城鄉(xiāng)低保制度

1、城鄉(xiāng)低保制度：歷史、現(xiàn)狀與前瞻中國(guó)城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展，從1993年6月上海市首創(chuàng)“城市居民最低生活保障線制度”算起，已經(jīng)有13年的歷史了。13年來(lái)，作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，城鄉(xiāng)低保制度對(duì)保護(hù)貧弱群體與構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。一城鄉(xiāng)最低生活保障制度的歷史演進(jìn)所謂“最低生活保障（簡(jiǎn)稱低保）制度”即“根據(jù)維持最起碼的生活水平的消費(fèi)需求設(shè)立一個(gè)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而生活發(fā)生困難時(shí)，都有權(quán)利得到政府按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助?！币?yàn)槠駷橹?，中?guó)社會(huì)仍然是城鄉(xiāng)二元社會(huì)，從上個(gè)世紀(jì)90年代開始的建立最低生活保障制度的努力，中國(guó)政

2、府仍然還是按將城市和農(nóng)村分為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分的思路在進(jìn)行。 城市居民最低生活保障制度的歷史演進(jìn)1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障線制度”，由此拉開了中國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。上海市的這項(xiàng)制度規(guī)定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府規(guī)定的最低生活保障線（當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元），都有權(quán)向政府有關(guān)部門申請(qǐng)社會(huì)救助。12年來(lái)，城市低保制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993-1999年的“創(chuàng)立和推廣階段”和1999年至今的“提高和完善階段”。1城市低保制度的創(chuàng)立和推廣階段在第一階段，用了7年的時(shí)間，城市低保制度完成了以點(diǎn)及面，在全國(guó)普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創(chuàng)

3、立表現(xiàn)為一些城市的地方政府與時(shí)俱進(jìn)的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺(tái)、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個(gè)性地創(chuàng)建制度的行列；1995年，這項(xiàng)制度為中央政府的相應(yīng)的職能部門 民政部所認(rèn)可，并下決心在全國(guó)組織推廣；1997年，這項(xiàng)制度再次上升為國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要決策，發(fā)出了國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，要求在本世紀(jì)末，全國(guó)所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項(xiàng)制度；到1999年建國(guó)50周年前夕，民政部宣布：全國(guó)668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺(tái)的城市居民最低生活保障條例，標(biāo)志著這項(xiàng)制度

4、已經(jīng)成為中華人民共和國(guó)的一項(xiàng)正式的法律制度和長(zhǎng)期的基本國(guó)策。2城市低保制度的提高和完善階段隨著新世紀(jì)的到來(lái)，城市低保制度的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時(shí)間，突破了“資金瓶頸”，從而發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。在第一階段的創(chuàng)建過(guò)程中，當(dāng)時(shí)的政策取向是城市低保經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，這就造成了一個(gè)悖論：越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、地方財(cái)政困難的地方政府，面臨的城市低保對(duì)象越多，分擔(dān)的低保資金也就越多。在這種政策背景下，城市低保制度實(shí)際上并沒(méi)有真正發(fā)揮保障城市貧弱群體最起碼的生活水平的作用。當(dāng)全國(guó)所有的城市和縣鎮(zhèn)都建立起這項(xiàng)制度時(shí)，實(shí)際上只有281萬(wàn)城市貧困人口得到了救助。與當(dāng)時(shí)學(xué)界

5、和一些國(guó)際組織對(duì)中國(guó)城市貧困人口在1500- 3000萬(wàn)的估計(jì)數(shù)相比，只占五分之一到十分之一。2000年，國(guó)務(wù)院作出重要決策，從2001- 2003年，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的低保經(jīng)費(fèi)要連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億，增加到2001年的23億，2002年的46億，再到2003年的92億，2004年的105億。加上地方財(cái)政支出后，全部低保經(jīng)費(fèi)從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長(zhǎng)，從2000年403萬(wàn)，增加到2001年的1171萬(wàn)，2002年的2065萬(wàn)，再到2003年的2247萬(wàn)，200

6、4年的2201萬(wàn)。2005年，截至到5月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，累計(jì)支出低保經(jīng)費(fèi)77億元，低保對(duì)象為2182萬(wàn)人。從2003年起，城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上，低保對(duì)象穩(wěn)定在2200萬(wàn)人上下。于是，完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂“配套措施”是指為解決低保對(duì)象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實(shí)際問(wèn)題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對(duì)低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部發(fā)出了關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度有關(guān)事項(xiàng)的通知；2004年，民政部、建設(shè)部等聯(lián)合頒布了城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法

7、，民政部與教育部聯(lián)合發(fā)出了關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知，民政部發(fā)出了關(guān)于做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知。從2004年開始，民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn)，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系，爭(zhēng)取為城市貧困居民解決更多的實(shí)際困難。農(nóng)村最低生活保障制度的歷史演進(jìn)在城市低保制度發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村低保制度和社會(huì)救助體系也有很大的發(fā)展。實(shí)際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農(nóng)村更早于城市。1990年，山西省在進(jìn)行建立農(nóng)村社會(huì)保障體系試點(diǎn)時(shí)，

8、就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個(gè)政策創(chuàng)意當(dāng)時(shí)在農(nóng)村并沒(méi)有能夠發(fā)展成為可行的社會(huì)政策。在上個(gè)世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過(guò)程中，農(nóng)村最低生活保障的問(wèn)題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發(fā)的關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)中明確指出：“農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度”。同時(shí)，在這個(gè)文件中，也確立了“保障資金由當(dāng)?shù)馗骷?jí)財(cái)政和村集體分擔(dān)”的籌資原則。此時(shí)，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)”的政策設(shè)想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個(gè)省的2037個(gè)縣市建立起農(nóng)

9、村最低生活保障制度，低保對(duì)象為404萬(wàn)，約占農(nóng)業(yè)人口0.4%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對(duì)特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財(cái)政支持。但是，遺憾的是，2003年召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議并未通過(guò)針對(duì)農(nóng)村低保的新政策。此后，針對(duì)對(duì)不同的地區(qū)、不同的對(duì)象，農(nóng)村低保制度和社會(huì)救助體系有了不同的“說(shuō)法” 其一是北京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），正以實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。目前領(lǐng)到低保證的有將近440萬(wàn)人，共支出低保資金12. 6億元。其二是中西部其余23?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實(shí)施特困戶救

10、助為主，領(lǐng)到特困證的將近800萬(wàn)人，共支出特困戶救助資金18.3億元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬(wàn)，東部8省市領(lǐng)取低保證的和中西部23省份領(lǐng)取特困證的加起來(lái)合計(jì)共有1257萬(wàn)人，得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%。另外，全國(guó)還有255萬(wàn)“三無(wú)老人”得到了“五?！惫B(yǎng)，其中有50余萬(wàn)老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。二最低生活保障制度的現(xiàn)狀毫無(wú)疑問(wèn)， 13年來(lái)，最低生活保障制度經(jīng)過(guò)不斷地改進(jìn)、完善和規(guī)范化建設(shè)，已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說(shuō)，所有的社會(huì)政策都是“雙刃劍”，優(yōu)點(diǎn)與缺陷猶如一個(gè)錢幣的兩

11、面。作為一項(xiàng)政策工具，隨著我們對(duì)低保制度 國(guó)際上稱為社會(huì)救助制度（Social Assistance Scheme） 的理解越來(lái)越深刻，我們對(duì)這項(xiàng)制度的運(yùn)用也就能越來(lái)越得心應(yīng)手。因此，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時(shí)，我們可以清醒地從這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)和缺陷兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析與評(píng)估。最低生活保障制度的優(yōu)點(diǎn)最低生活保障制度的優(yōu)點(diǎn)是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。低保制度的這個(gè)優(yōu)點(diǎn)幾乎是與生俱來(lái)的。在整個(gè)社會(huì)保障體制中，社會(huì)救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”的特點(diǎn)。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)了一整套相關(guān)的行政程序?qū)ι暾?qǐng)者進(jìn)行資格審查，直到確認(rèn)其“確有需要”，亦即確認(rèn)申請(qǐng)者確實(shí)因?yàn)槭杖脒^(guò)低乃

12、至中斷而不能維持其最低的生活水準(zhǔn)，在這個(gè)前提下政府有關(guān)部門才能動(dòng)用納稅人的錢來(lái)對(duì)其施救。同時(shí)，在受助者領(lǐng)取救助金的整個(gè)過(guò)程中，政府有關(guān)部門會(huì)對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的追蹤調(diào)查。一旦其收入超過(guò)救助標(biāo)準(zhǔn)，救助即告一段落。正因?yàn)橛辛诉@樣嚴(yán)格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財(cái)政支出的效益最大化。 最低生活保障制度的缺陷最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點(diǎn)一樣，也是顯而易見(jiàn)的。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：1低保制度并不能幫助低保對(duì)象脫貧在國(guó)際上，低保制度或社會(huì)救助制度還有一個(gè)別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標(biāo)都是“維持”受助者最起碼的生活水準(zhǔn)。從這一點(diǎn)上說(shuō)，這項(xiàng)制度本身是“被動(dòng)

13、的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。從中國(guó)的實(shí)踐看，當(dāng)城市居民最低生活保障制度的救助對(duì)象2002年突破了2000萬(wàn)大關(guān)后；2003年再度上升，達(dá)到2247萬(wàn)；2004年略有下降，2201萬(wàn)；2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬(wàn)?？梢灶A(yù)計(jì)，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時(shí)間內(nèi)，城市低保對(duì)象的規(guī)模將穩(wěn)定在2000 -2200萬(wàn)人之間。2低保制度需要大量的人工成本從中國(guó)的實(shí)踐看，在城市低保制度的實(shí)施過(guò)程中，政府巧妙地利用了遍布在中國(guó)城市中 “橫向到邊，縱向到底”的80017個(gè)（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會(huì)，動(dòng)員起至少30- 50萬(wàn)人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊(duì)伍，所以只花費(fèi)了極少

14、的人工成本就使一個(gè)龐大的“低保機(jī)器”運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。在城市社區(qū)中，居委會(huì)與社區(qū)居民幾乎“零距離”的接觸，這對(duì)于他們掌握對(duì)制度實(shí)施必要的信息非常有利。但與此同時(shí)，這種“零距離”接觸也導(dǎo)致了兩個(gè)的居委會(huì)干部不利的因素：一曰“優(yōu)親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。3低保制度容易同時(shí)受到來(lái)自兩個(gè)方面的攻擊從中國(guó)的實(shí)踐看，在2200萬(wàn)左右的城市低保對(duì)象中，實(shí)際上70%上下是失業(yè)人員，而有勞動(dòng)能力的要占到總數(shù)的50%左右。因此，自從低保制度實(shí)施以來(lái)，對(duì)這項(xiàng)制度“養(yǎng)懶漢”的擔(dān)心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對(duì)失業(yè)人員不管事實(shí)上有沒(méi)有收入都按當(dāng)?shù)刈畹凸べY計(jì)算其收入）來(lái)設(shè)置“門檻”，造成了大量失業(yè)人

15、員被排除在外的“應(yīng)保未保”的現(xiàn)象。而與此同時(shí)，又有從人道的理念出發(fā)，對(duì)嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查和追蹤調(diào)查進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)，在社會(huì)輿論中，在新聞媒體上，造成了對(duì)低保制度的負(fù)面影響。三最低生活保障制度的發(fā)展展望毋庸置疑，在中國(guó)的社會(huì)保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國(guó)際接軌的，所取得的成就也得到了國(guó)際國(guó)內(nèi)專家的一致好評(píng)。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優(yōu)點(diǎn)和缺陷是同時(shí)并存的：因?yàn)橛屑彝ソ?jīng)濟(jì)調(diào)查，才有社會(huì)救助制度，取消了這項(xiàng)前置條件，社會(huì)救助就不成其為社會(huì)救助了（變成社會(huì)福利或社會(huì)津貼制度了）。但因?yàn)檫@個(gè)前置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會(huì)形成福利依賴，就會(huì)“養(yǎng)懶漢”；同時(shí)，如果執(zhí)

16、行過(guò)頭，也會(huì)形成社會(huì)排斥，從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，違背了實(shí)施這項(xiàng)制度是為了穩(wěn)定社會(huì)的初衷。正因?yàn)槿绱?，?yīng)對(duì)策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域“單打獨(dú)斗”，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個(gè)社會(huì)政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來(lái)抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計(jì)、資產(chǎn)建設(shè)和勞動(dòng)力流動(dòng)。以上的“政策組合”實(shí)際上是用低保制度來(lái)維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件，以達(dá)到安撫人心、穩(wěn)定社會(huì)的目標(biāo)；然后，在這個(gè)基礎(chǔ)上，又要采取更加積極的政策引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象尋找他們的“可持續(xù)生計(jì)”，建立他們的“個(gè)人發(fā)展賬戶”，從而走出貧困的困境。但是，遺憾的是，目前政府有關(guān)部門還沒(méi)有意識(shí)到低保制度本身的局限性。在發(fā)現(xiàn)了低保對(duì)象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問(wèn)題后，政策設(shè)計(jì)仍然按不斷擴(kuò)大救助范圍的思路來(lái)進(jìn)行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實(shí)惠實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)了低保金本身。這樣的做法實(shí)際上是不利于鼓勵(lì)工作積極性的，反倒會(huì)造成“福利依賴”。同時(shí)，也造成了基層的干群關(guān)系緊張，