關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的幾點(diǎn)思考

1、關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的幾點(diǎn)思考朱春陽(yáng)【摘要】本文從實(shí)際的管理和可操作性出發(fā)，提出了現(xiàn)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系缺乏靈活性、指標(biāo)體系確立科學(xué)性不足等問題，并對(duì)指標(biāo)體系提出完善建議，引入了植被覆蓋度、休憩用地率、容積率的多指標(biāo)關(guān)聯(lián)等概念，并對(duì)其進(jìn)行了梳理?！娟P(guān)鍵詞】控制性詳細(xì)規(guī)劃；指標(biāo)體系隨著年月日新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)施，控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要性被提上了一個(gè)新的高度，對(duì)我們城市規(guī)劃的實(shí)施和管理工作也提出了新的并且是更加嚴(yán)格的要求。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到現(xiàn)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃還是存在著一定的問題的，特別是其中的指標(biāo)體系，在實(shí)際的管理和操作過程中還存在著很多的不足，具體的表現(xiàn)為某些指標(biāo)缺乏一定的靈活性，

2、對(duì)實(shí)際的建設(shè)指導(dǎo)作用較小，甚至?xí)璧K土地的開發(fā)和建設(shè)。應(yīng)該如何完善控制性詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)體系使其具有更好的指導(dǎo)意義，是放在我們面前急需解決的問題。而鑒于目前的城市建設(shè)形式來說，由于發(fā)展和建設(shè)的速度過快，也由于大多數(shù)的地方政府沒有擺正發(fā)展和控制的關(guān)系，使得現(xiàn)在許多的控規(guī)都處在消極控制的狀態(tài)，只是作為土地開發(fā)利用的一個(gè)參考，在管理審批中遇到利益權(quán)衡時(shí)，通常被迫做出讓步的也往往是控規(guī)。也存在著許多控規(guī)剛剛編制完成就面臨著需要修編的尷尬處境。這一方面的原因是對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行力度不夠，另一方面，控規(guī)本身缺乏一定的靈活性也是導(dǎo)致其不能適應(yīng)城市建設(shè)發(fā)展形勢(shì)的重要原因。比如我們經(jīng)常提到的變更控規(guī)中用地性質(zhì)的問題，現(xiàn)

3、有的規(guī)劃辦法和控規(guī)文本中對(duì)用地性質(zhì)兼容性做了一定適建要求，這些適建主要是針對(duì)地塊建設(shè)的復(fù)合性提出的，最常見的做法是提出兼容性質(zhì)的具體要求和兼容建筑量的一般比例。而在實(shí)際用地審批過程中，更多的是用地性質(zhì)本身的變更要求，現(xiàn)行的控規(guī)中卻并沒有提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)辦法。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)在的城市建設(shè)速度下，變更規(guī)劃提出的用地性質(zhì)是不可避免的事情，如果在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的過程中就已經(jīng)考慮到地塊性質(zhì)所可能有的變更情況，那在規(guī)劃管理中控規(guī)就會(huì)有更大的靈活性。（一）缺乏靈活性城市規(guī)劃編制辦法第二十四條規(guī)定，“編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)具體地塊

4、的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)，作為建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）做出建設(shè)項(xiàng)目許可的依據(jù)。”城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)指出，控規(guī)“以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。”可以看出，控制性詳細(xì)規(guī)劃顧名思義就是要“控制”，對(duì)土地開發(fā)利用的性質(zhì)、強(qiáng)度、配套等起到控制性的作用?，F(xiàn)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃中的控制主要包括了用地的控制和指標(biāo)的控制，其中用地的控制主要為土地利用的功能分區(qū)以及其區(qū)位和規(guī)模的確定，地塊內(nèi)交通的組織，道路線型等級(jí)確定，配套的市政設(shè)施的控制等等，這些也是目前的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中最為重視和做的最為

5、完善的一塊內(nèi)容。比如：我們可以把用地性質(zhì)分為三類，第一類為規(guī)劃用地性質(zhì)，即我們?cè)谕恋乩靡?guī)劃圖上提出的用地性質(zhì)，是優(yōu)先考慮的。第二類為可用用地性質(zhì)，即在確實(shí)需要變更該地塊用地性質(zhì)的時(shí)候，通過一定程序的審批可以變更作為該地塊用地性質(zhì)的備選性質(zhì)。第三類為不可用用地性質(zhì)，即在任何情況下，該地塊都不允許使用的用地性質(zhì)。這樣，對(duì)不同區(qū)域的地塊，根據(jù)實(shí)際情況和建設(shè)情況的需要，我們就可以選擇不同級(jí)別的靈活性程度。對(duì)需要重點(diǎn)打造和建設(shè)的區(qū)域，地塊的靈活性可以比較低，控制就會(huì)比較嚴(yán)格。而對(duì)那些非重點(diǎn)地塊或者土地開發(fā)形勢(shì)較為復(fù)雜的區(qū)域，我們對(duì)土地性質(zhì)的靈活性就可以適當(dāng)?shù)脑黾?，以獲得最佳的開發(fā)效果。（二）指標(biāo)體系的

6、確立科學(xué)性不足在現(xiàn)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，對(duì)指標(biāo)體系的確立往往沒有對(duì)用地結(jié)構(gòu)用地性質(zhì)等的確立來的重視，但在實(shí)際的規(guī)劃管理過程中，指標(biāo)體系的重要性卻是絲毫不比用地性質(zhì)的重要性低的。現(xiàn)行的控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制指標(biāo)分為強(qiáng)制一、現(xiàn)存問題初探規(guī)劃管理規(guī)劃研究性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)。強(qiáng)制性指標(biāo)主要包括：用地性質(zhì)、用地面積、建筑密度、建筑控制高度、建筑紅線后退距離、容積率、綠地率、交通出入口方位和停車泊位及其他需要配置的公共設(shè)施等。指導(dǎo)性指標(biāo)一般包括：人口容量：即規(guī)劃地塊內(nèi)部每公頃用地的居住人口數(shù)。建筑形式、體量、色彩、風(fēng)格等等要求。在這些指標(biāo)中，建筑密度、容積率、高度控制、綠地率這幾個(gè)指標(biāo)尤為重要，直接

7、關(guān)系到地塊的建設(shè)強(qiáng)度。但就是這些指標(biāo)的確立，卻缺乏與之重要程度相適應(yīng)的科學(xué)性。一方面，指標(biāo)的確立通常都是根據(jù)相關(guān)的規(guī)定或者經(jīng)驗(yàn)值來獲得，另一方面，指標(biāo)本身的控制性也存在著一定的不足。比如我們通常對(duì)綠地率所提出的的指標(biāo)，在很多時(shí)候都缺乏可靠的依據(jù)，這也使得在實(shí)際的規(guī)劃管理和建設(shè)中，得不到很好的執(zhí)行，或者執(zhí)行了卻沒有獲得相應(yīng)的效果。制指標(biāo)的可操作性和實(shí)際的作用也達(dá)不到預(yù)期。個(gè)人認(rèn)為綠地率這個(gè)指標(biāo)的作用一個(gè)是為了保證地塊內(nèi)有一定的綠色植物覆蓋，以達(dá)到控制環(huán)境質(zhì)量的目的，另一個(gè)也是最根本的作用是保證在地塊內(nèi)生活和活動(dòng)的人親近自然的生物本性得以滿足，具體來說就是地塊內(nèi)必須留有一定的用地作為人們?cè)趹敉庑菹?/p>

8、、閑聊、散步、曬太陽(yáng)等等活動(dòng)的場(chǎng)所。現(xiàn)在控規(guī)的編制過程中通常會(huì)畫出數(shù)塊作為集中的綠地，我并不反對(duì)這種做法，我反對(duì)的是只把作為一個(gè)數(shù)值或者是指標(biāo)的概念而忽視其實(shí)際的作用，實(shí)踐結(jié)果表明這種大面積圖案式的綠地不會(huì)比街角的小游園更易于使用和更受到市民的青睞。為此，我想是否可以引入植被覆蓋度和休憩用地率這兩個(gè)指標(biāo)。我把“植被覆蓋度”定義為一個(gè)描述性指標(biāo)，分為數(shù)個(gè)等級(jí)：一級(jí)覆蓋：地塊應(yīng)有以上被植被覆蓋，擁有良好的生態(tài)環(huán)境，以自然景觀為主。二級(jí)覆蓋：植被應(yīng)覆蓋地塊較大的面積，自然景觀豐富。三級(jí)覆蓋：植被應(yīng)覆蓋地塊一定的面積，自然景觀和人造景觀有機(jī)融合。四級(jí)覆蓋：植被應(yīng)覆蓋地塊小部分面積，有一定的自然景觀。五

9、級(jí)覆蓋：地塊上允許只有少量植被，質(zhì)量較差。六級(jí)覆蓋：地塊上允許沒有植被覆蓋。當(dāng)然，這個(gè)分類過于粗糙用詞也不夠精準(zhǔn)，筆者想表達(dá)的意思是我們可以運(yùn)用這樣一種描述性的有一定彈性的指標(biāo)來達(dá)到我們想控制的最基本的內(nèi)容，就是地塊給人的景觀感受必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)環(huán)境的最基本的控制?！靶蓓玫芈省边@一概念和植被覆蓋率是有重疊的，也就是說有些綠地是可以作為休憩用地的，但不是所有綠地都是休憩用地，從另一方面來說有幾張椅子的硬質(zhì)鋪地也可以作為休憩用地，總的說來，這個(gè)指標(biāo)就是為控制地塊內(nèi)公共空間的大小而定的。個(gè)人認(rèn)為這個(gè)指標(biāo)應(yīng)該由地塊規(guī)劃容納的人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)制定，如每人平方米的休憩用地。在規(guī)劃管理中，這個(gè)指標(biāo)可以作為強(qiáng)制

10、性的指標(biāo)執(zhí)行，強(qiáng)制開發(fā)商或開發(fā)單位保留一定休憩用地。個(gè)人認(rèn)為這兩個(gè)指標(biāo)，從兩個(gè)不同的側(cè)面控制了地塊的開發(fā)，保證了地塊最基本的環(huán)境、景觀和人本要求。可以和綠地率一起更加準(zhǔn)確和有效的控制地塊的建設(shè)。（三）容積率的經(jīng)濟(jì)測(cè)算和多指標(biāo)關(guān)聯(lián)。容積率是控規(guī)中最重要的一個(gè)指標(biāo)，因?yàn)樗苯涌刂屏说貕K的開發(fā)強(qiáng)度，關(guān)系到政府、開發(fā)二、幾個(gè)指標(biāo)的引入和梳理（一）高度指標(biāo)的模糊控制高度控制是否可以用較為模糊的標(biāo)準(zhǔn)，如：可分為低層、多層、高層、超高層等有一個(gè)區(qū)間范圍的指標(biāo)分類。高度控制的規(guī)定，除滿足一些技術(shù)上（如凈空、微波通道等）的高度控制要求和部分的開發(fā)強(qiáng)度控制要求之外，最主要的是要滿足城市建筑空間輪廓和景觀塑造的需要

11、?，F(xiàn)在的高度控制指標(biāo)模式都是設(shè)置高度上限數(shù)值的唯一指標(biāo)，所以在控規(guī)編制過程中委托單位考慮到招商引資的需要或者是開發(fā)強(qiáng)度的不確定性通常會(huì)要求只控制高度下限或者干脆要求不設(shè)高度控制，這使得高度控制的原本的出發(fā)點(diǎn)和起碼的作用都得不到發(fā)揮，沒有達(dá)到“控制”的作用卻成了“限制”開發(fā)的指標(biāo)。為達(dá)到高度控制的原有作用，是否可以用一些較為靈活和模糊的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行分類，如分為低層（小于等于米）、多層（米）、高層（米）、超高層（米以上）等，并在每個(gè)地塊之內(nèi)用百分比表示每種高度建筑的比例，如確定一個(gè)地塊高度控制的時(shí)候，注明該地塊以多層為主可以有適量高層建筑不允許有超高層等等。從而達(dá)到空間輪廓和景觀塑造的作用。在規(guī)劃管

12、理過程中也可以做到適當(dāng)靈活處理，只要不改變地塊的整體高度風(fēng)格，都可予以批準(zhǔn)。（二）植被覆蓋度和休憩用地率的引入綠地率是為控制地塊的環(huán)境質(zhì)量而設(shè)的強(qiáng)制性指標(biāo)，在規(guī)劃編制過程中通常用、等等數(shù)值一帶而過，沒有充分的理由，所以這個(gè)控規(guī)劃管理規(guī)劃研究商等等的各方利益，所以也成了控規(guī)編制過程中委托單位最重視的指標(biāo)之一，和規(guī)劃修改中修改的最多的指標(biāo)，而且一般都是由小往大了改，這造成了城市處處都擺出一副高密度發(fā)展的架勢(shì)。在現(xiàn)在的控規(guī)編制過程中，容積率的確定通常采用通過地塊模型布局模擬、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的累積歸納和對(duì)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)情況的調(diào)查對(duì)比得出等等方法。這些方法有著它的合理之處同時(shí)也存在著一定的局限性。、控制指標(biāo)的確定目

13、前多采用形體布局模擬法，通過試做形體布局的規(guī)劃設(shè)計(jì)，研究出空間布局及容量上大體合適的方案，然后加入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素的評(píng)價(jià)，反算成明確的控制指標(biāo)。其優(yōu)點(diǎn)是形象性、直觀性強(qiáng)，對(duì)研究環(huán)境空間結(jié)構(gòu)布局有利，便于掌握；而缺陷在于工作量大并有較大的局限性和主觀性。、經(jīng)驗(yàn)歸納統(tǒng)計(jì)法，即將已規(guī)劃的和已付諸實(shí)施的各種規(guī)劃布局形式的地塊技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)得出經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)，并將其推廣運(yùn)用。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是較為準(zhǔn)確、可靠，缺點(diǎn)是得出的這些經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)只可運(yùn)用到與原有總結(jié)情況相類似的地方，如有新的情況出現(xiàn)則難以準(zhǔn)確把握。而且，經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)的科學(xué)性和合理性往往依賴于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的普遍性和真實(shí)性。、調(diào)查分析對(duì)比法，是通過對(duì)

14、現(xiàn)狀情況作深入、廣泛的調(diào)查，以了解現(xiàn)狀中一些指標(biāo)的情況和這些指標(biāo)在不同區(qū)位地塊的差別，得出一些可供參考的指標(biāo)數(shù)據(jù)，然后與規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)劃條件和城市發(fā)展水平，定出較合理的控制指標(biāo)。這種方法較為現(xiàn)實(shí)可靠，得出的指標(biāo)也較為科學(xué)合理，但它需要做大量廣泛的調(diào)查分析；它只是參照現(xiàn)狀指標(biāo)數(shù)據(jù)，難以考慮到其他的影響因素，因而也難免存在一定局限性。不管怎么樣，對(duì)現(xiàn)狀的充分認(rèn)識(shí)是確定合理的容積率的必要的條件，但是復(fù)雜的預(yù)測(cè)方法和自認(rèn)為合理的預(yù)測(cè)結(jié)果在得不到實(shí)踐驗(yàn)證之前終究都是不確定的，也就是說任何預(yù)測(cè)的都是可能被修改的，因而是缺乏強(qiáng)制力的。按照現(xiàn)在較為流行的“反規(guī)劃”的思想，我們所要做的并不是去規(guī)

15、定某樣事物應(yīng)該發(fā)展成為什么樣子，而應(yīng)該去控制它不能成為什么樣子。那容積率是否也可以用一個(gè)區(qū)間來規(guī)范呢？下限是按照投資開發(fā)的最低收益值所得到的必須達(dá)到的容積率，上限是在地塊其他控制性指標(biāo)得以保證后所能達(dá)到的最大的開發(fā)容量，或者除了這兩個(gè)指標(biāo)外給再出一個(gè)建議性的指標(biāo)。這就是所謂的容積率的多指標(biāo)關(guān)聯(lián)和經(jīng)濟(jì)測(cè)算。我們?cè)谂f城改造的基礎(chǔ)上得出了一種測(cè)算方法，不過對(duì)于新區(qū)的開發(fā)不確定性可能還要多一點(diǎn)。由于開發(fā)總投入×利潤(rùn)率總產(chǎn)出總投入，最低經(jīng)濟(jì)容積率的計(jì)算可采用如下公式：（）×（）（）其中：土地出讓基準(zhǔn)地價(jià)；：土地征用費(fèi)；：動(dòng)遷安置成本；：建安成本；：基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)；：開發(fā)費(fèi)用；：法定利潤(rùn)；

16、：銷售價(jià)格。這樣所得到的容積率就是保證投資開發(fā)收益的最小的容積率，也就是我上文提到的容積率的下限，當(dāng)然在實(shí)際的運(yùn)用過程中可能還會(huì)因?yàn)榍闆r的不同而有所改變。容積率上限的確定個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該按照多指標(biāo)關(guān)聯(lián)的方法確定，也就是說在保證其他指標(biāo)，如：上文提到的植被覆蓋率、休憩用地率、高度控制和一些為保證公眾利益而必須建設(shè)的公共設(shè)施之外能提供的最大的開發(fā)容量所對(duì)應(yīng)的容積率，這個(gè)容積率是不得超越的。這樣就形成了由容積率的上限和下限形成的一個(gè)容積率區(qū)間，對(duì)一些需要特別控制的地區(qū)，我們也可以設(shè)置權(quán)重來減小這個(gè)區(qū)間的范圍，在這個(gè)區(qū)間之內(nèi)的都是可以接受的，當(dāng)然這也僅僅是可以接受而已，規(guī)劃師在規(guī)劃編制的過程中或者也可以在這個(gè)區(qū)間之內(nèi)在提出一個(gè)較為合理的數(shù)值供規(guī)劃管理參考。三、結(jié)語(yǔ)本文對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)體系所做的研究和探討都是基于實(shí)際的規(guī)劃管理中所遇到的問題和對(duì)未來控