政策執(zhí)行研究中的新型模式探討

1、政策執(zhí)行研究中的新型模式探討政策執(zhí)行研究中的新型模式探討文章標(biāo)題：政策執(zhí)行研究中的新型模式探討【摘要】文章主要介紹了“執(zhí)行運(yùn)動”興起以來的三代政策執(zhí)行模式，重點(diǎn)探討第三代政策執(zhí)行途徑的由來及相關(guān)含義，并簡要分析其中的變項(xiàng)?！娟P(guān)鍵詞】政策執(zhí)行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府際間政策執(zhí)行溝通模式【中圖分類號】D60【1文獻(xiàn)標(biāo)識碼】【A文章編號】1672-8777（20xx）02-0179-02按照傳統(tǒng)的公共政策研究理論，人們習(xí)慣將政策過程劃分為三個(gè)階段：政策形成與設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策評估。雖然政策執(zhí)行作為政策過程的中間環(huán)節(jié)，是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，但由于人們一直認(rèn)為政策

2、執(zhí)行處于“黑箱”狀態(tài)，政策能夠通過執(zhí)行系統(tǒng)不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高決策的科學(xué)性，提供分析決策的模型，對于制定出來的政策怎樣執(zhí)行，卻缺乏應(yīng)有的重視。直至Pressman和Wildavsky于1973年的著作執(zhí)行一書中闡述政策執(zhí)行對于政策成功與否的重要性后，學(xué)界才真正對于此領(lǐng)域有較多的論述與研究，并由此出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執(zhí)行運(yùn)動”。研究人員寫了大量的論著，提出了各種關(guān)于執(zhí)行研究的理論和模式。本文正是在介紹前兩代政策執(zhí)行模式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探析了政策執(zhí)行的新型模式第三代政策執(zhí)行途徑，并由此引發(fā)對我國現(xiàn)有政策執(zhí)行狀況的思考。在此，我們似乎應(yīng)該明確第三

3、代執(zhí)行途徑由何而來？什么是第三代執(zhí)行途徑？它與前兩代執(zhí)行途徑相比有何特點(diǎn)？加深這些問題的思考，對我國公共政策的研究與實(shí)踐具有重要的參考價(jià)值。一、第三代政策執(zhí)行途徑的溯源在政策執(zhí)行研究的初始階段，許多學(xué)者包括普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基在內(nèi)，主要采用一種“自上而下”的模式來研究執(zhí)行問題，這也就是所謂的第一代執(zhí)行途徑。這種“自上而下”的模式強(qiáng)調(diào)政策制定者的優(yōu)越地位，政策執(zhí)行者總是嚴(yán)格遵守上級旨意，忠誠實(shí)現(xiàn)上級意圖。在這種模式下，一方面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密的命令和上級的控制指揮能力，另一方面主張政策制定者對政策執(zhí)行規(guī)范的理性設(shè)計(jì)。從整體的研究成果來看，這一模式應(yīng)用相當(dāng)廣泛，是影響力相當(dāng)普遍的政策執(zhí)行模式。這一模式非常強(qiáng)

4、調(diào)政策執(zhí)行的法令規(guī)章，反映了公共政策的基本內(nèi)涵。然而，這一模式也遭到了很多批評。因?yàn)槠浒褕?zhí)行看成是沒有反抗意志的人，實(shí)際上，執(zhí)行過程是一個(gè)參與者眾多、實(shí)現(xiàn)利益多元化的復(fù)雜過程，上層政策制定者很難達(dá)到對政策過程和結(jié)果的有效控制。具體而言，“自上而下”模式的缺點(diǎn)體現(xiàn)在：（1）強(qiáng)調(diào)中央的政策決定，過度重視高級官員設(shè)定目標(biāo)和設(shè)定方案的能力，忽視了來自于私人部門、基層官員、地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的影響；（2）當(dāng)某些公共政策沒有適用的法律規(guī)章，而由多元的政府機(jī)關(guān)和法令規(guī)章共同執(zhí)行時(shí)，就難以適用；（3）將執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)簡單地看作為靜止不變的科層制，沒有認(rèn)識到動態(tài)變化的存在；（4）徹底質(zhì)疑了獨(dú)立政策執(zhí)行階段的存在。正是

5、基于對“自上而下”模式的種種質(zhì)疑，一部分學(xué)者從相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的街道層次的官僚與制度創(chuàng)新一文為代表，這也就是所謂的第二代執(zhí)行途徑。這種模式以組織中的個(gè)人（即參與政策過程的所有行動者）作為出發(fā)點(diǎn)，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)給予基層官員和地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主裁量權(quán)，中央的政策制定者的核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個(gè)充分的自主空間，使基層官員和地方政府可以采取適當(dāng)?shù)拇胧Ｋ€強(qiáng)調(diào)政策或項(xiàng)目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項(xiàng)目行動者的承諾與技巧。可以看出，“自下而上”模式的出現(xiàn)相當(dāng)創(chuàng)新，不僅在方法論方面相當(dāng)新穎，

6、而且在概念上也有所突破。這種模式以多元行動者所認(rèn)知的問題、策略與目標(biāo)為基礎(chǔ)，而不僅僅著眼于政府計(jì)劃，如此可以擺脫“自上而下”模式過分重視政府機(jī)關(guān)角色的缺點(diǎn)。但是，其自身也有許多缺陷，表現(xiàn)在：（1）這一模式固然肯定基層官員的角色，但基層官員的行為對于政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)未必是“正面的”。因此，如何改善基層官員的行為是相當(dāng)重要的問題。（2）該模式側(cè)重于對基層官員“事實(shí)”的分析，而對“價(jià)值”的倫理分析則相當(dāng)欠缺。事實(shí)上，如何培養(yǎng)正確的服務(wù)觀念和組織文化是當(dāng)前社會的主要課題。（3）這一模式的分析缺乏一個(gè)明確的理論。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅是認(rèn)定相關(guān)行動者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它還需要一個(gè)明確的理論，將這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系放在行動者認(rèn)知、

7、資源和參與的社會經(jīng)濟(jì)和法律因素上。二、什么是第三代政策執(zhí)行途徑第一代美國政策科學(xué)研究者對執(zhí)行問題的著眼點(diǎn)主要集中在聯(lián)邦政府這一層次上，因此我們很容易理解為什么“自上而下”模式以及控制能力成為這一時(shí)期主要的研究途徑；第二代研究者則將注意力轉(zhuǎn)向了州政府這一層次，強(qiáng)調(diào)下層行動者對于政策的影響能力和由此而呈現(xiàn)出的“自下而上”模式。但總的來說，“自上而下”和“自下而上政策執(zhí)行研究中的新型模式探討第2頁”都是一種縱向的研究途徑。Emore認(rèn)為，成功的政策執(zhí)行一方面應(yīng)該運(yùn)用“向前推進(jìn)策略”，由政策制定者縝密地規(guī)劃政策工具和妥善運(yùn)用其他政策資源；另一方面則必須采用“向后推進(jìn)策略”，廣泛掌握政策對象的誘因結(jié)構(gòu)。

8、在此基礎(chǔ)上，第三代研究者將關(guān)注對象擴(kuò)展到了州際政府之間的縱向關(guān)系上來，由此提出第三代執(zhí)行途徑府際間政策執(zhí)行溝通模式。第三代政策執(zhí)行途徑“府際間政策執(zhí)行溝通模式”的產(chǎn)生主要是針對第一代與第二代政策執(zhí)行途徑的優(yōu)、缺點(diǎn)加以整合改進(jìn)，期望能建構(gòu)出更有解釋力的政策執(zhí)行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作政策執(zhí)行理論與實(shí)務(wù)：邁向第三代政策執(zhí)行模型中首先提出的（下圖）。其認(rèn)為第一代政策執(zhí)行呈現(xiàn)出演繹的途徑，而第二代政策執(zhí)行呈現(xiàn)出一種分析性的歸納途經(jīng)，但政策執(zhí)行是一種極為繁復(fù)的過程，是一系列發(fā)生于不同時(shí)間與空間的行政與政治決策和行動的過程而不只是單獨(dú)采用演繹或歸納的途經(jīng)就可解釋。因此，他們主張政策執(zhí)

9、行研究不應(yīng)忽視各種層次中執(zhí)行動態(tài)面的探討，而其所提出的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”即著重在于探討政策執(zhí)行的動態(tài)面向。Goggin等人認(rèn)為，必須在不同時(shí)間、不同地點(diǎn)進(jìn)行有關(guān)政策執(zhí)行個(gè)案的研究，這種研究應(yīng)該采取比較性的、歷史的、量化的分析方法，運(yùn)用多元的資料收集技術(shù)，目的在于構(gòu)建一套足以詮釋執(zhí)行動態(tài)面的理論體系：（1）在比較和歷史分析方面，執(zhí)行研究者必須著重于地方、州和聯(lián)邦政府層次；（2）在量化方法方面，他們指出下列分析方法值得采用：時(shí)間序列分析、動態(tài)模擬、網(wǎng)絡(luò)分析、內(nèi)容分析、社會實(shí)驗(yàn)和回歸技術(shù)等；（3）在資料收集技術(shù)方面，包括深度采訪、郵寄問卷以及分析等多元方法的運(yùn)用?！案H間政策執(zhí)行溝通模式”建

10、立在三點(diǎn)假定之上：第一，中央政府與地方政府之間具有沖突與合作關(guān)系；第二，州政府具有裁量權(quán)，可以解釋聯(lián)邦計(jì)劃的命令內(nèi)容或指明地方亟需解決的問題；第三，不同時(shí)間和不同管轄權(quán)下具有不同的執(zhí)行形態(tài)變項(xiàng)。而其討論的變項(xiàng)包括：（1）因變項(xiàng)：州政府的政策執(zhí)行；（2）自變項(xiàng)：a.聯(lián)邦政府層次的誘因與限制；b.州與地方政府層次的誘因與限制。兩者形成交互依賴的關(guān)系；（3）中介變項(xiàng)：包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。如圖示：府際間政策執(zhí)行溝通模式資料來源：Gogginetal,1990,p32.在變項(xiàng)的內(nèi)涵方面則分述如下：（一）聯(lián)邦層級的誘因與限制國家政府決策的內(nèi)容與形式都會影響政府層級執(zhí)行者的選擇與行為

11、，而聯(lián)邦政府層級即是通過法規(guī)與權(quán)威來影響執(zhí)行，其中“決策內(nèi)容”變量包括政策類型、問題解決的急迫性、結(jié)果明確性的程度、法規(guī)的強(qiáng)制性、財(cái)力的配置等。而“決策形式”則可能會影響到?jīng)Q策信息的接收方式。（二）州與地方政府的限制與誘因此變項(xiàng)的內(nèi)涵主要是三組制度的互動，利益團(tuán)體、州政府、地方上經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員以及其相關(guān)的政治制度、執(zhí)行機(jī)關(guān)。在這個(gè)層級上所作的執(zhí)行決定與行動，都可能因管理者在方案運(yùn)作所需的資源、州政府民選官員的偏好等方面，加入個(gè)人判斷而發(fā)生消費(fèi)者與服務(wù)提供者之間討價(jià)還價(jià)的情況。（三）州政府決策結(jié)果與州的能力Goggin等人認(rèn)為執(zhí)行的產(chǎn)生必須存在兩個(gè)條件，做出執(zhí)行的決定、采取行動的州的能力，此外

12、要考慮到州的組織與生態(tài)能力。組織能力是指采取行動的制度能力，生態(tài)能力是指州政府運(yùn)作的相關(guān)環(huán)境條件，如社會、經(jīng)濟(jì)、政治條件等。（四）州的執(zhí)行州的執(zhí)行必須由兩方面來定義，產(chǎn)出與結(jié)果。產(chǎn)出指的是計(jì)劃目標(biāo)被滿足的程度如何；結(jié)果是指在廣泛的社會問題中，方案修正的變化如何。因此，州的執(zhí)行應(yīng)包括執(zhí)行過程、執(zhí)行方案的產(chǎn)出與最后產(chǎn)生的結(jié)果三項(xiàng)，也即為州政府能否順從聯(lián)邦政府的指令推動政策、能否具體地達(dá)成既定目標(biāo)、能否解決所涉及的社會問題。（五）回饋與政策再設(shè)計(jì)沖突是政策執(zhí)行過中所必然產(chǎn)生的現(xiàn)象，也會對整個(gè)政策產(chǎn)生許多的回饋（不論好或壞），當(dāng)政策無法達(dá)成目標(biāo)或需要進(jìn)行協(xié)調(diào)、合作時(shí)，政策便會進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。這也反映了政府間政策執(zhí)行容易變動的本質(zhì)。綜合以上分析可以看出，這三種執(zhí)行途徑都是“執(zhí)行運(yùn)動”發(fā)展的不同階段涌現(xiàn)出的主流性研究模式，它們各有其優(yōu)缺點(diǎn)，很難判斷孰優(yōu)孰劣，只能說每一代的研究子項(xiàng)適用于不同的情境。從我國的公共政策實(shí)踐來看，由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，