關(guān)系扯不清 生態(tài)遭了殃

1、關(guān)系扯不清 生態(tài)遭了殃    冬日里的扎龍濕地雖不見(jiàn)天上成群的飛鳥(niǎo)，也不見(jiàn)水里歡暢的游魚(yú)，但大片大片已經(jīng)枯黃、消瘦的蘆葦，和被割光了的濕地上堆放著的一垛一垛蘆葦包，經(jīng)白雪點(diǎn)綴后，整片濕地都亮堂起來(lái)，空曠、簡(jiǎn)單。這像是一張顏色泛黃的老照片，照片背后，似乎已經(jīng)聽(tīng)到春暖花開(kāi)之時(shí)濕地里的萬(wàn)物歡歌，嗅到芳草以及泥土的氣息。 這是一幅和諧的自然畫(huà)面，但這一和諧的自然場(chǎng)景背后卻是領(lǐng)地的劃分以及利益的糾葛。黑龍江省扎龍濕地自然保護(hù)區(qū)管理局副局長(zhǎng)兼管理局森林公安局局長(zhǎng)胡輝說(shuō)：“這塊濕地的所有權(quán)是林甸縣的，濕地上的蘆葦是縣育葦場(chǎng)的，已經(jīng)結(jié)冰的水面以及冰下冬眠的魚(yú)類(lèi)歸水產(chǎn)局，

2、有狐貍就歸野生動(dòng)物的主管部門(mén)林業(yè)局管?！?“名義上我們管濕地，實(shí)質(zhì)上，我們的權(quán)力十分有限?！焙x說(shuō)。 扎龍保護(hù)區(qū)建區(qū)33年，其所轄21萬(wàn)公頃的資源權(quán)屬都是當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)單位的，扎龍自然保護(hù)區(qū)管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)扎龍管理局）方面雖不停呼吁劃歸給扎龍保護(hù)區(qū)，但一直沒(méi)有結(jié)果。 這種條塊分離、各自為營(yíng)的管理方式，使扎龍濕地管理和保護(hù)上嚴(yán)重短板，導(dǎo)致扎龍管理局對(duì)扎龍濕地管理與保護(hù)“直不起腰也伸不開(kāi)手”。造成扎龍濕地內(nèi)的生產(chǎn)和生活活動(dòng)失控，改變了原始的扎龍濕地景觀，濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨著巨大的環(huán)境壓力，野生動(dòng)植物的棲息地和生存條件遭到嚴(yán)重破壞，各種生物資源已經(jīng)呈現(xiàn)出減少趨勢(shì)，生物多樣性保護(hù)受到嚴(yán)重威脅。 “濕地里

3、連一根草都不屬于扎龍” 由于歷史原因，從建區(qū)至今，扎龍保護(hù)區(qū)始終沒(méi)有資源權(quán)屬。由于資源權(quán)屬不歸保護(hù)區(qū)，無(wú)法從根本上限制各種違法開(kāi)發(fā)活動(dòng) 扎龍濕地面積21萬(wàn)公頃，其中歸齊齊哈爾管轄區(qū)域面積9.3萬(wàn)公頃，其余11萬(wàn)公頃歸大慶管轄。保護(hù)區(qū)內(nèi)有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)56個(gè)自然屯以及10余家國(guó)有企事業(yè)單位，人口2.9萬(wàn)余人。區(qū)內(nèi)尤其是核心區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)生活活動(dòng)，給扎龍濕地生態(tài)造成嚴(yán)重威脅。 “扎龍?jiān)诠芾砩献畲蟮碾y題是資源權(quán)屬問(wèn)題。”胡輝說(shuō)：“21萬(wàn)公頃扎龍濕地，連一根草都不屬于我們。只有確認(rèn)了資源權(quán)屬歸扎龍，我們才能以主人的身份，名正言順地開(kāi)展?jié)竦毓芾砼c保護(hù)工作。否則，我們永遠(yuǎn)都是跟人家商量?！?由于歷史原因，從建區(qū)至

4、今，扎龍保護(hù)區(qū)始終沒(méi)有資源權(quán)屬?！霸埍Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)的每一寸土地、每一個(gè)水泡，就連每一根葦草都是歸行政區(qū)當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)單位的，跟我們一點(diǎn)關(guān)系都沒(méi)有?！?可是，地方政府不斷加大對(duì)扎龍保護(hù)區(qū)內(nèi)的濕地資源開(kāi)發(fā)利用，如修建公路、修建引水工程、圍湖養(yǎng)魚(yú)、開(kāi)墾濕地、開(kāi)發(fā)旅游等。 “我們不斷地與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行交涉，但是由于資源權(quán)屬不歸我們，扎龍保護(hù)區(qū)無(wú)法從根本上限制上述的各種違法開(kāi)發(fā)活動(dòng)。相反，我們就連建一個(gè)保護(hù)站、埋個(gè)界樁都十分困難，因?yàn)榈乇P(pán)是人家的。” 胡輝說(shuō)，最典型的例子就是扎龍保護(hù)區(qū)二期工程項(xiàng)目的建設(shè)問(wèn)題。項(xiàng)目資金早在2006年就已經(jīng)到位，主要建設(shè)內(nèi)容是在保護(hù)區(qū)內(nèi)新建5個(gè)保護(hù)站、5座望塔及在保護(hù)區(qū)邊界埋設(shè)界

5、碑界樁。但是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，涉及到的當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)單位都不同意扎龍保護(hù)區(qū)在他們的行政區(qū)劃內(nèi)建站、建塔、埋設(shè)界碑界樁。由于沒(méi)有資源權(quán)屬，在多次溝通協(xié)調(diào)無(wú)果的情況下，項(xiàng)目只好擱置。直至2011年，在省有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)下工程才算完成。 “現(xiàn)在，我們要實(shí)施三期工程，在扎龍濕地范圍內(nèi)建設(shè)10個(gè)保護(hù)點(diǎn)，想必難度仍然不小。”胡輝說(shuō)。 “出去執(zhí)法， 很多地方都不配合” 受權(quán)屬制約，在跨區(qū)域執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣鲇诘胤奖Ｗo(hù)因素，常常不予配合，致使執(zhí)法工作遇到重重困難 “我們執(zhí)法的難度太大了，受權(quán)屬制約，在跨區(qū)域執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣鲇诘胤奖Ｗo(hù)等因素，一般都不配合?！痹埞芾砭稚止簿指本珠L(zhǎng)仇福臣在扎龍管理局執(zhí)

6、法崗位工作十幾年，他向記者講述了他在工作中遇到的尷尬。 仇福臣說(shuō)，扎龍所跨兩區(qū)4縣各自都有自己的林業(yè)局和林業(yè)公安局，有的地方還設(shè)有專(zhuān)門(mén)的濕地管理局，出于地方保護(hù)，對(duì)于破壞濕地的行為有些地方不僅不管，甚至還成為破壞濕地行為的保護(hù)傘。 “沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的扎龍，如何維權(quán)呢？”仇福臣說(shuō)：“權(quán)屬問(wèn)題是困擾扎龍保護(hù)區(qū)管理與保護(hù)事業(yè)發(fā)展的致命問(wèn)題。根據(jù)黑龍江省濕地管理?xiàng)l例規(guī)定，各行政區(qū)對(duì)本區(qū)域資源行使管理權(quán)限，這就給各級(jí)政府在濕地保護(hù)和利用上劃出了勢(shì)力范圍，留出了利用空間?！?仇福臣以2004年震動(dòng)全國(guó)的林甸縣濕地局挖溝事件為例，指出了扎龍濕地在執(zhí)法上的矛盾。他說(shuō)，按照黑龍江省濕地保護(hù)條例規(guī)定，事件應(yīng)由林甸縣林業(yè)

7、局負(fù)責(zé)處理。可是，林甸卻以案件已報(bào)到扎龍保護(hù)區(qū)管理局為由，拒絕對(duì)這起事件下達(dá)行政處罰決定書(shū)。而按照有關(guān)規(guī)定，隸屬齊齊哈爾市政府的保護(hù)區(qū)管理局是不允許跨區(qū)域執(zhí)法的。由于對(duì)管理和執(zhí)法體制認(rèn)識(shí)上存在的嚴(yán)重分歧，這起事件的行政處罰決定書(shū)歸誰(shuí)下達(dá)都成了一個(gè)問(wèn)題。 “沒(méi)抓手”或者說(shuō)“無(wú)法可依”也是令扎龍濕地執(zhí)法人員感到頭疼的問(wèn)題。仇福臣說(shuō)：“我們現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)只是兩個(gè)條例（黑龍江省濕地條例和省野生動(dòng)物保護(hù)條例），而這兩個(gè)條例的條款都沒(méi)有與刑法結(jié)合，對(duì)于破壞濕地行為的打擊和處罰力度太弱。比如說(shuō)對(duì)于林甸軍馬場(chǎng)挖溝行為，條例規(guī)定只是恢復(fù)原樣和處以每平方米5?10元罰款，但沒(méi)有規(guī)定不履行怎么辦?！?“破壞濕地行為屢

8、禁不止，其更深層原因是扎龍濕地這種管理體制造成的。也就是說(shuō)，管理方對(duì)濕地資源沒(méi)有所有權(quán)，造成管理工作伸不開(kāi)手，使?jié)竦毓芾硐萑脒M(jìn)退兩難的尷尬境地?！焙x說(shuō)。 “扎龍管理局管理職能 實(shí)質(zhì)上已經(jīng)架空了” 由于扎龍管理局沒(méi)有取得資源權(quán)屬及資源使用權(quán)，很多協(xié)調(diào)工作難度很大，這給保護(hù)工作造成了巨大阻力 胡輝告訴記者，有關(guān)扎龍濕地保護(hù)與管理權(quán)限的劃分說(shuō)來(lái)話(huà)長(zhǎng)。 據(jù)介紹，扎龍管理局成立于1979年，當(dāng)時(shí)將扎龍管理局設(shè)在齊齊哈爾市，歸齊齊哈爾市政府管轄。保護(hù)區(qū)成立伊始，有關(guān)部門(mén)給扎龍規(guī)定了“三統(tǒng)一兩不變”原則，即統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理；行政區(qū)劃不變、資源隸屬關(guān)系不變。扎龍管理局名義上可以到濕地所跨其他縣境

9、內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一管理的職權(quán)，實(shí)際上卻根本統(tǒng)一不了。 “資源權(quán)屬是人家的，人家不接受你統(tǒng)一，你有啥辦法？” 胡輝介紹，1992年以前，林甸縣和杜爾伯特蒙古族自治縣均歸齊齊哈爾市管轄，那時(shí)管理上的矛盾并不突出。1992年以后，上述兩縣劃歸大慶市管轄，矛盾就凸顯出來(lái)。那些過(guò)去在邊界上的摩擦，上升到“扎龍到底歸誰(shuí)管、怎么管”。扎龍補(bǔ)水、防火等一系列重大問(wèn)題到了非解決不可的地步。 在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間激烈的爭(zhēng)論之后，2011年，黑龍江省政府決定扎龍歸省管，機(jī)構(gòu)名稱(chēng)變更為“黑龍江省扎龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局”。然而，其資源權(quán)屬問(wèn)題依然沒(méi)有解決。 現(xiàn)在，扎龍保護(hù)區(qū)的自然資源實(shí)行的仍是條塊式的管理體制，各資源行政主管部門(mén)各

10、管一條線(xiàn)。林業(yè)部門(mén)管野生動(dòng)物，輕工管蘆葦，水產(chǎn)管漁業(yè)，畜牧管草原，水利管水資源，環(huán)保管污染，土地部門(mén)管土地資源。由于扎龍沒(méi)有取得資源權(quán)屬及資源使用權(quán)，很多協(xié)調(diào)工作難度很大，這給保護(hù)工作造成了巨大阻力。 “沒(méi)有資源權(quán)屬，社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給扎龍濕地保護(hù)工作造成了巨大壓力?！焙x說(shuō)。 “人為活動(dòng)已經(jīng)給扎龍濕地生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重威脅” “過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，大型工程進(jìn)入濕地，使?jié)竦丨h(huán)境破碎化、片段化、島嶼化現(xiàn)象加劇?！痹趶氖聺竦乇Ｗo(hù)工作的森林公安隊(duì)伍里，畢業(yè)于東北林大野生動(dòng)物資源專(zhuān)業(yè)科班出身的仇福臣的視角更專(zhuān)業(yè)。 仇福臣用魚(yú)類(lèi)資源銳減的事例說(shuō)明扎龍保護(hù)區(qū)資源權(quán)屬割據(jù)一方的后果：“目前，扎龍濕地所有的泡沼和湖面都是

11、當(dāng)?shù)卣騿挝话l(fā)包給個(gè)人經(jīng)營(yíng)的。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，經(jīng)營(yíng)者實(shí)行滅絕式捕撈，竭澤而漁。保護(hù)區(qū)一直都在控制捕撈行為，但是由于水面的權(quán)屬問(wèn)題，收效甚微。” 仇福臣說(shuō)，過(guò)度捕撈，人鳥(niǎo)爭(zhēng)食，造成扎龍濕地魚(yú)類(lèi)蘊(yùn)藏量急劇下降。據(jù)監(jiān)測(cè)，與建區(qū)初期相比，扎龍保護(hù)區(qū)魚(yú)類(lèi)的蘊(yùn)藏量減少達(dá)80%以上，并且魚(yú)類(lèi)種群質(zhì)量下降退化相當(dāng)明顯。低齡化、小型化、早熟（提前產(chǎn)卵）、雌雄比例懸殊等退化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。受人類(lèi)生產(chǎn)生活活動(dòng)的影響，魚(yú)類(lèi)體內(nèi)有毒物質(zhì)富集，種群健康質(zhì)量極差，魚(yú)類(lèi)種群生存受到威脅。 上世紀(jì)50年代后期特別是進(jìn)入90年代，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把扎龍濕地的面積都規(guī)劃進(jìn)去進(jìn)行“合理利用”，在扎龍濕地內(nèi)陸續(xù)修建了公路、水庫(kù)、引排水工程等大型工程。這些工程急劇地改變了原始濕地生態(tài)系統(tǒng)，改變了濕地水體的原始分布格局，破壞了濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，造成濕地生境破碎，加劇了濕地“島嶼化”進(jìn)程，對(duì)扎