北京興延高速公路PPP項目案例分析報告

1、專業(yè).專注北京興延高速公路 PPP 項目案例分析一、項目背景自2012014 4 年以來， 國務院及國家各部委大力推進政府和社會資本合 作模式，在此背景下，市發(fā)改委及市交通委積極響應國務院、各部委 及北京市委、市政府的最新政策導向，提出未來幾年北京市擬實施迫 切性強的興延等幾條高速公路建設任務，若采用原有融資模式，項目 資本金比例普遍要達到 70%70%以上，市財力當期難以承擔。因此需要創(chuàng) 新機制，積極采取 PPPPPP 模式建設，拓寬建設融資渠道，形成多元化、 可持續(xù)的資金投入機制。為了創(chuàng)造更好的市場化條件，市政府對擬實 施的項目安排資本金補助；同時，在運營期通過多種經(jīng)營收入以及財 政補貼保

2、障項目投資回報。通過以上措施，以首發(fā)集團作為政府出資 人代表，引進社會投資人參與項目投資建設，解決新建高速公路的資 金需求。、實施方案分析（一）項目概況興延高速公路是 20192019 年世園會外圍配套交通項目，也是 20222022 年冬奧會期間中心城與延慶比賽場地的主要聯(lián)絡通道之一。項目位于京藏高速公路以西，南起本市西北六環(huán)路土城立交，北至延慶京藏高速營 城子立專業(yè).專注交收費站以北，全長 42.242.2 公里。公路設計時速為平原地區(qū)每小 時 100100 公里，山區(qū)及隧道每小時 8080 公里，雙向四車道。全線于 20152015 年 1010 月啟動建設，預計 20182018 年底

3、建成通車。項目建成后，將在原有 京藏高速、京新高速的基礎上為京西北方向再增加一條快速通道，緩 解我國華北地區(qū)及本市西北方向現(xiàn)況交通壓力，有力支持西北方向客貨分流政策，進一步促進京津冀區(qū)域交通一體化。（二）項目難點和特點1 1、投資規(guī)模大。項目總投資約 143.5143.5 億元，單公里造價達到 3.43.4 億 元。若按原有 政府資本金+ +債務性融資”的融資方式，政府投入資本金 約需 13130 0億元，當期的財政實力難以承擔。2 2、施工難度大。全線共設隧道 5 5 處，共 1111 座，其中，3 3 公里以上 的特長隧道 3 3 處，最長隧道全長達到 57005700 米，而之前北京市最

4、長的八 達嶺潭峪溝隧道長度僅為 34553455 米，在特長隧道施工方面的經(jīng)驗較為缺 乏，施工方面存在一定的難度。3 3、 施工工期緊張。由于延慶世園會將于 20192019 年 4 4 月份正式開幕， 興延高速公路作為世園會重要的配套基礎設施之一，有非常嚴格的工 期要求，市政府要求興延高速公路必須于 20182018 年 1212 月底之前完工。專業(yè).專注4 4、 經(jīng)營性收入難以覆蓋建設運營成本。根據(jù)可研報告，本項目主 要的收入來源是車輛的通行費收入。根據(jù)測算，項目的經(jīng)營收入僅能 平衡約 14.14.5 5億元的銀行貸款，若沒有其它的經(jīng)營收入來源，遠遠無法 滿足投資人對投資回報的要求。（三）

5、實施模式選擇方案一：政府承擔總投資的 25%+25%+運營補貼1 1、市政府按照工程總投資的 25%25%進行出資，約 39.939.9 億元，剩余資金由社會投資方通過自籌資金和項目公司融資解決。2 2、運營期由市政府對項目約定通行費標準和實際通行費標準之間 的收費差價進行補貼。優(yōu)點：一是符合國發(fā)201460201460 號文和市發(fā)改委、市交通委報送市政 府的關于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的 投資環(huán)境；二是緩解了政府建設期的投資壓力；三是在政府和社會資 本間合理分配項目風險，有效控制了政府的債務風險。專業(yè).專注缺點

6、：政府在運營期的運營補貼較多，但通過充分的市場競爭，可 降低運營補貼。方案二：政府承擔工程總投資的 25%+25%+征地拆遷費+ +運營補貼1 1、市政府承擔工程總投資的 25%25%（ 39.939.9 億元）以及征地拆遷費（40.040.0 億元），合計約 7070 億元；剩余資金由社會投資方通過自籌資金 和項目公司融資解決。2 2、運營期由市政府對項目約定通行費標準和實際通行費標準之間 的收費差價進行補貼。優(yōu)點：一是有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則；二是在一定 程度上緩解了政府建設期投資壓力； 三是在政府和社會資本間合理分 配項目風險。.專業(yè).專注缺點：一是不符合 關于完善首發(fā)集團資

7、金籌措機制的意見 的文件精神，對于超出政府需要承擔的費用（項目總投資的 25%25%）沒有出處；二是政府建設期的投資壓力仍然較大 。方案三：傳統(tǒng)建設方案1 1、除項目自身能平衡的銀行貸款外，政府投入足額的項目資本金，剩余部分由首發(fā)通過銀行貸款或發(fā)債解決。2 2、市政府在運營期內(nèi)不進行補貼。優(yōu)點：政府在運營期間不用補貼。缺點：一是不符合國發(fā)201460201460 號文和市發(fā)改委、市交通委報送市 政府的 關于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見 精神；二是政府在建 設期的投資壓力大。結(jié)論：方案一通過采取 PPPPPP 模式，可促進創(chuàng)新和公平競爭、提高運 營效率、提高高速公路服務水平、優(yōu)化了項目風險分配

8、，同時也兼顧 到了財政承受能力和價格的合理性以及建設期財政資金的壓力。因此，本項目推薦采取第一方案。（四）實施方案要點分析專業(yè).專注1.1.項目運作模式。項目采用 BOTBOT 模式投資建設，北京市政府授權(quán) 市交通委作為實施機構(gòu)，市交通委通過公開招標方式選擇中鐵建聯(lián)合 體作為社會投資人。首發(fā)集團作為政府出資人代表，與社會投資人共 同成立項目公司，其中首發(fā)集團利用政府資本金出資占股49%49%，社會投資人出資占股 51%51%，首發(fā)集團不參與分紅。市交通委通過 PPPPPP 合同 授權(quán)項目公司投資、建設及運營管理興延高速公路，期限屆滿移交政 府。2 2投融資結(jié)構(gòu)。本項目總投資約 143.5143

9、.5 億元，其中政府按項目總投 資的25%25%出資，約 3636 億元；社會投資人按雙方股權(quán)比例相應出資 ，約 37.537.5 億元，剩余資金由項目公司負責籌集。優(yōu)點：面滿足了項目的最 低資本金比例要求；項目公司可以通過 PPPPPP 協(xié)議向銀行進行質(zhì)押貸 款，充分發(fā)揮了項目公司的融資能力；政府僅投入了 3636 億元的資本金 就撬動了約 110110 億元的社會投資，極大的緩解了政府當期的財政壓 力。3.3.項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。項目公司由首發(fā)集團以及社會投資人共同成 立。其中，首發(fā)集團利用政府資本金出資約 32.732.7 億元（占股 49%49%），社會投資人出資約 3434 億元（占股

10、 51%51%）,首發(fā)集團在項目公司中不分 紅。4 4投資回報機制設置。項目經(jīng)營收入：車輛通行費收入；廣告牌、 加油站等多種經(jīng)營收入；實際通行費標準與約定通行費標準之間收費 收入差額的補貼。專業(yè).專注三、實施效果評價（一）項目實施經(jīng)驗一是項目實施有法可依。20052005 年 1212 月 1 1 日，北京市第十二屆人民 代表大會常務委員會第二十四次會議通過I I 匕京市城市基礎設施特許經(jīng)營條例，自 20062006 年 3 3 月 1 1 日起施行。該條例是我市軌道交通及高速 公路等交通基礎設施特許經(jīng)營項目實施的主要法律依據(jù)，條例明確了可實施特許經(jīng)營的城市基礎設施項目、具體實施方式、市政府各

11、相關 部門的責任、項目實施流程、項目相關主體權(quán)利義務等。二是政府重視。按照項目，市政府逐項成立由主管交通的副秘書長 牽頭的招商工作領導小組，工作組由市交通委牽頭，市發(fā)改委、市財 政局、市重大辦、市國資委、市政府法制辦及相關市屬國有企業(yè)等相 關部門配合。三是政府主導、企業(yè)配合、投資人自主決策。四是實施方案及招商方案編制合理。由前期業(yè)主單位聘請專業(yè)的第 三方咨詢機構(gòu)北京市工程咨詢公司，負責編制特許經(jīng)營實施方案、編 制招商文件，組織公開招標等相關事宜， 并且在項目特許經(jīng)營全過程 提供相應的咨詢服務。專業(yè).專注五是構(gòu)建了合理的收益分配及風險分擔機制。通過保底車流量、超額收益分配、征地拆遷風險分擔、政府

12、方認可的設計變更補償?shù)葯C制 的設計，為社會投資人帶來合理預期收益；此外合作合同中規(guī)定的商 務條款、風險分擔和利益共享的約定較公平合理，在社會投資人的經(jīng)濟利益和政府方的公共利益之間找到了科學合理的平衡點，提升了本項目對社會投資人的吸引力。六是規(guī)范的運作和充分競爭使得政府利益最大化。本項目整個運作 過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了較大的吸引力，實現(xiàn)了充分的競 爭。所有投標人的商務條件均優(yōu)于政府預期， 最低報價僅為控制價的 53%53%。 通過公開招標，一方面實現(xiàn)了籌集項目建設資金、引進先進的施工組織能力，保障了項目的如期建成的目標；另一方面十分有效地降低了政府運營期的補貼壓力，實現(xiàn)了政府利益的最大

13、化。（二）項目主要創(chuàng)新點一是保底車流量和超額利益分成的機制的合理設計。通過財務測算 科學合理的確定保底車流量，避免社會投資人承擔過大風險，體現(xiàn) PPPPPP 模式風險共擔的原則，提高項目對投資人的吸引力。同時，在招 標文件中將保底車流量優(yōu)化作為加分項，鼓勵投資人降低保底車流量 的要求，有效降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風險 。此外，為避免社 會投資人獲得暴利，設計了超額利益分成的機制，充分體現(xiàn) PPPPPP 模式 利益共享的原則。專業(yè).專注二是采用邊際效率型的調(diào)價機制，更有利于保障投資人回報水平在 合理區(qū)間。以往特許經(jīng)項目常采用成本推動型調(diào)價機制，使運營期價格處于不斷提升，降低投資人持續(xù)提高管理

14、水平、降低運營成本的積 極性，長期來看投資人的投資回報水平將高于合理區(qū)間。采用邊際效 率型的調(diào)價機制，投資人的調(diào)價機制基于合理的回報預期以及全社會 宏觀經(jīng)濟指標的變動趨勢，并且成本增加需要到達約定的風險邊界才 能觸發(fā)調(diào)價，對投資人運營水平、成本控制能力提出更高要求，使項 目的運營風險由具有更強應對能力的投資人來更多的承擔。三是評標方式采用雙信封綜合評估法 。通過這種評審方法，有效避 免了投資人惡意低價中標，確保進入第二個信封評審的投標人為具有 保障本項目順利實施的施工組織管理能力， 同時又能使約定通行費標 準得到充分的競爭。四是在對總投資進行控制的基礎上，單獨考慮征地拆遷的投資控 制。由于征地

15、拆遷投資的不可控性，由社會投資人承擔此風險會大幅 降低項目的吸引力；為了鼓勵社會投資人在征地拆遷工作上充分發(fā)揮 主觀能動性，合同中約定超過控制投資 5%5%（2 2 億元）以內(nèi)的投資由投 資人承擔，超過控制投資 5%5%以外的投資由政府承擔。五是創(chuàng)新高速公路 PPPPPP 項目招標文件范本?，F(xiàn)階段交通部尚無此類 項目的示范文本，本項目招標文件以交通部關于公路工程和經(jīng)營性公 路建設項目的招標文件范本為基礎，并結(jié)合國家財政部及國家發(fā)改委 關于 PPPPPP 合同文本框架結(jié)構(gòu)及內(nèi)容說明的指導意見編制而成，在高速公路 PPPPPP 項目領域?qū)儆谑讋?chuàng)。專業(yè).專注（三）項目示范意義一是本項目是自去年國家層面力推 PPPPPP 模式并出臺了一系列新的相 關制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路 PPPPPP 項目。項目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路 PPPPPP 項目的推廣提供了 可借鑒的成功案例。二是本項目是全國首例通過約定通行費標準”在運營期對高速公路運營提供補貼的項目，為全國高速公路投資回報機制開創(chuàng)了新的路徑。三是通過 PPPPPP 模式，有效降低了傳統(tǒng)建設模式下的投資（降低8%8%）及運營成本（降低