綜合保稅區(qū)通關(guān)與監(jiān)管模式研究

1、蔡玉鳳胡華強(qiáng)綜合保稅區(qū)通關(guān)與監(jiān)管模式研究一、綜合保稅區(qū)與海關(guān)監(jiān)管綜合保稅區(qū)是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,由海關(guān)參照有關(guān)規(guī)定對(duì)綜合保稅區(qū)進(jìn)行管理,執(zhí)行保稅港區(qū)的稅收和外匯政策。它和保稅港區(qū)一樣,是我國(guó)目前開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡(jiǎn)化的特殊開放區(qū)域。它整合原來保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)等多種外向型功能區(qū)后,成為一種更為開放的形態(tài),也更符合國(guó)際慣例。綜合保稅區(qū)的主要稅收政策為:國(guó)外貨物入?yún)^(qū)保稅;貨物出區(qū)進(jìn)入國(guó)內(nèi)銷售按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān),并按貨物實(shí)際狀態(tài)征稅;國(guó)內(nèi)貨物入?yún)^(qū)視同出口,實(shí)行退稅;區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征增值稅和消費(fèi)稅。海關(guān)監(jiān)管是

2、指海關(guān)運(yùn)用國(guó)家賦予的權(quán)力,通過一系列管理制度與管理程序,依法對(duì)進(jìn)出境工具、貨物、物品的進(jìn)出境活動(dòng)所實(shí)施的一項(xiàng)行政管理。海關(guān)監(jiān)管是一項(xiàng)國(guó)家職能,目的在于保證一切進(jìn)出境活動(dòng)符合國(guó)家政策和法律的規(guī)范,維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益。海關(guān)監(jiān)管主要通過備案、查驗(yàn)、放行、后續(xù)管理等方式對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品的進(jìn)出境活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。二、目前海關(guān)通關(guān)與監(jiān)管中存在的主要問題整體上說我國(guó)海關(guān)通關(guān)與監(jiān)管模式基本上能適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化、競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際化的發(fā)展,海關(guān)的通關(guān)模式越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)際物流快捷通關(guān)的要求。在通關(guān)變革中,也出現(xiàn)了新的監(jiān)管缺失問題。這極大地影響到我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。海關(guān)在通關(guān)與監(jiān)管中存在的

3、主要問題有:1.物流監(jiān)控不全面物流監(jiān)控存在重“單證”輕“貨物”傾向。碼頭、機(jī)場(chǎng)、車場(chǎng)之間缺乏必要的信息交換、業(yè)務(wù)協(xié)作,使得不法分子有機(jī)會(huì)利用信息不暢變更進(jìn)出口口岸以逃避海關(guān)監(jiān)管。2.監(jiān)管模式單一各職能部門缺乏對(duì)現(xiàn)代先進(jìn)管理思想與理念的運(yùn)用,監(jiān)管模式創(chuàng)新動(dòng)力不足。監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)缺乏足夠的信息支持,在短時(shí)間內(nèi)識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和貨物的能力不足,監(jiān)管模式的落后造成監(jiān)管資源的局部浪費(fèi),使得海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)率高而查獲率偏低。3.通關(guān)與監(jiān)管協(xié)調(diào)性差海關(guān)內(nèi)部的信息化水平已經(jīng)得到很大提高,也建立了共享的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),但是在管理機(jī)制和實(shí)施運(yùn)作上沒有同步轉(zhuǎn)變,各部門間缺乏協(xié)調(diào)溝通。4.監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境亟須改善貨物通關(guān)涉及海關(guān)、商務(wù)

4、、稅務(wù)、國(guó)檢、外管等多個(gè)部門,這些部門實(shí)施的管理職能、方式、體制、機(jī)制等存在較大不同,規(guī)章制度和執(zhí)法尺度不一。有些地方和部門對(duì)通關(guān)改革措施實(shí)施不夠到位,工作協(xié)調(diào)難,改革動(dòng)力不足。5.查驗(yàn)機(jī)制落后查驗(yàn)機(jī)制還是以關(guān)員的經(jīng)驗(yàn)判斷為主,對(duì)信息流的分析缺少可靠的數(shù)據(jù)支持和計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng),使得查驗(yàn)決策缺乏科學(xué)依據(jù);對(duì)一線關(guān)員執(zhí)法工作的督促檢查力 59港口經(jīng)濟(jì)2009.8度不夠;查驗(yàn)環(huán)節(jié)存在執(zhí)法隨意性大的問題;查驗(yàn)作業(yè)流程管理水平較低,沒有將作業(yè)程序、依據(jù)、要素、效果等納入統(tǒng)一的信息化平臺(tái)中,造成布控與查驗(yàn)之間的鏈條容易出現(xiàn)脫節(jié),容易引發(fā)監(jiān)管不到位或監(jiān)管不作為;查驗(yàn)績(jī)效評(píng)估機(jī)制尚未建立。世界經(jīng)濟(jì)以及全球供應(yīng)

5、鏈的發(fā)展,要求綜合保稅區(qū)必須按照“科學(xué)管理、監(jiān)管有效、手續(xù)簡(jiǎn)便、方便進(jìn)出”的原則變革現(xiàn)有的通關(guān)與監(jiān)管模式,做到“有效監(jiān)管”和“高效運(yùn)作”的有機(jī)統(tǒng)一,使海關(guān)在確保監(jiān)管有效的前提下,朝著通關(guān)快捷化、貿(mào)易便利化方向努力。實(shí)現(xiàn)綜合保稅區(qū)與沿海港口物流的“無縫對(duì)接”就成了綜合保稅區(qū)通關(guān)要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題。三、綜合保稅區(qū)通關(guān)模式1.分批出區(qū)、集中報(bào)關(guān)通關(guān)模式由于綜合保稅區(qū)政策優(yōu)惠、手續(xù)簡(jiǎn)便,在綜合保稅區(qū)內(nèi)開展零部件、產(chǎn)品配送等物流分撥的條件得天獨(dú)厚。面對(duì)一些需要從國(guó)外進(jìn)口零部件以及采購(gòu)原材料或商品的企業(yè),綜合保稅區(qū)內(nèi)的物流企業(yè)為了能夠適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)對(duì)零庫(kù)存的追求,通常采取先將貨物儲(chǔ)存在綜合保稅區(qū)的倉(cāng)庫(kù)內(nèi),

6、再根據(jù)客戶所需分批交付出區(qū)。這樣,辦理視同進(jìn)口的出區(qū)手續(xù)一般時(shí)間較長(zhǎng),而部分分撥貨物的要貨時(shí)間較緊,可依據(jù)海關(guān)法有關(guān)擔(dān)保的條款,對(duì)區(qū)內(nèi)分撥中心進(jìn)出口頻繁、批數(shù)多、批量小的零部件、原器件、維修件等商品采用實(shí)行擔(dān)保、分批出區(qū)、集中報(bào)關(guān)的通關(guān)方式。在這種模式下,區(qū)內(nèi)物流企業(yè)在為區(qū)外企業(yè)做“少批量、多頻次”的配送中,最終都只需在辦理清關(guān)手續(xù)前、領(lǐng)取通關(guān)單時(shí)最后正式報(bào)檢一次。企業(yè)通過計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)每天將貨物到、發(fā)售等情況記錄后報(bào)海關(guān),按期向海關(guān)結(jié)清存貨情況,統(tǒng)一納稅。這就大大減少了企業(yè)報(bào)檢次數(shù),既能提高區(qū)內(nèi)物流企業(yè)每次物流配送的速度,又簡(jiǎn)化了企業(yè)的通關(guān)作業(yè),也便于海關(guān)機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上對(duì)通關(guān)單的核查。采用這一通關(guān)模

7、式既方便了企業(yè),又促進(jìn)了綜合保稅區(qū)內(nèi)倉(cāng)儲(chǔ)物流業(yè)的快速發(fā)展,同時(shí)也確保了海關(guān)的監(jiān)管到位。2.“選擇申報(bào)、屬地驗(yàn)放、進(jìn)區(qū)核銷”模式“選擇申報(bào)、屬地驗(yàn)放、進(jìn)區(qū)核銷”實(shí)際上是一種服務(wù)于綜合保稅區(qū)外的外向型企業(yè)的區(qū)域聯(lián)動(dòng)模式。綜合保稅區(qū)海關(guān)可以整合關(guān)區(qū)內(nèi)其他海關(guān)構(gòu)建大通關(guān)協(xié)作區(qū)域。進(jìn)出口貨物的收、發(fā)貨人或其代理人可自主選擇向關(guān)區(qū)內(nèi)任一海關(guān)(申報(bào)地海關(guān)辦理報(bào)關(guān)、交單及繳納稅費(fèi)手續(xù),由貨物實(shí)際進(jìn)出口地海關(guān)(驗(yàn)放地海關(guān)對(duì)貨物實(shí)施驗(yàn)放。在貨物入?yún)^(qū)后由區(qū)內(nèi)海關(guān)隨機(jī)實(shí)施查驗(yàn)手續(xù)后,企業(yè)即可獲得退稅。區(qū)內(nèi)海關(guān)核查后將信息及時(shí)傳輸?shù)礁劭?進(jìn)區(qū)的貨物就可以直接裝上被視為“卡車航班”的運(yùn)輸車運(yùn)到港口直接裝船。這就大大地簡(jiǎn)化

8、了通關(guān)及運(yùn)輸過程,縮短了通關(guān)時(shí)間、節(jié)省了通關(guān)成本。在這種模式下還可以定期評(píng)估信譽(yù)好的關(guān)區(qū)和企業(yè),有針對(duì)性地實(shí)施“零查驗(yàn)、快退稅”,吸引更多的進(jìn)出口貨物報(bào)關(guān)。3.前推后移通關(guān)模式“前推后移”的通關(guān)模式實(shí)際上是監(jiān)管時(shí)空的延伸?！扒巴啤本褪窃诂F(xiàn)有的艙單提前申報(bào)基礎(chǔ)上,推行“提前報(bào)關(guān)、貨到放行”的通關(guān)新模式,在貨物進(jìn)口或出口之前,提前對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行預(yù)歸類、預(yù)審價(jià)等綜合分析,確定監(jiān)管重點(diǎn),為貨物運(yùn)抵后快速通關(guān)奠定基礎(chǔ)?！昂笠啤本褪潜O(jiān)管工作不僅僅局限于口岸,還要加強(qiáng)稽查、統(tǒng)計(jì)、緝私等部門的協(xié)作配合來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的向外延伸。對(duì)于各項(xiàng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備,可以提前申報(bào),像補(bǔ)交單證、補(bǔ)交進(jìn)口證件等一些工作環(huán)節(jié)可以放到海關(guān)通關(guān)

9、工作以外去辦。統(tǒng)計(jì)工作以及一些單證處理的工作移到事后進(jìn)行。實(shí)施“提前報(bào)檢、提前報(bào)關(guān)、貨到放行”的一體化便捷通關(guān)模式,借助“電子口岸”實(shí)現(xiàn)海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)處理的系統(tǒng)化和自動(dòng)化,以電子手冊(cè)為管理對(duì)象,在合同備案、通關(guān)、核銷等環(huán)節(jié)采用“電子化手冊(cè)+自動(dòng)核算”的模式取代現(xiàn)行的紙質(zhì)手冊(cè)模式,并逐步通過與相關(guān)管理部門的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng),取消紙質(zhì)作業(yè)單證。采用無線射頻識(shí)別(RFID技術(shù),實(shí)現(xiàn)客、貨車通道司機(jī)監(jiān)管電子化操作。利用無線基站與具有語音提示功能的車載電子卡相互作用,及時(shí)捕捉進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)監(jiān)管區(qū)域已安裝車載卡的車輛信息,記錄車輛過境情況,并自動(dòng)完成相關(guān)檢驗(yàn)檢疫手續(xù)。最終實(shí)現(xiàn)“電子申報(bào)、網(wǎng)上備案、無紙通關(guān)”的前推后移

10、通關(guān)模式。綜合保稅區(qū)主要服務(wù)于國(guó)際貿(mào)易。通關(guān)效率低,一直是國(guó)際物流的瓶頸所在,海關(guān)的監(jiān)管模式直接影響通關(guān)效率的高低。因此,創(chuàng)新海關(guān)的監(jiān)管模式就成為綜合保稅區(qū)能夠充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。為了解決監(jiān)管資源和監(jiān)管對(duì)象數(shù)量不對(duì)稱的問題,海關(guān)需依托現(xiàn)代先進(jìn)的技術(shù)與管理方法,樹立“集約化監(jiān)管”理念,根據(jù)社會(huì)的發(fā)展不斷提出與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管模式。 60港口經(jīng)濟(jì)2009.8四、綜合保稅區(qū)監(jiān)管模式1.封閉管理、全面監(jiān)管模式綜合保稅區(qū)的卡口實(shí)質(zhì)是國(guó)家進(jìn)出境口岸的關(guān)口。要體現(xiàn)綜合保稅區(qū)封閉運(yùn)行的特征,除了設(shè)置隔離網(wǎng)外,卡口的監(jiān)管是關(guān)鍵?？谠O(shè)施應(yīng)包括監(jiān)視系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和通道警示系統(tǒng),變開放式卡口為通道式卡口。

11、海關(guān)在綜合保稅區(qū)內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu),按照有關(guān)規(guī)定對(duì)進(jìn)出綜合保稅區(qū)的貨物及區(qū)內(nèi)相關(guān)場(chǎng)所實(shí)行24小時(shí)監(jiān)管。海關(guān)對(duì)綜合保稅區(qū)采取全封閉、卡口式24小時(shí)監(jiān)管制度。海關(guān)監(jiān)管模式應(yīng)實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)場(chǎng)被動(dòng)查堵和單證審核向全方位、全過程、全關(guān)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理方式轉(zhuǎn)變。海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)從貨物轉(zhuǎn)向企業(yè),將海關(guān)保稅監(jiān)管的空間從口岸和單證審核延伸到企業(yè),監(jiān)管的時(shí)間從口岸通關(guān)及后繼管理(核銷延伸為保稅貨物進(jìn)口行為發(fā)生后的若干年。對(duì)進(jìn)出口企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及向海關(guān)申報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行事后稽核,完善海關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門與稽查部門的聯(lián)系配合機(jī)制,有針對(duì)性地開展常規(guī)稽查和專項(xiàng)稽查,增強(qiáng)事后稽查的有效性。并注重稽查結(jié)果的反饋工作,強(qiáng)化保稅業(yè)務(wù)監(jiān)管的連續(xù)性、整體

12、性。借助企業(yè)動(dòng)態(tài)信息庫(kù)和統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)資料,以企業(yè)和商品為單元,加強(qiáng)對(duì)“結(jié)關(guān)后”貨物流、信息流的跟蹤監(jiān)控分析,既方便了貨物進(jìn)出,又對(duì)違法企業(yè)形成威懾。2.誠(chéng)信管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式樹立以誠(chéng)信為基礎(chǔ)、信息技術(shù)為依托的效能化誠(chéng)信監(jiān)管理念,建立企業(yè)檔案管理機(jī)制,密切與物流企業(yè)的合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)以企業(yè)為單元的管理。制定企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,確定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),建立企業(yè)守法管理系統(tǒng)。借助全國(guó)海關(guān)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò),對(duì)在海關(guān)登記備案的進(jìn)出口企業(yè)逐一建立資信檔案,自動(dòng)調(diào)用數(shù)據(jù)庫(kù)資料進(jìn)行綜合分析,給出風(fēng)險(xiǎn)程度概率,將企業(yè)分為不同等級(jí),進(jìn)行分類動(dòng)態(tài)監(jiān)管,使企業(yè)的守法資信程度與海關(guān)監(jiān)管便利程度相對(duì)稱。對(duì)信用度高的企業(yè)在境外入?yún)^(qū)

13、時(shí)受理預(yù)報(bào),采取稽查等后續(xù)監(jiān)管手段來確認(rèn)企業(yè)申報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性,切實(shí)提高現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的有效性。以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為中心,以分類處理和參數(shù)控制為手段,對(duì)企業(yè)素質(zhì)、資金狀況、經(jīng)營(yíng)管理、經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展前景、守法情況、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等情況作靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的分析評(píng)估,建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制,完善查驗(yàn)決策支持系統(tǒng)的功能。從風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)出發(fā),結(jié)合口岸進(jìn)出口貨物動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù),輔助風(fēng)險(xiǎn)分析人員在實(shí)時(shí)監(jiān)控下對(duì)相關(guān)的進(jìn)出口單證信息做出準(zhǔn)確的判斷和監(jiān)管決策。建立健全風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)信息提示,及時(shí)布控核查。通過風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)估機(jī)制,明確各部門在風(fēng)險(xiǎn)管理模式中的職責(zé)。3.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式推進(jìn)海關(guān)與有條件的進(jìn)出口貿(mào)易企業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)企

14、業(yè)聯(lián)網(wǎng)的信息化管理,建立一個(gè)功能齊全的物流監(jiān)控分析系統(tǒng)。內(nèi)容涵蓋現(xiàn)有的運(yùn)輸工具管理子系統(tǒng)、艙單管理子系統(tǒng)、轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸管理子系統(tǒng)、小型船舶快速通關(guān)系統(tǒng)以及查驗(yàn)管理子系統(tǒng)等。同時(shí)與集裝箱檢查設(shè)備、電子地磅、卡口設(shè)施等進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)。對(duì)卡口、查驗(yàn)場(chǎng)地實(shí)施全方位、全過程的實(shí)時(shí)電子監(jiān)控。集裝箱箱號(hào)識(shí)別儀和電子地磅等識(shí)別系統(tǒng)分別對(duì)進(jìn)出車輛的車牌號(hào)以及重量的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行采集。減速坡和警示標(biāo)志等通道警示系統(tǒng)可有效維護(hù)進(jìn)出卡口的車輛秩序。數(shù)據(jù)系統(tǒng)則對(duì)進(jìn)出卡口的貨物有效信息進(jìn)行匯總分析,確保信息流先于貨物流,使海關(guān)物流監(jiān)控系統(tǒng)的運(yùn)作始終處于嚴(yán)密高效的信息化監(jiān)管之下。積極推進(jìn)海關(guān)與港務(wù)、理貨、港監(jiān)、船務(wù)、船代、貨代等各口岸部門的信息聯(lián)網(wǎng)工作,最大限度地整合海關(guān)內(nèi)、外部信息資源,從多角度加強(qiáng)對(duì)物流信息的監(jiān)控,最終實(shí)現(xiàn)物流信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)化。企業(yè)只需通過聯(lián)網(wǎng)計(jì)算機(jī)分別向政府審批部門和主管海關(guān)發(fā)送電子報(bào)文,事后補(bǔ)交書面批件,即可完成備案。利用計(jì)算機(jī)強(qiáng)大的信息存儲(chǔ)功能以及處理功能實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口貿(mào)易監(jiān)管數(shù)據(jù)的快速傳輸和自動(dòng)核銷。這樣就可從整體上對(duì)企業(yè)的進(jìn)出口貨物的備案、報(bào)關(guān)、核銷手續(xù)進(jìn)行一體化的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。四、結(jié)束語由于綜合保稅區(qū)是我國(guó)目前政策最優(yōu)惠、開放層次最高的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū),其通關(guān)