描述的，N縣、Y區(qū)公安局將口頭傳喚后的訊問(wèn)時(shí)間通常限定在8小時(shí)以內(nèi)，J區(qū)公安局則限制在呈報(bào)傳喚、留置審批所必須的期限（通常是1小時(shí)左右）以內(nèi)。留置期間根據(jù)查證需要決定，從4小時(shí)至48小時(shí)不等。抓捕后的訊問(wèn)或查證期間可能更長(zhǎng)。   上述權(quán)力控制機(jī)制并非由偵查機(jī)關(guān)通過(guò)文件政策的形式加以宣示與規(guī)范，而是形成于偵查指揮人員、審批官員對(duì)偵查人員的權(quán)力監(jiān)控過(guò)程之中。最初，它可能只是一種個(gè)性化的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的交涉、檢驗(yàn)、

43、比較與篩選而逐漸成為習(xí)慣中的“法”，調(diào)整著偵查人員的權(quán)力范圍與權(quán)力行使的方式，由此確保了到案措施具有一定程度的正當(dāng)性。   但是，以正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)檢視，實(shí)踐中的到案措施體系仍不無(wú)問(wèn)題。問(wèn)題之一，就價(jià)值取向來(lái)看，它主要是為了滿足偵查需要，以促進(jìn)及時(shí)、有效展開(kāi)偵查為根本目標(biāo)，對(duì)單個(gè)到案措施的正當(dāng)性有所忽略。如口頭傳喚中強(qiáng)制手段的使用似乎有不當(dāng)侵權(quán)之嫌，留置的適用條件過(guò)于寬松，抓捕的對(duì)象范圍過(guò)于廣泛以致于罪行輕微的犯罪嫌疑人也可能遭受劇烈的人身強(qiáng)制。問(wèn)題之二，非法定到案措施適用期限存在不確定性，這種不確定性容易成為偵查人員制造訊問(wèn)壓力的一種環(huán)境性條件。尤其是抓捕后的期限基本根據(jù)訊問(wèn)和

44、查證的需要而定，難以避免對(duì)犯罪嫌疑人的人身自由和其他權(quán)利的不當(dāng)損害。問(wèn)題之三，非法定到案措施的習(xí)慣性規(guī)則主要依賴于偵查人員的自覺(jué)和有限的外部監(jiān)控加以維持，缺少類(lèi)似法律規(guī)則一樣的確定性、穩(wěn)定性與命令性特征，也就很難避免因人而宜、因地而異、因案而宜等問(wèn)題出現(xiàn)。在調(diào)研地區(qū)公安機(jī)關(guān)，時(shí)常發(fā)生偵查人員單純根據(jù)偵查需要來(lái)決定是否適用與適用多長(zhǎng)期限的情形，由此損害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。例如，被懷疑對(duì)象只是若干犯罪嫌疑人中的一名，嫌疑程度很低，偵查人員僅為訊問(wèn)需要適用口頭傳喚，并較長(zhǎng)時(shí)間地限制其人身自由；在個(gè)別調(diào)研地區(qū)公安局，傳喚、抓捕的期限視訊問(wèn)和查證結(jié)果而定，由此導(dǎo)致部分犯罪嫌疑人被長(zhǎng)時(shí)間羈押。由于偵查

45、權(quán)力的濫用，犯罪嫌疑人處于命運(yùn)不定的非法拘禁狀態(tài)。這種情形的危險(xiǎn)誠(chéng)如丹寧所言，“社會(huì)必須有權(quán)逮捕、搜查，監(jiān)禁那些不法分子。這種權(quán)力也可能被濫用。而假如它被人濫用，那么任何暴政都要甘拜下風(fēng)?！?  也許能夠得出的一個(gè)結(jié)論是，實(shí)踐中運(yùn)行的到案措施體系可以作為一個(gè)重要的立法基礎(chǔ)，但尚須從程序正當(dāng)性角度加以修正與完善。   五、結(jié)論：法定到案措施體系的重新配置   基于上述考察、分析，筆者認(rèn)為，偵查到案制度的改革應(yīng)與偵查程序改革的整體目標(biāo)相一致，即應(yīng)堅(jiān)持犯罪控制與人權(quán)保障相平衡的理念。不過(guò)，相對(duì)于偵查羈押、搜查扣押等強(qiáng)制性偵查措施，到案措施的

46、適用對(duì)權(quán)利的限制程度較輕，而偵查利益更為重大，就此進(jìn)行的制度改革似乎應(yīng)適當(dāng)偏向于偵查需要。在此方面，英國(guó)司法改革的思路可資借鑒。該國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)、上議院大法官與總檢察長(zhǎng)于2002年7月提交議會(huì)的司法改革報(bào)告中明確指出，“刑事偵查的目的是為了發(fā)現(xiàn)是否存在犯罪及誰(shuí)犯了罪。如果我們要幫助警察最有效地利用他們的時(shí)間，就必須保證他們?cè)诠ぷ髦斜仨氉袷氐姆刹粫?huì)帶來(lái)過(guò)多的或不必要的負(fù)擔(dān)?！?的確，偵查制度不能僅僅為了實(shí)現(xiàn)程序正義而給偵查機(jī)關(guān)施加過(guò)多的負(fù)擔(dān)，以致于妨礙了偵查目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。就滿足偵查需要這一價(jià)值取向而言，改革后的到案措施體系應(yīng)能及時(shí)回應(yīng)案件特點(diǎn)，滿足對(duì)犯罪嫌疑人控制的需要，服務(wù)于偵訊之大局。為此，到案措

47、施應(yīng)可隨機(jī)使用、決定或?qū)徟绦驊?yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化、到案后的偵訊時(shí)間應(yīng)能得到保證。當(dāng)然，滿足偵查需要的同時(shí)也意味著對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)利的限制，但不能過(guò)度。這就需要對(duì)現(xiàn)行偵查到案制度進(jìn)行一個(gè)較大幅度的調(diào)整。   在改革方案的設(shè)計(jì)上，有近期、中遠(yuǎn)期方案可供選擇。不少主張偵查程序法治化的學(xué)者提出，應(yīng)實(shí)行逮捕與羈押相分離，在此基礎(chǔ)上將逮捕分為有證與無(wú)證兩種，對(duì)于有證逮捕應(yīng)遵循司法令狀程序，無(wú)論有證逮捕還是無(wú)證逮捕均應(yīng)受事后的司法審查。 對(duì)此主張，筆者不否認(rèn)其在人權(quán)保障向度上的重大理論意義，但似乎也僅此而已。它所主張的司法令狀主義或司法審查程序仰賴于司法獨(dú)立，這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)程序技術(shù)的問(wèn)題，用蘇力的

48、話來(lái)說(shuō)，它涉及一個(gè)“前提性社會(huì)條件的問(wèn)題，一個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。因此是一個(gè)歷時(shí)的過(guò)程，而不是一個(gè)概念、一個(gè)命題、一次思想教育?！?因此，即使可能，上述方案也屬于中遠(yuǎn)期方案。基于現(xiàn)實(shí)的政治結(jié)構(gòu)與社會(huì)條件，筆者認(rèn)為可以在保留偵查機(jī)關(guān)自行決定權(quán)力的基礎(chǔ)上，汲取實(shí)踐中的理性做法，將口頭傳喚、抓捕納入法定的到案措施體系，將留置作為嫌疑重大時(shí)的繼續(xù)羈押措施，適當(dāng)參考國(guó)外同類(lèi)制度，建立一個(gè)邏輯嚴(yán)密、協(xié)調(diào)一致，能夠充分應(yīng)對(duì)各類(lèi)案件特點(diǎn)和證據(jù)條件的到案措施體系。這是一種近期改革方案。在立法技術(shù)上，可以考慮從功能統(tǒng)合的角度單獨(dú)設(shè)置“偵查到案措施”一章，與“偵查羈押措施”、“羈押替代措施”、“偵查調(diào)查措施”形

49、成對(duì)應(yīng)， 并按強(qiáng)制性程度由低至高依序規(guī)定口頭傳喚、傳喚、拘傳和抓捕。具體主張與論證如下：   1、明確各種到案措施的適用條件   在適用條件上，應(yīng)遵循的一個(gè)基本原則是：與任意到案措施相比，強(qiáng)制到案措施的適用條件應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格；各種強(qiáng)制到案措施中，強(qiáng)制程度越高則適用條件的限制應(yīng)當(dāng)越多。根據(jù)這一原則，各種到案措施的條件設(shè)定如下：   首先，口頭傳喚與傳喚適用條件可以確定為“有一定理由懷疑某人實(shí)施了犯罪行為”，口頭傳喚還應(yīng)增加“被口頭傳喚人同意”。調(diào)研地區(qū)公安局的通常條件是有一定證據(jù)或線索表明被傳喚人有一般犯罪嫌疑。其實(shí)，只要犯罪嫌疑人身份一

50、旦確定，在嫌疑程度方面就能達(dá)到這一要求。據(jù)此，可以認(rèn)為，只要對(duì)象是犯罪嫌疑人，就可以使用口頭傳喚或傳喚。這種做法與德國(guó)法、日本法的規(guī)定非常接近。德國(guó)刑事訴訟法第133條規(guī)定“對(duì)被指控人可以書(shū)面?zhèn)鲉镜綀?chǎng)就訊?！?日本刑事訴訟法第198條規(guī)定“偵查機(jī)關(guān)有權(quán)要求犯罪嫌疑人到案并進(jìn)行訊問(wèn)。” 可見(jiàn)，德、日法律均將傳喚條件確定為“對(duì)象是犯罪嫌疑人/被指控人”。需要指出的是，與德國(guó)法的規(guī)定相似，我國(guó)偵查程序中的傳喚系一種行政令狀措施，習(xí)慣上已被作為一種到案命令，已具備了輕微強(qiáng)制性。鑒于這種強(qiáng)制性有利于犯罪嫌疑人到案且對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)利限制不大，故可保留其命令程式。但口頭傳喚缺乏審批環(huán)節(jié)監(jiān)控，容易被偵查人員擴(kuò)

51、大適用范圍，應(yīng)予特別限制，即不允許采用命令或強(qiáng)制手段。   其次，拘傳的條件可設(shè)定為“有一定理由懷疑犯罪嫌疑人實(shí)施了犯罪行為，可能傳喚不到或已經(jīng)傳喚而不到案?！薄皞刹槿藛T應(yīng)根據(jù)案情重大程度、犯罪嫌疑人有無(wú)固定住所、是否有人身危險(xiǎn)性等因素綜合判斷其是否可能傳喚不到?！睂?shí)務(wù)中，拘傳運(yùn)用較多的J區(qū)分局法制部門(mén)將其條件設(shè)定較高，類(lèi)似于英美法中“合理根據(jù)”（Probable Cause）的程度，這在一定程度上阻礙了拘傳的適用。德國(guó)刑事訴訟法中，徑行拘傳的理由應(yīng)達(dá)到簽發(fā)逮捕令的標(biāo)準(zhǔn)，即被指控的人應(yīng)具有“犯罪的重大嫌疑”。 這與J區(qū)分局的審批標(biāo)準(zhǔn)基本相當(dāng)。其實(shí)，對(duì)犯罪嫌疑人而言，傳喚與拘

52、傳的主要區(qū)別是到案方式是否具有強(qiáng)制性，其后的羈留期限、權(quán)利義務(wù)等均無(wú)差異。將拘傳的事實(shí)性根據(jù)設(shè)置過(guò)高，既無(wú)充分的正當(dāng)性依據(jù)，也不利于偵查人員有效使用。尤其是，考慮到當(dāng)下拘傳適用率普遍極低而帶來(lái)的種種問(wèn)題，應(yīng)鼓勵(lì)而不應(yīng)限制拘傳的適用。   再次，抓捕的條件可設(shè)定為“有充分理由認(rèn)為犯罪嫌疑人很可能實(shí)施了犯罪行為，有逃跑，偽造、毀滅、轉(zhuǎn)移證據(jù)等危險(xiǎn)，且犯罪嫌疑人可能判處三年以上刑罰”。實(shí)踐中的抓捕以高度強(qiáng)制性為外在特征，極易造成被抓捕人的人身傷害和精神創(chuàng)傷。對(duì)此，不僅應(yīng)有相對(duì)較高的事實(shí)條件，還應(yīng)附設(shè)緊急情形條件和刑度條件。調(diào)研地區(qū)公安機(jī)關(guān)的抓捕措施規(guī)則包括了較高的事實(shí)條件和緊急情

53、形條件，使抓捕措施的采用較為慎重。同時(shí)，緊急情形的條件設(shè)定也使這一措施的無(wú)證適用正當(dāng)化。但在實(shí)踐中，它也被適用于輕微案件的犯罪嫌疑人，這明顯違反了比例原則中的法益相稱(chēng)性要求。考慮到我國(guó)司法實(shí)踐中通常認(rèn)為三年有期徒刑以下的刑罰是較輕的，故可以此為界限，只有針對(duì)可能判處三年以上的重罪案件才能適用抓捕。   2、簡(jiǎn)化有證到案措施的審批程序   在有證到案措施的審批程序方面，制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的原則是：減少審查環(huán)節(jié)，方便偵查人員使用。據(jù)此，筆者主張，應(yīng)以偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部的“二級(jí)審批”程序替代現(xiàn)行的“三級(jí)審批”或“四級(jí)審批”程序。內(nèi)容包括：偵查人員需要對(duì)犯罪嫌疑人采用傳喚

54、或拘傳時(shí)，應(yīng)填寫(xiě)呈請(qǐng)傳喚/拘傳報(bào)告書(shū)；呈請(qǐng)傳喚/拘傳報(bào)告書(shū)上應(yīng)載明被傳喚/拘傳人員的姓名、性別、住址等基本情況，被傳喚/拘傳人員涉嫌犯罪的事實(shí)和依據(jù)；偵查人員應(yīng)將呈請(qǐng)傳喚/拘傳報(bào)告書(shū)連同相關(guān)案件材料提交其所在的派出所或其他偵查部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)審批；派出所或其他偵查部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)立即審查并作出作出同意或不同意的決定。二級(jí)審批程序的設(shè)計(jì)可望解決目前審批程序繁瑣、效率不高，偵查人員有意回避，以致于非正式措施流行的問(wèn)題。   需要指出的是，筆者并不主張將到案措施的審批權(quán)交由偵查機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)如檢察院、法院，而傾向于維持由偵查機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批程序，在此基礎(chǔ)上將審批權(quán)下沉至科所隊(duì)長(zhǎng)一級(jí)。主要理由有三方面：其一，到案措施總體上一種應(yīng)急性訴訟機(jī)制，需要偵查人員或偵查機(jī)關(guān)對(duì)案件/犯罪嫌疑人作出迅速回應(yīng)。審批與執(zhí)行權(quán)的集