論績效預(yù)算在我國實(shí)施的現(xiàn)實(shí)阻礙

1、論績效預(yù)算在我國實(shí)施的現(xiàn)實(shí)阻礙      摘要 目前,在世界范圍內(nèi)掀起了一場以績效預(yù)算為依托的政府支出管理改革?？冃ьA(yù)算以產(chǎn)出為導(dǎo)向,有助于政府控制財(cái)政支出總量,實(shí)現(xiàn)支出配置的效率和公平。然而,在對(duì)績效預(yù)算制度進(jìn)行本土化分析時(shí),并不能得出該制度完全適應(yīng)我國預(yù)算管理實(shí)踐的結(jié)論。在我國特殊的國情背景下實(shí)施績效預(yù)算,面臨著許多現(xiàn)實(shí)阻礙,如績效預(yù)算缺乏制度保障、行政管理水平較低、財(cái)政支出缺乏公開透明性等問題。這決定了我們?cè)谝肟冃ьA(yù)算制度中必須走一條漸進(jìn)之路。關(guān)鍵詞 績效預(yù)算; 阻礙; 漸進(jìn)一、績效預(yù)算的內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)意義現(xiàn)代公共事業(yè)管理制度改革的中心任務(wù)

2、之一,就是健全現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理制度,提高資金使用效率和效益,增強(qiáng)公共事業(yè)的自我保障能力。在西方一些發(fā)達(dá)國家紛紛采用績效預(yù)算管理制度的背景下,為促進(jìn)良好的公共治理與提高財(cái)政透明度,解決預(yù)算管理中總量與支出效益兩大核心課題,我國也積極推行績效預(yù)算制度改革,并取得了一定成效。所謂績效預(yù)算,是指要闡述和明確請(qǐng)求撥款所要達(dá)到的目標(biāo),為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢,以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。其管理邏輯在于:根據(jù)對(duì)內(nèi)外環(huán)境評(píng)估設(shè)置公共服務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo),在該目標(biāo)指導(dǎo)下確定事務(wù)或服務(wù)計(jì)劃并測算實(shí)施成本,財(cái)政資金注入后將計(jì)劃付諸實(shí)施并考核實(shí)際產(chǎn)出或結(jié)果,將實(shí)際

3、結(jié)果與績效目標(biāo)進(jìn)行比較后提交績效報(bào)告,該報(bào)告成為下一預(yù)算周期滿足支出單位請(qǐng)款要求的重要參考依據(jù)?？冃ьA(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,以結(jié)果導(dǎo)向克服了傳統(tǒng)預(yù)算編制方法的弊端,是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新,也是政府管理理念的一次革命。然而,應(yīng)當(dāng)看到的是,雖然實(shí)行績效預(yù)算是一種必然趨勢,國際上真正實(shí)施績效預(yù)算的卻只有澳大利亞、英國等少數(shù)幾個(gè)國家,大多數(shù)國家只處于績效預(yù)算的起步階段,究其原因,主要在于績效預(yù)算的實(shí)施存在著許多限制條件,在不同的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的情況中所應(yīng)用的效果則有著顯著區(qū)別。同樣,由于我國的特殊國情,績效預(yù)算在我國的實(shí)施也存在著一系列現(xiàn)實(shí)阻礙因素1 。二、績效預(yù)算在我國實(shí)施的

4、現(xiàn)實(shí)阻礙(一) 績效預(yù)算制度本身存在的缺陷績效預(yù)算在西方一些發(fā)達(dá)國家完成了幾個(gè)周期的運(yùn)轉(zhuǎn)后,卻沒能完全滿足制度設(shè)計(jì)者的初衷,一些具體環(huán)節(jié)的運(yùn)轉(zhuǎn)也遇到了新的問題,這說明績效預(yù)算制度自身也存在著難以克服的障礙。首先,從績效預(yù)算的目標(biāo)體系進(jìn)行分析:績效預(yù)算制度首先要求管理對(duì)象要有明確的目標(biāo),但這實(shí)際上與政府行政目標(biāo)多元化與公共產(chǎn)品的消費(fèi)形式發(fā)生了沖突。在公共產(chǎn)品消費(fèi)“免費(fèi)”形式下,人們?cè)诠策x擇過程中不能真實(shí)地顯示自己的偏好,總希望多消費(fèi)公共產(chǎn)品而少負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品成本,因此難以有效確定產(chǎn)出數(shù)量,也就不能有效使用績效預(yù)算。同時(shí),公共支出部門的職責(zé)也難以清晰界定。因此,基于效率考慮的職責(zé)明確就成為績效戰(zhàn)略

5、規(guī)劃制定的制約因素。其次,從績效預(yù)算的績效指標(biāo)進(jìn)行分析:績效指標(biāo)是績效預(yù)算體系的核心。然而,績效指標(biāo)的確定是財(cái)政管理界公認(rèn)的難題。公共支出相對(duì)私人最大的不同就在于其產(chǎn)出的不易測量,而政府力求政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策目標(biāo)的統(tǒng)籌兼顧與目標(biāo)本身存在的矛盾導(dǎo)致了在績效指標(biāo)選擇、績效目標(biāo)設(shè)定問題上一系列的價(jià)值沖突;同時(shí),公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)外部性特點(diǎn)也使在對(duì)公共產(chǎn)品的成本與收益進(jìn)行全面評(píng)估時(shí)存在著許多困難。再次,從績效報(bào)告的質(zhì)量進(jìn)行分析:績效報(bào)告是預(yù)算前一周期的結(jié)果,又是后一周期的基礎(chǔ)與依據(jù)。然而,現(xiàn)實(shí)中,績效報(bào)告自身也存在一些問題。如支出控制者由于信息不對(duì)稱很難對(duì)未完成績效的解釋說明提出意見;現(xiàn)有績效的真實(shí)性也

6、會(huì)由于道德風(fēng)險(xiǎn)而不能得到有效保證。因此,容易助長“唯績效指標(biāo)論”的工作作風(fēng), 忽視公眾的根本利益。(二) 績效預(yù)算在我國的實(shí)施缺乏立法保障績效預(yù)算涉及到職權(quán)在不同部門之間的重新分配,立法保障成為開展績效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)。為了減少改革阻力,西方國家普遍以法律的形式,將各方的權(quán)力和義務(wù)固定下來。以新西蘭為例,為推進(jìn)績效預(yù)算改革,相繼制訂了企業(yè)法、國有部門法、公共財(cái)政法、儲(chǔ)備銀行法、財(cái)政責(zé)任法以及一些關(guān)于公共服務(wù)權(quán)力下放的法案。通過法案,公共財(cái)政部確立了績效預(yù)算作為公共領(lǐng)域改革的重要組成部分,確定建立財(cái)政目標(biāo)和進(jìn)行定期的財(cái)政報(bào)告,要求政府部門實(shí)行國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,提出財(cái)政政策制定原則等。我國近年來在參照

7、國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上均有所突破,但與我國國情相關(guān)實(shí)施績效預(yù)算的一些基本制度供給仍然不能滿足全面實(shí)施績效預(yù)算客觀需要。由于尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作法律法規(guī),績效評(píng)價(jià)缺乏制度保障,從而嚴(yán)重影響著績效預(yù)算的順利實(shí)施。在我國運(yùn)用立法手段保障績效評(píng)價(jià)的順利實(shí)施顯得尤為迫切。因此應(yīng)頒布有關(guān)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的具體法律制度和規(guī)范,從立法上確立預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的地位,促使各政府部門開展績效評(píng)價(jià)工作,保證績效評(píng)價(jià)成為政府預(yù)算管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié);同時(shí),在法律上樹立支出績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,賦予其應(yīng)有的權(quán)力,享有調(diào)查、評(píng)價(jià)有關(guān)政府部門活動(dòng)的權(quán)力,使績效評(píng)價(jià)工作有法可依、有章可循。(三) 我國缺乏有效的績

8、效評(píng)價(jià)體系政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)本質(zhì)上指明的是從哪幾個(gè)方面和哪些點(diǎn)上去衡量政府績效,同時(shí)也說明了政府績效的可量化方面和不可量化方面。因此,一旦政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)確定下來了,支出預(yù)算的合理性也就相應(yīng)可以規(guī)定下來,支出結(jié)構(gòu)的確定也就有了依據(jù),人們?cè)诖_定財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí),才能把財(cái)政支出合理性指標(biāo)測定與政府行政效果對(duì)應(yīng)起來。然而,制定一套有效的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是國際上公認(rèn)的難題,我國同樣面臨這一問題。由于政府的工作不像市場上的各種活動(dòng)那樣都有直接的經(jīng)濟(jì)效益,政府活動(dòng)的范圍往往是那些市場失靈的領(lǐng)域,政府的投資也往往是那些社會(huì)需要,但短期很難見到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目,加上財(cái)政支出范圍廣泛支出績效呈多樣性的表現(xiàn)

9、特點(diǎn),既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益,還有更多的無法用貨幣衡量的社會(huì)效益,而且不同的項(xiàng)目有不同的長短期效益,直接效益和間接效益,長期以來,財(cái)政部門一直無法采取一種比較準(zhǔn)確的辦法對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行衡量。而這一“盲點(diǎn)”恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。因此,建立一套合理的績效預(yù)算分析評(píng)價(jià)的綜合指標(biāo)體系已成為我國實(shí)施績效預(yù)算的一個(gè)迫切問題。合理的績效預(yù)算分析評(píng)價(jià)綜合指標(biāo)體現(xiàn)應(yīng)既要反映財(cái)政資金規(guī)模水平和財(cái)政資金適度水平,又能反映預(yù)算管理水平和財(cái)政支出結(jié)構(gòu),既要包括“質(zhì)”,又要體現(xiàn)“量”, 以達(dá)到推動(dòng)績效預(yù)算在我國順利實(shí)施的目的。(四) 我國的行政管理水平較低績效預(yù)算的實(shí)行要求政府有很高的行政管理能力

10、,能夠?qū)ν度脒M(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和控制。否則,沒有監(jiān)督的靈活性只會(huì)導(dǎo)致更多的腐敗行為。然而,目前我國的行政管理水平還比較低,還不能有效地對(duì)投入進(jìn)行控制,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是我國沒有把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理,也沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金全部歸國庫管理,因而不能準(zhǔn)確把握完成績效目標(biāo)需耗費(fèi)的成本,難以對(duì)部門的資金使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督。二是從業(yè)人員素質(zhì)較低?？冃ьA(yù)算的實(shí)施要求有一支能熟悉制度框架、了解政策內(nèi)涵并運(yùn)用現(xiàn)代化手段處理業(yè)務(wù)的專業(yè)化程度較高的隊(duì)伍。然而,我國行政人員普遍財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng),同時(shí),官僚作風(fēng)相當(dāng)廣泛地存在,這都將對(duì)績效預(yù)算的應(yīng)用產(chǎn)生巨大抑制作用;三是來自行政集團(tuán)

11、的現(xiàn)實(shí)阻力較大。行政人員存在不規(guī)范的“灰色收入”與傳統(tǒng)財(cái)政資金分配格局緊密相連,正是這種“潛規(guī)則”在一定程度上推動(dòng)了行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn),但這卻與績效預(yù)算所倡導(dǎo)的公開透明格格不入。因此,提高我國的行政管理水已平成為推進(jìn)績效預(yù)算改革所需解決的迫切問題。(五) 我國財(cái)政支出缺乏公開透明性提高財(cái)政透明度是實(shí)行績效預(yù)算制度需要。我國目前財(cái)政透明度還比較低,未完全形成將國家的各項(xiàng)財(cái)政政策法規(guī)、各部門在財(cái)政管理方面的職責(zé)權(quán)限、財(cái)政收支預(yù)算的編制和執(zhí)行及其結(jié)果等向全社會(huì)公布的慣例?？v觀幾十年來我國通過報(bào)刊雜志公布的政府預(yù)算,從來都只有幾個(gè)財(cái)政收支按大類匯總的數(shù)據(jù),缺乏具體內(nèi)容說明,預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行決算幾乎是統(tǒng)計(jì)

12、數(shù)字,談不上預(yù)決算的公開透明。同時(shí),從近年來審計(jì)署公布的政府審計(jì)報(bào)告看,我國一些部門和單位往往只注重財(cái)政資金的取得,忽視其使用效果,財(cái)政資金分配往往受主觀因素的影響和制約,結(jié)果造成支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模不合理,重復(fù)建設(shè)、嚴(yán)重浪費(fèi)、腐敗等現(xiàn)象,這些現(xiàn)象與預(yù)算缺乏公開性有著密切聯(lián)系。相比而言,西方政府及其公共財(cái)政活動(dòng)中的浪費(fèi)、腐敗、失誤和低效等程度遠(yuǎn)低于我國,其原因主要在于其將政府預(yù)算公之于眾,保障公眾的知情權(quán),充分實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開,讓公眾參加評(píng)議。西方政府預(yù)算的公開性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)為我國所借鑒,以借助社會(huì)公眾和法律的監(jiān)督、制約,克服各種不良行為和丑惡現(xiàn)象,使我國的財(cái)政支出有一個(gè)較大的壓縮,從根本上克服我國預(yù)算體制

13、上的痼疾, 并大大提高我國政府的執(zhí)政效率 。(六) 我國傳統(tǒng)組織文化的影響績效預(yù)算必須要在具體的環(huán)境中實(shí)施,只有融合在我國傳統(tǒng)文化體系中才能發(fā)揮其優(yōu)勢與作用。然而,績效預(yù)算所需要的組織文化與我國傳統(tǒng)的價(jià)值觀念并不完全一致甚至還存在一些沖突。中華文化以儒學(xué)為傳統(tǒng),這一思想體系具有強(qiáng)大的生命力與巨大的包容性,公眾對(duì)其具備了極強(qiáng)的路徑依賴,具體體現(xiàn)在:首先,中國社會(huì)是以血緣與情感為本位形成的人際關(guān)系網(wǎng),這形成了“公法毀而私情行”的社會(huì)積淀,在這種人治模式下,規(guī)則則退居次要地位;其次,雖然目前我國行政管理民主化進(jìn)程已大大加快,但集權(quán)管理的程度還很深,其實(shí)質(zhì)還是以“政治信托”為前提的。這種模式與績效預(yù)算

14、所要求的平等、民主、負(fù)責(zé)、透明的政治模式存在較大的角色沖突;再次,中國人有精神先于物質(zhì)的思維傳統(tǒng),這種對(duì)于精神的崇尚與追求本身就是務(wù)虛而不務(wù)實(shí)的體現(xiàn)。且這方面在實(shí)際生活中被異化為弄虛作假、欺上瞞下的不良工作作風(fēng)。同時(shí),傳統(tǒng)預(yù)算觀念中沒有向預(yù)算管理要效益的思想,人們長期以來形成了“如何把錢分下去”的思維定勢,而較少“如何讓有限的資金發(fā)揮更大的效益”的意識(shí),投入預(yù)算實(shí)行多年,各支出單位與財(cái)政部門也在相互博弈中達(dá)到基本均衡狀態(tài),形成路徑依賴。在當(dāng)前實(shí)施投入績效預(yù)算,會(huì)令大多數(shù)預(yù)算單位產(chǎn)生抵觸心理。以上種種在本質(zhì)上與績效預(yù)算相沖突。除以上阻礙績效預(yù)算在我國實(shí)施的因素之外,就現(xiàn)階段我國財(cái)政預(yù)算管理水平、

15、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)綜合發(fā)展程度而言,推行績效預(yù)算還面臨著來自改革準(zhǔn)備不足、配套改革滯后等方面的制約,如基礎(chǔ)信息資料匱乏、現(xiàn)行預(yù)算分配權(quán)過于分散、我國預(yù)算支出科目改革落后、部門預(yù)算改革尚未到位等等。要在我國順利實(shí)施績效預(yù)算,應(yīng)注意建立財(cái)政支出改革的相關(guān)配套改革措施,最終建立起“規(guī)范、安全、高效”的財(cái)政支出管理機(jī)制 。三、現(xiàn)實(shí)制度框架下漸進(jìn)的改革措施思考績效預(yù)算的最終范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋所有政府支出,即把政府預(yù)算中的基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算全部納入績效考評(píng)的范圍。基于目前在我國推行績效預(yù)算的緊迫性,應(yīng)結(jié)合公共財(cái)政改革的總體進(jìn)程和預(yù)算管理實(shí)際,分階段、分步驟逐步推進(jìn)績效預(yù)算。各級(jí)政府的各部門可以項(xiàng)目支

16、出預(yù)算績效評(píng)價(jià)作為切入點(diǎn),采取局部結(jié)合績效預(yù)算的做法,實(shí)行“項(xiàng)目績效預(yù)算”,先試點(diǎn)后推開,最后再全方位推行“部門績效預(yù)算”,逐步構(gòu)建“過程”與“結(jié)果”相結(jié)合、效果與效率相結(jié)合的預(yù)算編制模式。也就是說,分三步走:即首先選擇部分項(xiàng)目支出占大頭的部門實(shí)行“項(xiàng)目績效預(yù)算”試點(diǎn)改革。在全面推行績效預(yù)算之前,可以選擇項(xiàng)目支出占大頭的農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門進(jìn)行試點(diǎn),先從具體項(xiàng)目的效益考核開始,并運(yùn)用績效預(yù)算的原理實(shí)施部門預(yù)算,引入政府項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)機(jī)制來優(yōu)化部門預(yù)算。其次,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),在所有部門全面推開“項(xiàng)目績效預(yù)算”。然后再在“項(xiàng)目績效預(yù)算”的框架下,全面推行“部門績效預(yù)算”。由于績效考評(píng)改革是一個(gè)系統(tǒng)的工程,實(shí)施績效預(yù)算還應(yīng)注意相關(guān)配套改革的實(shí)施。相關(guān)的配套措施應(yīng)著重考慮如何為績效預(yù)算評(píng)價(jià)制度的建立創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。因此,績效預(yù)算制度本身在實(shí)施中的難點(diǎn)問題,以及現(xiàn)行觀念、技術(shù)基礎(chǔ)(人員素質(zhì)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等) 、制度基礎(chǔ)(預(yù)算支出科目改革、預(yù)算會(huì)計(jì)改革、法律制度改革等) 等建設(shè)問題,都應(yīng)引起足夠的重視。參考文獻(xiàn)1 李燕 我國政府預(yù)算