論財政監(jiān)督的若干理論和實踐(一)

1、論財政監(jiān)督的若干理論和實踐(一)一、財政監(jiān)督的概念及范圍問題關于“財政監(jiān)督”的概念，我國財政學界歷來沒有一個被大家所普遍接受的確切表述。傳統(tǒng)乃至目前的一些財政學教科書甚至沒有對“財政監(jiān)督”的概念作單獨論述。在我國，“財政監(jiān)督”的概念更多的是與財政職能概念相互聯(lián)系的。我國財政學對財政職能的理解和表述也有一個歷史演變過程，最初的表述比較粗淺，僅概括為財政分配和財政監(jiān)督兩種職能。直到目前，財政職能仍有兩種主要表述：一種是“三職能”說（資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟職能）；一種是“四職能”說，與前者的差異是多了一個“財政監(jiān)督”職能。但多數(shù)觀點贊成“三職能”說，因為“三職能”說更能從社會再生產(chǎn)角度，也就是

2、從財政活動作為國民經(jīng)濟運行過程中的一個重要環(huán)節(jié)的角度，比較準確地反映客觀實際。而財政監(jiān)督更多的體現(xiàn)了財政實際工作需要，不應視作財政作為一個分配范疇所固有的職能來表述。從西方財政學理論看，也只強調財政職能的“三職能”說，“財政監(jiān)督”概念不納入經(jīng)典財政學論述范疇。中西方財政學理論中，對“財政監(jiān)督”概念一般都不予專門闡述，究其原因，我認為可能是財政監(jiān)督實踐往往超出了財政學研究范圍，尤其在市場經(jīng)濟機制環(huán)境中，財政活動作為公共權力的重要體現(xiàn)，本身要受到公共權力運用的內在制度性制約，因而，財政監(jiān)督往往超出了以較典型財政活動為主要研究對象的財政學研究范疇。盡管財政理論上對“財政監(jiān)督”概念未形成共識，但在財政

3、監(jiān)督實踐基礎上，中西方財政管理學論述當中都貫穿了財政監(jiān)督的思想，財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，而且實踐中各國都在探索適合自身情況的財政監(jiān)督體制和方法。在財政監(jiān)督實務當中，財政監(jiān)督概念是指監(jiān)督主體對一定范圍內的財政活動行使監(jiān)督權的行為。關于監(jiān)督主體，主要有三種理解：一種是單指財政部門（這里指廣義財政部門而非僅指財政部，如有的國家包括國庫部、財政部，有的包括計劃預算部、財政部等）；一種是獨立審計部門；還有一種是最高權力機關。國外基本上是這幾種情形，只是不同的國家對獨立審計部門（或者審計法院等）的定位有所不同。關于監(jiān)督主體行使財政監(jiān)督權的范圍，主要有兩種理解：一種是僅對財政收支活動進行監(jiān)督；另一

4、種是對政府財政運行全過程進行監(jiān)督，包括預算監(jiān)督、稅務監(jiān)督、國有企業(yè)財務監(jiān)督、國有財產(chǎn)監(jiān)督等。從國外市場經(jīng)濟國家看，市場經(jīng)濟實質是憲政經(jīng)濟，一切公共權力行為都會受到內在制約與監(jiān)督，財政行為也不例外，財政監(jiān)督權的范圍呈不斷擴大趨勢，從則政分配行為到影響這種分配行為的相關信息都納入行使財政監(jiān)督權的范圍。從我國財政監(jiān)督實踐看，主要的財政監(jiān)督主體包括全國人大、審計部門、財稅部門等，不論誰作為監(jiān)督主體，監(jiān)督主體行使監(jiān)督權的范圍都呈擴大趨勢，只是監(jiān)督的重點和方式有所側重。這種“大監(jiān)督”的思想應該說符合世界潮流。結合當前實際，對財政部門行使監(jiān)督權范圍的表述，擬為較大范圍的監(jiān)督，即“對被監(jiān)督單位涉及財政收支、財

5、務會計、國有資本管理及其他有關財政事項的審查、稽核和檢查”，監(jiān)督主體明確規(guī)定為財政部門（含派出機構），相對于其它監(jiān)督主體而言，是財政運行系統(tǒng)的內部獨立監(jiān)督，它直接服務于日常財政管理，可以看成是整個財政監(jiān)督體系的基礎。就不同的財政監(jiān)督主體來說，我們認為，在強調不同財政監(jiān)督行為的區(qū)別和工作側重點的同時，更多的是要加強不同財政監(jiān)督行為間的配合和財政監(jiān)督成果的相互利用，共同提高財政監(jiān)督的宏觀效率。二、財政監(jiān)督行為基本分析（一）財政監(jiān)督行為實質。財政監(jiān)督的實質是國家或者政府行為，是國家或者政府管理社會經(jīng)濟事務的重要內容之一（最高權力機關的財政監(jiān)督表述為國家行為更恰當，以下側重論述政府財政監(jiān)督行為）。傳統(tǒng)

6、經(jīng)濟理論很少論及政府行為，政府行為被看成是經(jīng)濟體系的一個外生變量，并且以促進公共利益為目標（即總是追求公共利益的最大化）。在這些理論當中，政治過程和經(jīng)濟過程是截然分開的。但現(xiàn)實情況并非如此，尤其是“二戰(zhàn)”后，針對“市場失靈”的政府干預行為越來越多，但政府干預經(jīng)濟所導致的“政府失靈”弊端，又促使人們通過非市場的集體決策過程分析來研究政府干預失誤的原因。在這種背景下，公共財政理論和公共選擇理論與其它新政治經(jīng)濟學理論等開始關注經(jīng)濟政策的制定過程。在它們看來，政府行為或政策制定過程應視為經(jīng)濟活動的內在因素，可用市場機制的特征去分析政府行為。它們進一步認為，政府行為中的最終決策者、選擇者和行動者都是個人

7、；政府行為中的個人奉行經(jīng)濟人理性原則；政府行為實質是利益交換或利益相互妥協(xié)。政府決策過程就是將個人選擇（偏好）通過民主機制轉化為集體的選擇（偏好），是對資源配置的非市場決策過程。在我們看來，上述理論雖有其庸俗之處，但不無借鑒意義，尤其對于建立市場經(jīng)濟過程中的轉軌政府而言。就財政監(jiān)督而言，比如如何增強財政監(jiān)督?jīng)Q策過程的透明度和民主決策，如何在選擇財政監(jiān)督檢查重點的過程中避免部門或者團體利益交換等，均值得思考。（二）監(jiān)督者與被監(jiān)督者。在對政府行為一般分析的基礎上，我們再進一步對財政監(jiān)督與被監(jiān)督之間關系作一分析。監(jiān)督者與被監(jiān)督者是一對矛盾，是參與博弈游戲的雙方。被監(jiān)督者的行為傾向取決于違規(guī)成本與違規(guī)

8、利益期望的比較，后者越大于前者，被監(jiān)督者就越可能發(fā)生違規(guī)行為。違規(guī)行為給被監(jiān)督者帶來的違規(guī)利益與其違規(guī)程度呈正相關，但違規(guī)程度越大，被監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)和查處的概率就越大。因此，違規(guī)的實際利益大小應該是考慮到被查處可能性后的違規(guī)利益期望，如果這種違規(guī)利益期望不足，僅僅是有可能導致被監(jiān)督者發(fā)生違規(guī)行為。實際上違規(guī)行為是否發(fā)生，條件更復雜，比如還要看違規(guī)利益期望與其主觀收入期望之比較。對監(jiān)督者的行為分析與被監(jiān)督者相似。進而，我們考慮兩者之間的關系，在監(jiān)督者發(fā)生違規(guī)行為的情況下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者行為選擇則更加復雜，監(jiān)督者與被監(jiān)督者就有可能出現(xiàn)合謀行為。理想的情形是，被監(jiān)督者傾向于遵守規(guī)則（如財政管理制度），

9、這就要求規(guī)則科學合理，而且盡可能透明、公開，使得被監(jiān)督者潛在違規(guī)的利益期望小于其主觀利益期望，防止雙方合謀行為的發(fā)生。更特殊的情形是，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在某范圍內發(fā)生集體性違規(guī)行為，此時有效的監(jiān)督機制就必須有賴于獨立于該范圍的外部監(jiān)督者。這種外部監(jiān)督者角色是非常必要的，因為它直接影響上述既定范圍內潛在違規(guī)者的利益期望。總之，被監(jiān)督者受到的監(jiān)督范圍越大，他們的利益期望越易受影響，這種范圍越大越好（不一定非指專業(yè)監(jiān)督）。（三）財政監(jiān)督中的授權行為。財政監(jiān)督中的授權行為這里是指中央級財政監(jiān)督主體存在派出機構的情形，如審計部門、財政部門的派出機構。在授權監(jiān)督過程中，比較理想的情形是被授權方能夠準確貫徹執(zhí)

10、行授權方的意圖，雙方目標始終保持高度一致，這時財政監(jiān)督的整體效果處于最佳狀態(tài)。但實際上這種授權行為是一種行政性授權，而非一般市場中的企業(yè)性授權，因此這種授權行為存在難以避免的一個制約因素就是，對被授權方無法形成競爭。另外，還有以下因素影響這種授權監(jiān)督的效率：一是被授權方有其相對獨立的利益追求，它與授權方的目標并不是總保持一致。二是被授權方與授權方存在嚴重的信息不對稱，一方面是被授權方無意識的漏報或者誤報信息；另一方面可能是被授權方憑借自己的優(yōu)勢信息，或隱蔽信息（逆向選擇）或隱藏行動（道德風險）。無論哪種情況都會影響授權監(jiān)督的效率，要改變這種狀況，一是盡量避免多次授權，授權鏈越短效率越高；二是授

11、權方授權內容明確，避免反復、避免過多干預；三是健全激勵約束機制，規(guī)范被授權方行為。（四）財政監(jiān)督中的委托行為。財政監(jiān)督中的委托行為主要針對我國目前存在的財政、審計機構委托社會中介參與財政監(jiān)督檢查事項的情況。這種委托行為實質也是一種授權行為，只是向中介機構（企業(yè)）的授權，兩者之間是一種商業(yè)關系。同上述授權行為分析類似，這種授權行為中也存在中介機構偏離委托方目標的傾向，前者著眼于提供勞務獲取報酬，后者著眼于通過中介機構去完成財政監(jiān)督檢查事項，顯然兩者目標不完全一致。要想提高委托中介機構參與財政監(jiān)督檢查的效率，除了上述授權行為分析中提到的措施外，還有一個制度上的重要安排，就是建立被委托中介機構參與財

12、政監(jiān)督檢查的競爭機制，擇優(yōu)選擇中介機構。這種機制可以較好地促使委托中介機構考慮政府委托人的目標，約束中介機構的行為偏差，也節(jié)約政府部門的監(jiān)控成本。三、財政監(jiān)督與財政管理（一）財政監(jiān)督的目標定位：處理與管理。財政監(jiān)督的目標如何定位，直接事關財政監(jiān)督效果。根據(jù)上述分析，要想減少被監(jiān)督者的違規(guī)行為，就必須降低其利益期望。要想降低其利益期望，就必須大幅度增加其潛在違規(guī)行為的利益損失期望，即使得這種利益損失期望大大高于其違規(guī)行為不被發(fā)現(xiàn)時的利益期望，使其不敢貿然發(fā)生違規(guī)行為。這就要求在財政監(jiān)督中，一定要注意加強對被監(jiān)督者違規(guī)行為的嚴格處罰。嚴格處理不是財政監(jiān)督的目的，更主要的是通過財政監(jiān)督改進管理、完善

13、財政運行機制。首先，從理論上講，如果被監(jiān)督者對其潛在違規(guī)行為的利益期望為零，或者對其潛在違規(guī)行為的利益損失期望為無窮大，則被監(jiān)督者的潛在違規(guī)行為不會發(fā)生。進一步講，為什么被監(jiān)督者對其潛在違規(guī)行為的利益期望為零呢，最一般的情形就是由于此時的財政管理制度無懈可擊（當然特殊的情況是被監(jiān)督者品格完全高尚，不存在任何潛在的違規(guī)意識和行為，顯然這種不能代表反映現(xiàn)實世界的普遍現(xiàn)象，前述經(jīng)濟人理性原則已經(jīng)排除了這種情況）。此時就沒有必要對其實施財政監(jiān)督。因此，財政監(jiān)督的最高目標就是財政管理制度的完善無缺，不再需要財政監(jiān)督。但實際上，財政管理制度不可能是完美無缺的，總是有機可乘的（即“尋租”的機會）。因此，被監(jiān)

14、督者違規(guī)行為不可能完全被杜絕，財政監(jiān)督自然十分必要。通過財政監(jiān)督不斷去發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者的違規(guī)行為，并嚴格糾正違規(guī)行為和嚴格處理相關責任人，并據(jù)此不斷完善現(xiàn)行財政管理制度，才是財政監(jiān)督的目標所在。（二）財政監(jiān)督與財政管理制度改革一方面，財政監(jiān)督自身要適應財政管理制度改革的要求。財政管理制度改革有其內在規(guī)律，財政職能作為政府職能的重要內容，總的要求是財政管理制度改革要反映和體現(xiàn)政府職能的發(fā)展變化。而從各國的經(jīng)濟理論和實踐來看，無論亞當斯密自由主義的“看不見的手”理論、凱恩斯主義的政府干預理論，還是新制度主義經(jīng)濟學的制度創(chuàng)新理論，都以尊重市場機制為基礎和前提。事實上，現(xiàn)代各國經(jīng)濟都是一種包含這種市場機制

15、和政府（財政）機制的“混合經(jīng)濟”，各國只是兩種機制的程度不同而已。在這種“混合經(jīng)濟”條件下，財政制度改革要著眼于促進政府對“市場失靈”的矯正職能、宏觀經(jīng)濟調控職能等的實現(xiàn)。財政監(jiān)督也必須適應財政制度改革的這種要求，主要方面：一是要適應公共財政要求，不斷促進公共財政框架的建立；二是要積極保障重大財政宏觀調控政策的實施；三是要充分體現(xiàn)現(xiàn)代財政管理的民主化、法治化要求；四是監(jiān)督技術手段上要及時適應財政管理的技術性要求等。另一方面，財政管理制度改革是提高財政監(jiān)督效率的根本途徑。財政管理制度的完善既是財政監(jiān)督的目的，也是提高財政監(jiān)督效率的根本途徑。從保障財政資金安全和提高資金使用效益的角度，財政監(jiān)督雖然

16、是必不可少的環(huán)節(jié)，但顯然根本的在于規(guī)范財政資金運行的財政管理制度要科學和合理。四、財政監(jiān)督與政府結構這里的政府結構討論不包括獨立于政府或者政府之外的財政監(jiān)督（一）橫向政府結構與財政監(jiān)督。由于各國政府國情的各自特殊性，各國的政府結構（部門組成）不盡相同，因而政府部門當中具有財政監(jiān)督職能的部門往往不只一個，比如有的國家審計或者監(jiān)察部門屬于政府部門序列，有的國家除審計或者監(jiān)察部門外，也并不完全由財政部門負責財政監(jiān)督職能，或者說有的國家承擔國家財政相關職能的部門并非財政部一家。如巴西的計劃預算部和財政部，加拿大的稅務部和聯(lián)邦財政部，菲律賓的財政部和預算管理部，意大利的財政部和國庫部，我國的國家稅務總局、計劃部門和財政部等。自然，這些不同的部門都有財政監(jiān)督的職責，現(xiàn)在的問題是，這些不同的政府部門在履行財政監(jiān)督職責時如何協(xié)調一致，提高財政監(jiān)督的效率？我們認為關鍵有兩點值得注意：一是政府的意志表達要清楚和