建立水務(wù)統(tǒng)一管理體制 保障水資源可持續(xù)利用

1、建立水務(wù)統(tǒng)一管理體制 保障水資源可持續(xù)利用         06-02-17 17:38:00     作者：張?jiān)?任光照    編輯：studa9ngns摘要：人類有史以來，就逐水草而居。因此，水是人類生存與發(fā)展的命脈和生命線。水決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市的規(guī)模，水決定經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，水決定人居的生存環(huán)境和健康水平與生活質(zhì)量，水決定國家的發(fā)展方向，水決定國家的興衰，水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，水是國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和城市國家安全的首要保障

2、條件。尤其是在水資源緊缺的地區(qū)，水與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展命運(yùn)的關(guān)聯(lián)尤為突出。  關(guān)鍵詞：水務(wù)統(tǒng)一管理 水資源 可持續(xù)  一、水在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位  人類有史以來，就逐水草而居。因此，水是人類生存與發(fā)展的命脈和生命線。水決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市的規(guī)模，水決定經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，水決定人居的生存環(huán)境和健康水平與生活質(zhì)量，水決定國家的發(fā)展方向，水決定國家的興衰，水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，水是國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和城市國家安全的首要保障條件。尤其是在水資源緊缺的地區(qū)，水與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展命運(yùn)的關(guān)聯(lián)尤為突出。 進(jìn)入90年代，中國水旱災(zāi)害和水污染頻繁發(fā)生，水

3、多、水少、水臟與水環(huán)境惡化三大災(zāi)害中干旱缺水與水污染問題越來越嚴(yán)重。一是洪澇災(zāi)害：平均每年經(jīng)濟(jì)損失約為120億美元。二是干旱災(zāi)害：平均每年經(jīng)濟(jì)損失約為350億美元。三是水環(huán)境災(zāi)害：平均每年因水和大氣造成的污染，經(jīng)濟(jì)損失為540億美元。  以上這三大災(zāi)害合計(jì)年均經(jīng)濟(jì)損失己達(dá)1000億美元，占全國年GDP的15%左右。從這組數(shù)字我們不難看出，中國水的的主要矛盾己轉(zhuǎn)移到水資源短缺和水環(huán)境惡化方面。據(jù)悉荷蘭的一位發(fā)展學(xué)家專門研究發(fā)展中國家的動(dòng)亂，他用計(jì)量方法做分析，認(rèn)為發(fā)展中國家群眾鬧事跟缺水相關(guān)，而且相關(guān)度很高。盡管這種結(jié)論未必完全正確，因?yàn)閯?dòng)亂起因的原因很多，有政治的、經(jīng)濟(jì)的，也有自然的

4、。但干旱缺水引起的動(dòng)亂在中國歷史上可以說屢見不鮮。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)表明水已成為中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。 進(jìn)入21世紀(jì)，到2050年，專家們預(yù)測，我國總用水量將達(dá)到7500億到8000億立方米，比現(xiàn)狀供水量要凈增2000億立方米左右(不包括生態(tài)環(huán)境用水)，從總體來看，中國缺水的整體態(tài)勢十分嚴(yán)峻。首先是農(nóng)業(yè)干旱缺水。目前，全國僅灌區(qū)每年就缺水300億立方米左右。干旱缺水已成為我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和糧食安全供給的主要制約因素。其次是城市缺水。我國城市缺水現(xiàn)象始于70年代，以后逐年擴(kuò)大，特別是改革開放以來，城市缺水愈來愈嚴(yán)重。據(jù)1999年統(tǒng)計(jì)資料，全國668個(gè)城市中，有400多個(gè)城市供水不足，日缺水量

5、約1600萬立方米，年缺水量約60億立方米。北方城市主要是資源型缺水，南方城市主要是水質(zhì)型缺水。目前中國城市化水平為36%，未來50年要達(dá)到60%左右，城市對(duì)水的需求將會(huì)大幅度增長。 進(jìn)入21世紀(jì)，人類從來沒有象現(xiàn)在這樣面臨著水資源短缺的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。聯(lián)合國和世界水論壇會(huì)議發(fā)出警告：除非各國政府采取有力措施，否則到2025年，世界上將有三分之一的人口無法獲得安全的飲用水。以中國為例，其人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，目前約有400多個(gè)城市供水不足，其中100多個(gè)城市水資源嚴(yán)重短缺。到21世紀(jì)初期世界大城市的水需求量可能要大大高于現(xiàn)在的水平。由于人類對(duì)水資源的無節(jié)制索取，不合理的開發(fā)利用，造成

6、水土流失、湖泊萎縮，河流斷流、水體污染，加上對(duì)土地不合理的利用，濫墾亂伐，土地沙化、生態(tài)惡化，人為加劇了水資源短缺的矛盾。 水環(huán)境的破壞、水污染日益嚴(yán)重，這在發(fā)展中國家加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加大使用化學(xué)產(chǎn)品過程中更為突出。大部分廢污水未經(jīng)處理直接排入水域，使一些城市和地區(qū)陷入水質(zhì)性缺水境地。加之，氣候變化，干旱缺水態(tài)勢越來越嚴(yán)峻，目前許多城市因缺水不得不大量超采地下水，使地下水位下降，造成地面沉降、海水入侵等一系列嚴(yán)重問題。 洪澇災(zāi)害威脅著城市安全。目前在世界上洪澇災(zāi)害己成為國家安全的隱患。很多城市位于各河流的下游，洪澇災(zāi)害頻繁，加上這些地區(qū)人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地面產(chǎn)流條件的變化

7、，更大大加重了洪澇災(zāi)害的損失和危害。因此，大城市的防洪安全問題決不可掉以輕心。 目前全社會(huì)對(duì)水資源戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)，對(duì)水資源的優(yōu)化配置、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的意識(shí)、水的商品意識(shí)、節(jié)約用水等意識(shí)比較薄弱。水資源立法方面還存在著明顯不足，導(dǎo)致水資源管理體制混亂，管理權(quán)屬不清。 二、21世紀(jì)水利改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)在水資源的統(tǒng)一管理 從上面的新形勢、新問題、新任務(wù)就可以看出，水資源的集中統(tǒng)一管理及其體制是21世紀(jì)必須解決的一大問題。 (一)加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理與建立水務(wù)局管理體制的必要性 國際上普遍認(rèn)為，現(xiàn)代化城市要建立統(tǒng)一管理的道路網(wǎng)、電力網(wǎng)、水網(wǎng)和信息網(wǎng)四大網(wǎng)絡(luò)，水網(wǎng)是至關(guān)重要的一環(huán)。這種管理體制的科學(xué)基礎(chǔ)

8、，是以流域?yàn)榛A(chǔ)對(duì)水資源進(jìn)行管理的系統(tǒng)思想。發(fā)達(dá)國家城市大多建立這種機(jī)構(gòu)管理城市水資源，取得了好的實(shí)踐效果。例如，巴黎對(duì)水事物的統(tǒng)一管理被認(rèn)為是世界上最好的，得到聯(lián)合國的肯定和推薦。我國深圳市1991年鬧水荒，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)12億元；1993年又發(fā)水災(zāi)，直接損失14億元。自借鑒香港經(jīng)驗(yàn)1993年成立水務(wù)局以來，取得了很好的效果。1996年陜西率先開始城鄉(xiāng)一體化的管理體制，洛川縣城日供水量從800噸增加到4000噸，年水費(fèi)收入由20萬元增加到100萬元。黑龍江1999年推行水務(wù)局體制，河北省大部縣市推行水務(wù)管已經(jīng)取得積極成效。長期以來，水利建設(shè)一直存在“三重三輕”問題，即“重大型輕小型，重骨干輕

9、配套，重建設(shè)輕管理，我再加上二重二輕，即“重工程輕實(shí)效”，“重開發(fā)輕配置”這“五重五輕”問題，是歷史遺留下來的，但卻是21世紀(jì)我們必須高度重視和認(rèn)真解決的五大問題。除了這五大問題外，水管理體制是長期以來難以解決的一大難題。目前水資源的管理體制己經(jīng)束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，體制已經(jīng)成為解決水資源短缺的一大障礙。水利和水電四分四合就是最好的歷史見證，電力管理體制與水利管理體制相比，電力要比水利解決得好，不管是大水電還是小水電，不管是水電還是火電、核電都必須進(jìn)入統(tǒng)一的電網(wǎng)供電。水資源的管理卻政出多門，這種體制只能是水資源不合理的配置、低效利用和浪費(fèi)。水資源統(tǒng)一管理體制落后于其他行業(yè)原因很多，但我們對(duì)這個(gè)問題

10、的認(rèn)識(shí)很不夠，體制長期不解決是關(guān)鍵。長期以來，我們沒有戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識(shí)水資源的短缺及其管理體制問題。70年代末期，國務(wù)院曾議論過水資源管理體制問題，提出過建立國家水資源委員會(huì)的動(dòng)議。進(jìn)入21世紀(jì)水管理體制問題不解決，根本談不上資源的優(yōu)化配置、節(jié)約和保護(hù)問題。因此，通過水務(wù)局的體制，加強(qiáng)水資源的集中統(tǒng)一管理是形勢的需要，客觀的需要，勢在必行。 (二)建立水務(wù)局管理體制的緊迫性 和平與發(fā)展是世界各國的主題，人類對(duì)提高生活質(zhì)量、改善生存環(huán)境的要求越來越強(qiáng)烈。從城市發(fā)展來看，世界各國都主張控制城市發(fā)展的規(guī)模，同時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)以水為首的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前水資源短缺和水污染、水環(huán)境惡化問題己經(jīng)成為城

11、市發(fā)展的瓶頸，而我國工農(nóng)業(yè)又正處在調(diào)整結(jié)構(gòu)的時(shí)期，因此，控制城市規(guī)模、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)以水為首的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須優(yōu)先解決水資源統(tǒng)一管理問題。 70年代，以京、津和沿海城市大連、廈門為代表的城市水荒，城市水資源短缺問題己經(jīng)提到議事日程，當(dāng)時(shí)，國務(wù)院曾召開緊緊會(huì)議研究京津水資源短缺問題，曾指出，城市缺水是因?yàn)檫^去城市發(fā)展政策性錯(cuò)誤所致。到了90年代，城市缺水問題越來越嚴(yán)重， 70年代以來，黃河連年發(fā)生斷流，1997年斷流創(chuàng)造了歷史最高記錄。北方河流是斷流，南方河流是斷航，1999年福建閩江干流己發(fā)生斷航。但目前的管理體制極不利于水資源的優(yōu)化配置和高效利用，南方有些省區(qū)的水庫有優(yōu)質(zhì)水源

12、可以供水，而有些部門卻要在河道內(nèi)取水。上海工業(yè)用水都是水質(zhì)好的地下水，生活用水卻是水質(zhì)差的江水。因此，針對(duì)水管理體制長期分割的弊病，隨著城市化水平的提高，以及東部地區(qū)與一些大中城市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式，加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理己經(jīng)十分緊迫，這是國家賦予我們水行政主管部門的職能，體制不順，機(jī)制不活，沒有一個(gè)統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)，根本談不上水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約、保護(hù)和高效利用，更難以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。特別是未來城市需水的增長，缺水的態(tài)勢越來越嚴(yán)峻，城市水利部門不能統(tǒng)管水資源，其水行政主管的職能很可能會(huì)萎縮。 鑒于中國的國情和水情，要解決好水資源的優(yōu)化配置和高效利用，不只是單純的技術(shù)問題，主要

13、是管理體制。長期以來，多龍管水，直接影響水資源的合理配置和高效利用，這里主要是上面所提到的國家機(jī)構(gòu)的體制和職能部門的分工不合理形成的。地表水和地下水，供水與排水，開發(fā)與保護(hù)，排污與治污，水利與水電、水運(yùn)和水產(chǎn)，上游與下游，城市與周邊，等等，長期以來，管理體制上的分割是水資源合理開發(fā)、科學(xué)配置、優(yōu)化調(diào)度、高效利用、有效保護(hù)的最大障礙。水利、水電機(jī)構(gòu)的經(jīng)歷了四次的合與分，至今未能解決就是最好的佐證。目前水資源的管理體制己經(jīng)束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，體制不順，機(jī)制不活，很難適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，如果這次機(jī)構(gòu)改革再不解決，水行政作為水行業(yè)主管部門的職能可能會(huì)出現(xiàn)萎縮，城市缺水的形勢會(huì)越來越嚴(yán)峻。因此，解決水資源的管理體制問題，必須從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，從深化體制改革，理順生產(chǎn)關(guān)系的高度來調(diào)整舊的經(jīng)濟(jì)體制，和進(jìn)行機(jī)構(gòu)和體制的改革。對(duì)