建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的分析與思考

1、2010年1月Jan .2010天津大學學報(社會科學版JOURNAL OF TI A NJ I N UN I V ERSI TY (S OC I A L SC I E NCES 第12卷第1期Vol .12No .1建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的分析與思考牛桂敏(天津社會科學院經(jīng)濟社會預測研究所,天津300191摘要:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度是關(guān)注民生、構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度處于城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài),制約了養(yǎng)老保險覆蓋面及保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移,限制了城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的形成,不利于工業(yè)化和城市化的發(fā)展。因此,消除制度差異,實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要

2、求。文章提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的思路,為相關(guān)的研究與決策提供參考。關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;養(yǎng)老保險;思路收稿日期:2009209210.作者簡介:牛桂敏(1963,研究員.通訊作者:牛桂敏,niugui m inhotail .com.建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,使人人享受基本生活保障,享受改革成果,是黨的關(guān)注民生政策的具體體現(xiàn),是建設(shè)小康社會的基本目標之一,也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及構(gòu)建和諧社會的必然要求?；攫B(yǎng)老保險是社會保險的最重要項目,是社會保障中最根本的制度安排。因此,城鄉(xiāng)居民,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,是實現(xiàn)社會保障體系覆蓋城鄉(xiāng)居民目標的關(guān)鍵。一、二元分割城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保

3、險制度是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下建立的,城鎮(zhèn)以職工基本養(yǎng)老保險制度為主體;農(nóng)村養(yǎng)老保險制度則嚴重滯后,基本停留在家庭保障層次。八億農(nóng)民大多沒有社會養(yǎng)老保險,其結(jié)果是以社會保險為主旨的社會保障形成了新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),不適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及建設(shè)和諧社會的需要。1.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計不同現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度重城市、輕農(nóng)村,制度設(shè)計差異較大。許多地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險尚屬空白。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(如浙江初步形成的社會養(yǎng)老保障制度體系中,城市基本養(yǎng)老保險制度有城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度(簡稱“城?！薄C關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度以及城市其他人員養(yǎng)老保障制度等。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以

4、下簡稱“農(nóng)?！焙捅徽鞯剞r(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度(以下簡稱“土保”。針對農(nóng)民工開展的有以“雙低”標準進行的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“工?！?。2.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金籌集模式不同“城?！睂嵭猩鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。在基本養(yǎng)老保險基金不敷使用時,國家給予適當補助?！俺潜！被鹨验_始實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,正向全國統(tǒng)籌調(diào)劑邁進?！稗r(nóng)?！眲t以個人繳納為主,集體補助為輔,國家給予適當扶持,所繳金額及其收益完全記入個人賬戶,實行完全積累制,收繳的資金實行縣級統(tǒng)籌。但由于集體經(jīng)濟薄弱,導致很多村集體根本沒有或無法為農(nóng)民參保提供補助;國家補助也僅限于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為職工交納的養(yǎng)老保險費以稅前列支。這樣,政策設(shè)計的三方

5、負擔繳費模式就因集體補助和國家扶持的虛化,變成基本由農(nóng)民個人承擔。3.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保方式不同“城?！笔菑娭菩员ｋU,由國家通過有關(guān)法律法規(guī),對社會保障的對象、社會保險稅(費、保險給付條件等做出強制性規(guī)定,要求企業(yè)和職工必須參加養(yǎng)老保險,分擔繳費責任。而“農(nóng)?！钡膮⒈s是采取農(nóng)民自愿和政府組織相結(jié)合的辦法。這種政策安排無法避免農(nóng)民的逆向選擇,如富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧第12卷第1期牛桂敏:建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的分析與思考37困戶不能保和疑慮戶不敢保。這種現(xiàn)象違背了社會保險制度運營的大數(shù)法則和風險共擔機制,導致保費收繳數(shù)額太少,支付金額過高,致使制度無法隨參保人數(shù)的擴大

6、和風險發(fā)生率的降低而實現(xiàn)良性循環(huán)。4.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老社會化程度和保障水平差距大城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋面較窄。到2007年底,“城?！眳⒈Ｈ藬?shù)突破2億人;而“農(nóng)?！眳⒈Ｈ藬?shù)只有5400多萬人;“土?！庇?000萬人。這幾項相加,目前有養(yǎng)老保險的大約3億人,占城鄉(xiāng)就業(yè)人口的39%左右,覆蓋面還不到勞動人口的15%1,而且,城、鄉(xiāng)社會保障的覆蓋率差別較大,分別為91%和2%2。城鄉(xiāng)保障水平存在明顯差別。僅以2000年為例,城市人均社會保障支出是農(nóng)村的10倍,占全國人口80%的農(nóng)民,僅占社會保障費用支出總數(shù)的11%。城市社會保障水平基本保持在15%以上,而農(nóng)村的社會保障水平連1%都達不到3。這種過低的社會

7、保障水平,對農(nóng)民缺乏吸收力。5.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金社會互濟功能差異大互助共濟是社會保障制度的基本特征?！俺潜！睂嵭猩鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式,其中的社會統(tǒng)籌部分通過社會互濟和再分配,扶貧幫困,使在職期間工資水平低的、因企業(yè)暫時困難付不起養(yǎng)老金的、因壽命較長已用完個人賬戶養(yǎng)老金儲蓄的退休職工,仍可通過社會統(tǒng)籌得到基本的生活保障?！稗r(nóng)保”采取自助為主,互濟為輔。這種互濟只局限于對早逝者和長壽者之間的適當調(diào)劑,而最需要養(yǎng)老保障的低收入和貧困農(nóng)民不能從養(yǎng)老保險中受惠。同時,目前采取投保越多,集體補助越多的做法,使集體經(jīng)濟向農(nóng)戶中高收入階層傾斜,造成了更大的不平等和集體補助的逆向選擇。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基

8、本養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度在制度設(shè)計、籌資模式、參保方式、社會化程度、保障水平和互濟功能等方面的二元分割,使得農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面、穩(wěn)定性和持續(xù)性遠遠落后于城鎮(zhèn),而且城鄉(xiāng)保險關(guān)系轉(zhuǎn)移存在嚴重的制度壁壘。因此,必須從城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化,城鄉(xiāng)社會保障制度融合化的角度出發(fā),改革、完善城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的制度安排,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度是構(gòu)建和諧社會的迫切需要(1我國已進入人口老齡化社會。2007年65歲及以上老年人口達1106億,占全國總?cè)丝诘?11%,預計2051年將達到峰值4137億,占總?cè)丝诘?1%,其中80歲及以上高齡老人占老年總?cè)丝诘谋戎貙⒈?/p>

9、持在25%-30%,進入重度老齡化和高齡化時期。而且我國農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1124個百分點,這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將一直持續(xù)到2040年4。(2老年人貧困現(xiàn)象日益突出。2006年城市享有退休金(養(yǎng)老金的比例為78%,收入低于最低生活保障線的占315%,認為自己經(jīng)濟上無保障的占1915%。農(nóng)村僅有418%的老人享有退休金(養(yǎng)老金,2319%收入低于救助標準,40%認為生活困難, 4913%認為經(jīng)濟上得不到保障。因老返貧現(xiàn)象普遍,農(nóng)村老年貧困發(fā)生率為815%,遠遠高于城市215%的水平。(3養(yǎng)老風險不斷加大。受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快,計劃生育政策落實等因素影響。一方面,家庭規(guī)模小型化趨勢不斷加深

10、,目前中國城鄉(xiāng)家庭戶均規(guī)模是3139人,“兩個年輕人養(yǎng)四個老人一個孩子”即“2+4+1”的家庭格局越來越普遍。另一方面,人口流動加速,大量農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)謀生,農(nóng)村“空巢家庭”越來越多,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊,養(yǎng)老風險不斷加大。老年人,特別是占老年人口65%以上的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障問題,成為構(gòu)建和諧社會面臨的巨大挑戰(zhàn)?？梢?推動傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保險模式轉(zhuǎn)變,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度,是適應新形勢改善民生的必然要求,是構(gòu)建和諧社會的重要任務。2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求目前,全國在城鎮(zhèn)務工就業(yè)的農(nóng)民工在113億以上,城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員

11、達到數(shù)千萬人。人力資源市場呈現(xiàn)出流動性強、就業(yè)方式多樣化等新特點,這是市場經(jīng)濟條件下,人力資源優(yōu)化配置的必然選擇。但城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的二元結(jié)構(gòu)、地區(qū)分割,直接影響和阻礙著城鄉(xiāng)居民和勞動力的流動,限制了城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的形成,不利于農(nóng)村工業(yè)化和城市化的發(fā)展。如從北京到上海,甚至在同一省內(nèi),從一城市流動到另一城市,勞動者的社會養(yǎng)老保險關(guān)系也難以轉(zhuǎn)移接續(xù),養(yǎng)老保險權(quán)益無法保障。因此,消除城鄉(xiāng)、地區(qū)間的制度差異,努力促進全國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的銜接與轉(zhuǎn)化,實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與均衡,是維系整個勞動力市場統(tǒng)一的根本性制度安排,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老

12、保險制度的時機漸趨成熟(1國家高度重視。黨的十七大報告已將“統(tǒng)籌38天津大學學報(社會科學版2010年1月城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”,作為落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、推進新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。(2國家的經(jīng)濟實力不斷增強。2008年G DP規(guī)模達到30107萬億,財政收入達到6113萬億5,這為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。(3時機已基本合適。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時,希臘的農(nóng)村人口比重為5612%(1961年、日本為5611%(1959年、葡萄牙為5217%(1977年,現(xiàn)在我國的農(nóng)村人口比重為5611%(2006年;人均G DP歐盟13國平均值為

13、5226美元,而我國已經(jīng)達到6127美元(2006年?？梢?我國人口、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與城市化水平已相當于經(jīng)濟發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的水平?？傊?我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障制度,使人人享受基本生活保障、享受改革成果的條件已經(jīng)基本具備。人力資源和社會保障部領(lǐng)導表示,爭取2009年底前在全國基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。國務院也已提出將在本屆政府任期內(nèi),即2012年基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。三、建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的思路統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的思路是:建立低水平、廣覆蓋、多層次、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度體系,構(gòu)筑由國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險制度框架,實現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制

14、向統(tǒng)賬結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變,各級政府承擔相應責任,企業(yè)(集體承擔相應義務,個人承擔相應風險,堅持個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式,健全向農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付機制,將國家控制和穩(wěn)定機制延伸到農(nóng)村,形成城鄉(xiāng)、地區(qū)、代際互濟的保障模式,提高制度的公平性和有效性,使之成為提高農(nóng)民收入、縮小社會差距、實現(xiàn)社會公平最有效的制度保障。1.建立統(tǒng)一的保險制度建立“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度”。凡年滿16周歲以上沒有參加養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民,都可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。打破以往城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民各自參加養(yǎng)老保險的二元障礙,即將符合參保條件的居民,無論戶籍在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村,都納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度,繳費、待遇等城鄉(xiāng)標準相同,從而在保險

15、制度上沒有遺漏人群,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。2.確定統(tǒng)一的繳費標準城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金主要來源于城鄉(xiāng)居民個人繳納的基本養(yǎng)老保險費、集體補助、財政補貼等。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費按年繳納。最低繳費標準為農(nóng)村居民上年人均純收入的8%(或不低于全國平均低保水平,最高繳費標準為城鎮(zhèn)居民上年可支配收入的30%,城鄉(xiāng)居民可在下線和上線之間選擇。個人繳費全部進入個人賬戶。這種繳費方式既考慮了參保人的繳費能力,也考慮了與其他基本養(yǎng)老保險的銜接。集體補助部分,考慮到各地集體經(jīng)濟發(fā)展的不均衡,以及農(nóng)村稅費改革削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財政實力、村級集體經(jīng)濟趨于瓦解的現(xiàn)實,在集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可由集體出資,集體經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)可由

16、縣(區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村(街財政分擔,由省(市、區(qū)級財政保底。當個人正常繳費后,集體補助部分同時到位,50%計入個人賬戶;50%計入國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶。3.確定統(tǒng)一的保險待遇標準城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇由個人賬戶養(yǎng)老金和國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分組成。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準可根據(jù)各地經(jīng)濟運行、價格指數(shù)、生活水平的差異劃分幾個檔次,最高可參考北京的標準每人每月280元、最低標準為每人每月60元?；A(chǔ)養(yǎng)老金所需資金由省(市、自治區(qū)財政負擔,并列入省(市、自治區(qū)財政預算,不足部分可由中央財政轉(zhuǎn)移支付保底。城鄉(xiāng)居民盡同樣的義務,享受同樣的待遇。4.實行統(tǒng)一的銜接辦法已參加其他養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民,可根據(jù)個人意愿轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民

17、養(yǎng)老保險,已繳納的保險費折算為相近檔次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費和年限,存入個人賬戶,原未落實的集體補助和財政補貼同時到位;已享受過集體補助和財政補貼的,按新的標準填平補齊。達到退休年齡時,按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的規(guī)定享受養(yǎng)老待遇。5.完善財政轉(zhuǎn)移支付機制為確保集體補助和財政扶持不再虛化,國家有必要完善財政轉(zhuǎn)移支付機制,以落實最低待遇承諾,形成待遇提高調(diào)整機制與國家控制和穩(wěn)定機制。過去,我國政府用于社會保障的財政支出比例較低,只有10%左右(2000年,遠低于加拿大的39%,日本的37%,澳大利亞的35%。而這10%也主要用于城市居民的社會保障2,用于農(nóng)民養(yǎng)老保險的幾乎為零,而南美國家農(nóng)民養(yǎng)老保險

18、主要靠財政投入;日本的國民年金,政府投入1/3,2009年將達到1/2;波蘭中央財政支出的5%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險等6。因此,我國有必要借鑒國外經(jīng)驗,加大公共財政對農(nóng)民參保的補貼力度。如果中央財政對60歲及以上農(nóng)村老年人口按每人每月100元養(yǎng)老補助,60歲以下農(nóng)村勞動年齡人口第12卷第1期牛桂敏:建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的分析與思考39按每人每月60元基礎(chǔ)養(yǎng)老金測算,約1億60歲及以上農(nóng)村老年人口,全部由中央財政注資,共需1200億元;約513億60歲及以下農(nóng)村勞動人口,共需中央財政補貼1272億元。兩項之和占2009年中央財政收入的4103%,便可初步實現(xiàn)八億農(nóng)民參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。如果考慮到

19、各級地方財政的財力和責任分擔,政府應該有能力確保城鄉(xiāng)居民參保的最低待遇承諾,并且根據(jù)經(jīng)濟增長、最低生活保障水平調(diào)整而適時增加政府養(yǎng)老補貼。6.健全動態(tài)繳費機制和規(guī)范管理機制個人繳納的養(yǎng)老金標準,應隨經(jīng)濟發(fā)展水平、價格指數(shù)、生活水平的變動而調(diào)整,實行按年度動態(tài)繳費、實賬管理。應制定嚴格的基金管理運營辦法,保險基金全部進入“社會養(yǎng)老保險基金”專戶,?？顚Ｓ?完善托管制度,建立健全基金監(jiān)督體系,確?；鸨Ｖ翟鲋怠⒖嘉墨I:1茹英杰.加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度com tent27462131.ht m,2008201221.2夏梁省,藺巖.我國農(nóng)村社會保障的問題探索與對策研究J.北方經(jīng)濟,

20、2007(13:20.3郭曉瑩.我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的比較分析E B/llzh20071109.ht m l,2007211209.4全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發(fā)展趨勢icy/txt/2006212/12/content7493136.ht m,2006202224.5國家統(tǒng)計局.2008年國民經(jīng)濟總體保持平穩(wěn)較快發(fā)展nom ic/txt/2009201/22/content17168537.ht m,2009201222.6錢昊平.中央財政有望投入農(nóng)民養(yǎng)老E B/OL.htt p:17.and Thinking over Setting up an Endowment I

21、nsurance System of U rban andRural Coordinati onN I U Gui2m in(Research I nstitute of Econom ic and Society Forecasts,Tianjin Acade my of Social Sciences,Tianjin300191,ChinaAbstract:The endowment insurance system for urban and rural coordinati on is an i m portant as pect of concerning about the livelihood of peop le and building a har moni ous s ociety.The current endowment insurance syste m is in a urban2rural s p lit state,restricti