促進土地流轉(zhuǎn)

1、促進土地流轉(zhuǎn) 創(chuàng)建金色農(nóng)家關(guān)于對楊葉鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查 徐圍(政法學院0701班) 摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題實質(zhì)是新農(nóng)村建設(shè)問題。如何規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個重要而緊迫的課題。楊葉鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍 ，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地的進一步流轉(zhuǎn)趨向日益明顯，但同時又存在著諸多因素制約制約土地流轉(zhuǎn)的暢通。通過對楊葉鎮(zhèn)的實地調(diào)研，筆者將從建立健全農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)民認識，培育中介服務(wù)組織和規(guī)范基層政府行為等幾方面對如何推進楊葉鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)予以探討。關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 社會保障 市場機制 市場管理 基層政府行為 前言土地的流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是指農(nóng)戶對所擁有的集體土地承包經(jīng)營

2、權(quán)的交易。2008年中共中央十七屆三中全會明確指出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種規(guī)模的適度規(guī)模經(jīng)營。”楊葉鎮(zhèn)位于鄂州市鄂城區(qū)，是一個典型以農(nóng)業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展的小鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)目前已形成五大板塊基地：萬畝無公害蔬菜板塊基地、草莓自采自摘休閑板塊基地、特色禽畜養(yǎng)殖板塊基地、特色水產(chǎn)立體種植休閑板塊基地、速生意楊林休閑板塊基地，初步形成了規(guī)?；\作的模式。全鎮(zhèn)耕地面積13000多畝，人均土地約5分，全鎮(zhèn)已長期流轉(zhuǎn)的土地面積大于1000畝，在土地流轉(zhuǎn)方面，楊葉鎮(zhèn)確實取得了一

3、定的成績，形成了一定的規(guī)模，無人耕種的土地都已流轉(zhuǎn)出去用于發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，沒有土地撂荒現(xiàn)象，促進了當?shù)剞r(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，但在實地調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)也存在著一些問題制約著土地流轉(zhuǎn)的進一步發(fā)展。 為詳盡了解關(guān)于城郊土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題作出分析、提供建議性措施、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，湖北師范學院政法學院暑期社會實踐小組開展這次的調(diào)查。本次調(diào)查以訪談法為主，輔之以問卷法和觀察法。一、楊葉鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)過程中所存在的問題（一）流轉(zhuǎn)程度不高全鎮(zhèn)總面積有13000余畝，但長期流轉(zhuǎn)的土地面積只有1000畝，不足8%，楊葉村由于大部分家庭都有人外出務(wù)工，勞動力不足，所以土

4、地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍，有34的村民流轉(zhuǎn)的土地占其擁有的土地的1%25%，另有14的村民轉(zhuǎn)讓自家土地的25%50%，這些轉(zhuǎn)讓的土地仍用于種植大棚蔬菜；而在三峽村、白沙村，由于土地集中，土壤肥沃，種植蔬菜收益較好，加上他們認為自主經(jīng)營更為自由，不受他人約束，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象則較為少見，村民都愿意以家庭為單位，獨立經(jīng)營。而在古溏村，由于土地較為分散，暫無人求租；平石村也只有外出務(wù)工人員轉(zhuǎn)讓了土地，老年人認為沒有了土地就沒有出路，沒有生活保障，因而土地流轉(zhuǎn)也不多。（二）土地出讓價格偏低在土地租賃過程中，租金由土地承包方和發(fā)包方相互協(xié)商，一般為200300元每畝。對于這個價格，調(diào)查的村民中有98%的人表示不合

5、理。調(diào)查中三峽村一村民表示“上次有一老板來求租土地，但由于價格太低，不劃算，我們都沒同意?！敝泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定明確指出，征地補償應(yīng)按照被征收土地的原用途給予補償，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。據(jù)調(diào)查，楊葉鎮(zhèn)部分土地被征收時補償標準由當?shù)卣虼逦f了算，上面給多少是多少，但村民普遍反映補給過少。 您覺得土地出讓的價格合理嗎？較為合理很合理不合理 2098%（三）土地流轉(zhuǎn)形式單一數(shù)據(jù)顯示，楊葉鎮(zhèn)已長期流轉(zhuǎn)的土地面積達千余畝，短期流轉(zhuǎn)的也不在少數(shù)，且形成五大板塊基地，發(fā)展

6、特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)，其流轉(zhuǎn)形式理應(yīng)多種多樣，但調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，村民所了解的流轉(zhuǎn)形式僅為租賃和轉(zhuǎn)讓，由此可見，土地互換、委托代耕、土地入股、招標拍賣等土地流轉(zhuǎn)形式在該鎮(zhèn)并未出現(xiàn)或極少出現(xiàn)。 （四）部分流轉(zhuǎn)土地用途改變中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定要求，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地原有用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。但調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，在白沙村和古溏村，部分土地流轉(zhuǎn)后，卻用于建筑工廠用房，其中古溏村尤為明顯，幾乎每家都有一畝地出租建廠。 二、原因分析 楊葉鎮(zhèn)面積廣闊，土壤肥沃，且土地平整，成片狀分布，又形成了五大板塊基地，加快當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)，對優(yōu)化土地資源配

7、置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入有重要意義。但從上文可知，該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)狀況并不令人滿意，針對上述該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中存在的一些問題，筆者就其原因作了如下探討：（一）社會保障制度不到位楊葉鎮(zhèn)是一個農(nóng)業(yè)相對較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，對于當?shù)剞r(nóng)民來說，土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料，是一種生產(chǎn)要素，同時，從其社會功能的角度來看，土地又是當?shù)剞r(nóng)民的生活保障。受益于近幾年大刀闊斧的醫(yī)療改革，楊葉鎮(zhèn)村民幾乎人人都參加了農(nóng)村合作醫(yī)療，給農(nóng)民看病就醫(yī)提供了很大幫助。但在具體的補償過程中卻又出現(xiàn)了報銷程序煩瑣、報銷比例低等問題，農(nóng)民的最低生活保障、就業(yè)保障和養(yǎng)老保障也無從談起。調(diào)查中60%的農(nóng)民反映在土地流轉(zhuǎn)中最擔心的

8、問題是土地流轉(zhuǎn)后的生活保障問題。盡管幾乎每個家庭都有人再外務(wù)工，且其收入來源并不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但大多數(shù)農(nóng)民的工作處于不穩(wěn)定狀態(tài)，隨時面臨著失業(yè)的風險。因而75%的家庭留有自留地，可供家里自足，另有25%的家庭農(nóng)業(yè)收入挺高，可以維持生活。沒有充足的財富積累，沒有足夠的非農(nóng)就業(yè)機會和非農(nóng)收入，沒有健全的社會保障體系，他們很大程度上必須依靠土地收獲物供給基本生活資料，或者以土地收入作為維持最低生活水平和抵御社會風險的主要手段。在土地流轉(zhuǎn)中你最擔心的問題是？土地流轉(zhuǎn)后生活保障問題土地流轉(zhuǎn)后補償不合理土地流轉(zhuǎn)補償資金不到位50%25%25%（二）相應(yīng)市場機制不到位當?shù)仉m發(fā)展較為迅速，但土地流轉(zhuǎn)信息并不暢通

9、，缺乏交流平臺，一方面一些勞動力不足的農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合適的承租人。如古溏村一四十歲左右的農(nóng)婦在調(diào)查中表示如果有人求租，愿意把土地租出去，白沙村村民也說若價格合理，可以轉(zhuǎn)讓部分土地。而一經(jīng)營大棚蔬菜的外地老板則說“如果能找到合適的土地，我肯定會考慮擴大承包面積的。”另一方面由于評估定價土地地力機構(gòu)的缺失，土地租金過低，部分農(nóng)民因此不愿意轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。由于缺乏明確的標準，租金只能由雙方利益關(guān)系人協(xié)商而定，具有很大的隨意性，切承包者盡量不租金往低處壓，而農(nóng)民又缺乏對相關(guān)知識的了解，因而吃虧的往往是農(nóng)民，價格不合理，又不存在糾紛調(diào)節(jié)機制，土地的順利流轉(zhuǎn)也就受到了阻礙。 （三）市場管理不

10、到位 1、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，影響流轉(zhuǎn)效果。在楊葉鎮(zhèn)，長期或短期的土地流轉(zhuǎn)過程中，絕大部分農(nóng)戶采用口頭協(xié)議的形式，私底下進行土地流轉(zhuǎn)而并未簽定書面法律合同，少數(shù)雖簽有合同，但合同雙方責、權(quán)、利不明確，這就容易發(fā)生糾紛，對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的負面影響。2、 隱形土地市場的存在致使部分土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。相關(guān)法律和政策都明文規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不得改變原有用途，但事實上卻存在這樣一種情況。白沙村和古溏村都有一些土地被賣建工廠，交易者既有農(nóng)民和開發(fā)商，也有村委會或基層政府，同樣的土地，業(yè)主投資辦工業(yè)要比搞農(nóng)業(yè)項目的比較收益高，給出的買地金額有高一些，利益的誘惑使交易雙方不顧法律和政策的阻攔，私底下買賣土地

11、并改變其農(nóng)業(yè)用途。（四）基層政府工作不到位基層政府的工作的不到位主要表現(xiàn)為積極的作為和消極的不作為兩方面。積極的作為指部分工作人員為謀取私利，一方面與開發(fā)商暗地里勾結(jié)，允許其做出私買土地、建工廠、壓低租用價格等越軌行為，另一方面強制要求農(nóng)民出讓土地，極大的損害了老百姓的利益。相關(guān)法律和政策都明文規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不得改變原有用途，但事實上卻存在這樣一種情況。白沙村和古溏村都有一些土地被賣建工廠，其中白沙村已建成投產(chǎn)的有一處，正在施工中的有兩處，另還存在當?shù)剞r(nóng)民私人開辦的小型磚瓦廠等，交易者既有農(nóng)民和開發(fā)商，也有村委會或基層政府，同樣的土地，業(yè)主投資辦工業(yè)要比搞農(nóng)業(yè)項目的比較收益高，給出的買地金額有高

12、一些，利益的誘惑使交易雙方不顧法律和政策的阻攔，私底下買賣土地并改變其農(nóng)業(yè)用途。消極的不作為指政府未履行其應(yīng)盡的職責，沒有積極引導(dǎo)農(nóng)民合法流轉(zhuǎn)土地，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，完善社會保障制度以解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。三、對策與建議積極引導(dǎo)楊葉鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，具有極其重要的意義，微觀上可以直接提高土地利用率，增加農(nóng)民收入，宏觀上有利于優(yōu)化土地資源配置，推動當?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因此這是一項任重而又道遠的工程，我們可以從以下幾個方面作出努力：（一）建立健全社會保障制度1、進一步鞏固和完善農(nóng)村合作醫(yī)療。據(jù)調(diào)查，楊葉鎮(zhèn)農(nóng)村合作醫(yī)療工作進展得比較順利，覆蓋率達90%以

13、上，很大程度上給農(nóng)民帶來了切身利益，但仍存在報銷程序復(fù)雜、報銷金額小等問題，政府可以考慮盡量簡化報銷程序、提高報銷比例，切實為農(nóng)民解決看病難、看病貴的問題，減輕土地背負的醫(yī)療保障負擔。2、拓寬安置渠道，解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問題。擔心失地后無路可走是楊葉鎮(zhèn)農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地的重要原因之一，因此，要從根本上推動土地流轉(zhuǎn)，必須解決好農(nóng)民的就業(yè)問題。當?shù)卣环矫婵刹扇∮烧鲑Y組織技能培訓，提高失地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力，促進勞動力向城市轉(zhuǎn)移；另一方面與鄰近的黃石等周邊城市建立長期勞務(wù)輸出與接納關(guān)系，及時向農(nóng)民提供就供勞務(wù)需求信息。3、建立農(nóng)村最低生活保障與養(yǎng)老保障制度。楊葉鎮(zhèn)是一個農(nóng)業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)，

14、農(nóng)民收入比較可觀，政府可以考慮建立養(yǎng)老保障制度，每年向農(nóng)民收取一定的金額，財政再補貼一部分，給60歲以上的老人以養(yǎng)老保障，從而消除老年人對土地流轉(zhuǎn)后基本生存問題的擔憂。最低生活保障是國民應(yīng)享有的基本權(quán)利，是農(nóng)民維持生存的最后防線。目前農(nóng)村低保存在著覆蓋率低、保障資金低的嚴重問題。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟實力有限，且楊葉主要發(fā)展產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)，基本的糧食都要靠買，可考慮在具體實施過程中通過實物保障（米、油、面等生活必需品）與貨幣保障相結(jié)合、各級相關(guān)部門按不同比例共同分擔保障物資的辦法來實行，使得農(nóng)民不再以土地收入作為維持最低生活水平的主要手段。由此，農(nóng)村土地的社會保障功能將會得到一定程度的減弱。（二）完善相

15、應(yīng)市場機制1、 培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢、業(yè)主難找、地力評估定價服務(wù)缺失等問題，可通過建立營利性中介服務(wù)組織來解決。政府積極鼓勵扶持中介服務(wù)組織的建立，同時中介服務(wù)組織要通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息體系，搭建信息平臺，搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息的及時收集和發(fā)布，按照市場供求關(guān)系合理確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格標準，并且指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上依法簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。在充分保護與代表農(nóng)戶利益的前提下，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)目標的實現(xiàn)提供所需要的各種服務(wù)。2、 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的要求，在市、縣要建立健全農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)合同糾紛

16、與仲裁機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)部門為依托，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。建立仲裁機構(gòu)，及時依法調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，維護公民的合法利益。（三）、加強土地流轉(zhuǎn)市場管理1、 堅持農(nóng)地農(nóng)用的原則。中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定明確要求，“土地出呢公報經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得該百年土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”嚴格落實用途管制制度，禁止非法占用土地、改變土地用途的行為。2、 切實落實征地補償政策，確保農(nóng)民得到合理補償。土地承包法規(guī)定，征地補償應(yīng)按照被征收土地的原有用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗的補償

17、費。征收耕地的土地補償費為該耕地被收前三年平均產(chǎn)值的六至十倍。在征地補償過程中，各級部門應(yīng)嚴格依法給被征地農(nóng)民以合理的補償，堅決杜絕層層克扣，損害農(nóng)民利益的行為，確保農(nóng)民合法利益得到維護。3、 豐富土地流轉(zhuǎn)形式，多元流轉(zhuǎn)。雖然楊葉鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)較為普遍，但流轉(zhuǎn)形式卻較為單一，僅為租賃和轉(zhuǎn)讓，這在一定程度上制約了土地的流轉(zhuǎn)，政府可采取其他一些有更好收益的流轉(zhuǎn)形式：（1）鼓勵發(fā)展土地股份合作社，將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)折股到戶，入股土地合作社開發(fā)經(jīng)營，合作社實行保底分紅，逐年遞增，合作社社員獲得長期穩(wěn)定的土地入股收益和物權(quán)收益。（2）鼓勵互換土地，化零為整，根據(jù)群眾意愿，在保證原承包土地數(shù)量基本不變的前提

18、下，進行土地互換集中。（3）鼓勵集體經(jīng)濟參與土地流轉(zhuǎn)，依法收回的土地、農(nóng)民自愿放棄的承包地、通過土地整理新增的土地以及集體的“四荒”地，可以由集體經(jīng)濟組織按政策規(guī)定統(tǒng)一組織公開發(fā)包或流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。 4、 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序。針對土地流轉(zhuǎn)中存在的不規(guī)范問題，要指定響應(yīng)的規(guī)范操作程序，規(guī)范合同管理。建立土地流轉(zhuǎn)合同村委會備案制度和鑒證制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合同管理委員會對土地流轉(zhuǎn)合同鑒證，規(guī)模較大的經(jīng)過縣級公證處進行公證。（四）規(guī)范基層政府行為針對基層政府在土地流轉(zhuǎn)中聯(lián)合串通開發(fā)商私賣土地、強迫農(nóng)民賣地、對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不管不問等不規(guī)范的行為，楊葉鎮(zhèn)政府及其上級政府應(yīng)準確定位自己的角色一方面通過大力宣傳，從整體上提高基層政府對土地流轉(zhuǎn)重要性的認識，增強其工作的熱情；另一方面制定嚴格的績效管理制度和問責制，對基層政府人員在土地流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范行為，嚴懲不貸，同時對在這方面工作表現(xiàn)突出的也要大加獎勵。結(jié)語新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目標是實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和資源