西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式探索

1、西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式探索    提要: 隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施及經濟體制轉型速度的加快, 西部地區(qū)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進程快速提高, 隨之形成了的城鄉(xiāng)迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。因此, 建立涵蓋西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式成為完善西部社會保障體系建設的當務之急。筆者從經濟學、社會學的角度分析了西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的框架體系, 并提出了相關保障措施建議。 關鍵詞: 社會保障; 社會轉型; 農村社會保障; 一體化 1問題的提出 根據(jù)發(fā)展經濟學的觀點, 人類社會總是要經歷從傳統(tǒng)經濟社會向現(xiàn)代經濟社會過渡的不同發(fā)展階段, 而且各個階

2、段都有其各自的城鄉(xiāng)經濟社會結構。我國是發(fā)展中國家, 具有城鄉(xiāng)二元格局的典型特征, 在建立社會保障制度時似乎更多地強調了區(qū)別對待, 沿襲了計劃經濟時代所形成的城鄉(xiāng)迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。從歷史上看, 與城鎮(zhèn)居民普遍享有社會保障的情形不同,社會保障對農村居民的覆蓋是極其有限的。新中國成立后, 我國政府著手建立了面向城市企業(yè)勞動者的社會保障制度。在農村, 通過土地改革和集體化, 實行以家庭為主的、家庭與集體相結合的保障制度。作為現(xiàn)代社會保障核心內容的社會保險并未在農村實施, 造成城鄉(xiāng)社會保障明顯的二元化特征。從整體上看, 盡管建國以來黨和政府在農村逐步實行了一些社會保障措施, 如社會救

3、濟、救災、實行“五保戶”制度等; 制定了有關的條例和法規(guī), 如社會優(yōu)撫安置等; 興了一些社會福利事業(yè), 如敬老院、光榮院、福利工廠等。但是, 在農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以前, 以社隊為基礎的集體保障在保障項目、保障水平和保障內容上都無法與城鎮(zhèn)職工的“單位保障”相提并論。20 世紀80 年代初期推行的農村承包責任制, 傳統(tǒng)的集體核算制被打破, 農戶成為獨立自主的經營單位, 原來靠集體經濟制有限的保障已名存實亡, 除個別特殊對象外, 農村居民基本靠土地保障, 使原有的農村社會保障制度喪失了賴以支撐的集體經濟基礎, 農村社會保障建設陷入停滯不前的狀態(tài)。土地承包責任制的實施, 將農村居民的保障推向家

4、庭保障和土地保障, 農村地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡使得農村居民沒有被社會保障制度覆蓋。此外,隨著西部大開發(fā)中工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程的加快,土地已不能抵御農民面臨的越來越大市場競爭風險和生活風險, 給社會發(fā)展帶來極大的隱患, 尤其是占農業(yè)人口比重較大的西部地區(qū)矛盾更為突出, 而城鎮(zhèn)和農村的非公有制經濟主體中的勞動者沒有納入社會保障覆蓋范圍中, 經濟主體多元化、勞動力市場化、收入差距擴大化和社會階層分化諸多社會問題的出現(xiàn), 如果不建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度, 勢必引致社會矛盾激化, 直接影響市場經濟體制改革的步伐和經濟的穩(wěn)定發(fā)展。 目前我國正處于提高工業(yè)化水平和調整產業(yè)結構的社會轉型階段, 城市化的

5、迅速崛起, 使大批沒有社會保障基金, 特別是社會保險基金積累的農村居民在轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民后給城鎮(zhèn)社會保障體系帶來巨大的沖擊。因此, 建立城鄉(xiāng)有機銜接、一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量, 在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上實現(xiàn)社會穩(wěn)定, 在最大范圍內通過社會保障的轉移支付功能達到社會的公平和穩(wěn)定。 以陜西省為例, 陜西是西部開發(fā)的橋頭堡, 在西部城市化、工業(yè)化發(fā)展中具有重要地位。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進, 陜西城市化、工業(yè)化發(fā)展速度的逐步加快, 城鄉(xiāng)間社會保障矛盾日益突出。據(jù)統(tǒng)計, 1998 年, 全省參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的單位達1. 54 萬戶, 職工158. 2 萬人, 離 退休

6、職工51. 1 萬人, 養(yǎng)老基金當年收入17. 4 億元, 其中單位繳納13. 7 億元, 個人繳納1. 8 億元; 支出19. 2 億元。1998 年全省參加失業(yè)保險職工達232 萬人, 失業(yè)保險收入1. 4 億元, 支出1. 3 億元, 享受失業(yè)保險的職工5 萬余人。到2000 年, 企業(yè)離退休人員已達72 萬人, 農村定期享受救濟人員有147 706 人, 城鎮(zhèn)享受定期救濟人員28 457人; 城鎮(zhèn)從業(yè)人員470 萬人, 城鎮(zhèn)享受社會保障的國家職工119 048 人, 集體職工13 404 人, 離退休人員222 618人; 城市居民最低生活保障標準115 元ö人, 城市居民最

7、低生活保障金人均支出水平僅為64 元ö人, 均低于國家標準。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金其他收入占當年收入的0. 05% 而支出則占當年支出的99. 63%。由此可見, 城鎮(zhèn)個體之間、城鄉(xiāng)之間都存在不同程度的差異化, 這種差異使西部地區(qū)的社會保障制度建設進程緩慢。3建立西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式 一個地區(qū)社會保障工作的進展程度同其所處的經濟發(fā)展水平有著密切的關系, 它涉及到該地區(qū)整個社會經濟資源的分配與社會公正、政府責任等。由于西部地區(qū)經濟發(fā)展水平較東部沿海地區(qū)相對落后, 因而導致西部地區(qū)的社會保障制度建設較東部發(fā)達地區(qū)相對緩慢。在國家進一步加大對西部地區(qū)投資和西部大開發(fā)的戰(zhàn)略指導下,

8、西部地區(qū)的經濟發(fā)展將迅速提高, 為此, 應該盡快建 立符合西部地區(qū)社會發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化社會保障模式,即建立基本保險普及化、一體化、社會化; 職域型保障與地域型保障相結合、權利與義務結合、公平與效率結合、自保與互保相結合, 主體多元化、籌資多渠道、結構層次化的社會保障模式。 隨著西部經濟發(fā)展環(huán)境的逐步改觀, 在保障項目上應該逐步擴大城鄉(xiāng)以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險為主的基本保險覆蓋面, 建立個人儲蓄性保險機制, 并通過代際繼承的激勵手段提高參保人的積極性, 實行自主繳費、財政補貼、代際傳遞。同時按被保障對象所在職域和地域的不同劃分多層次、多結構的保障內容, 并通過建立信息化平臺將二者有機結合, 體現(xiàn)被保

9、障對象的權利義務對等性和公平效率性。對于社會福利和社會救助則應體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等性, 具體實施可采用地域性保障。目前我國屬職域性保障的主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)職工的社會保障, 屬于地域性保障的主要是農村居民、城市無固定收入者及家庭婦女的社會保障。此外, 城鄉(xiāng)最低生活保障制度、兒童及老人照顧、社區(qū)服務等也屬地域性保障。   社會保險權利平等理論和社會保障的普遍性原則決 定了勞動者之間, 只存在著社會保障交費額和享受水平的不同, 而不應該存在有無保障的差別。實行社會保險的普及化, 即對勞動者而言, 不論其所屬部門和行業(yè), 就業(yè)單位所有制形式, 就業(yè)或失業(yè), 只要遭遇暫時或永久喪失勞動能力, 生存發(fā)

10、生困難, 都應無例外地得到社會給予的基本生活的物質保障。市場經濟和勞動制度改革要求勞動力在社會范圍內可以自由流動, 因而基本的社會保險對所有的勞動者在給付標準和辦法上應是統(tǒng)一的, 實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合, 不存在由于所有制和身份不同的差別, 特別是對基本生活保障和基本醫(yī)療保障, 應不分所有制, 不分產業(yè), 不分用工形式, 不分地區(qū), 所有勞動者是統(tǒng)一的。這樣可以促進勞動制度改革和產業(yè)結構調整所引起的勞動力在不同所有制單位和不同地區(qū)之間流動, 也可以克服勞動制度改革和產業(yè)結構調整中勞動力流動和再就業(yè)的障礙。同時, 西部人口的增加以及社會的老齡化問題日益突出, 對社會保險的需要不斷增加, 應

11、該建立國家法定的基本保險外, 還應附之于職域型和地域型相結合下的補充保障和個人儲蓄, 以及最低生活保障的多層次保障結構。4構建西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的對策建議 為確保西部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的實施,改變被保障對象與其所屬單位的依賴和依附關系, 社會保障必須實行統(tǒng)一集中管理, 即統(tǒng)一決策、統(tǒng)一收繳, 積累的社會保障基金統(tǒng)一運營增值, 統(tǒng)一服務。 4. 1統(tǒng)一管理、分級管理 目前, 我國社會保障中的社會保險、社會救濟、社會福利等項目的實施缺乏統(tǒng)一管理機構。為實現(xiàn)西部地區(qū)社會保障內容、管理、服務的社會化和一體化, 從長遠的發(fā)展目標來看, 應建立統(tǒng)一管理的社會保障機構, 統(tǒng)一的社會保障業(yè)務管

12、理機構, 統(tǒng)一的基金運作機構, 統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構。社會化服務和管理的主體是社會保險機構和社區(qū)組織, 要建立以社會化管理為主, 社區(qū)為主要依托, 單位管理為輔的管理服務體系。 4. 2加快信息化水平建設 加快西部地區(qū)社會保障管理的信息化、數(shù)字化建設,及時統(tǒng)計和了解西部地區(qū)社會保障的覆蓋范圍、保障水平、管理服務以及信息化交流。便于勞動者在區(qū)域間流動是及時交納保障金, 同時監(jiān)督相關單位對勞動用工人員的保障措施的具體落實情況, 監(jiān)督社會保障資金的使用及籌集、運營狀況。 4. 3加大政府財政及政策支持 西部地區(qū)的地方政府應在扶持本地區(qū)經濟發(fā)展的同時, 加大對社會保障資金的投入力度, 并對積極參保、投保

13、的地區(qū)與行業(yè)給與經濟發(fā)展等方面的政策支持, 將城鄉(xiāng)一體化社會保障制度建設作為西部發(fā)展與穩(wěn)定的長遠戰(zhàn)略納入發(fā)展規(guī)劃。盡快發(fā)展地域經濟, 縮小地域差距,提高收入, 改善西部城鄉(xiāng)居民的物質生活水平, 最終實現(xiàn)全社會成員都有所依、有所保的小康社會。 4. 4加強法律法規(guī)建設 目前, 由于我國現(xiàn)行的社會保障法律體系與市場經濟發(fā)展的要求不相匹配和完善, 致使在具體實施中缺乏必要的法律保護, 無法做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。制約了西部地區(qū)社會保障的改革進程, 因此, 應本著公平與效率的原則, 以國家頒布的憲法和相關法律為依據(jù), 根據(jù)西部地區(qū)經濟、社會、文化發(fā)展的特點,逐步建立完善城鄉(xiāng)一體化社

14、會保障制度的法規(guī)建設。 4. 5加快經濟發(fā)展, 提高保障水平 利用各種資源, 發(fā)揮市場和政府的雙重機制, 解決產業(yè)結構的升級以及由此帶來的城市化問題。在加快現(xiàn)代部門產業(yè)結構調整的同時, 也應加快對傳統(tǒng)部門生產技術水平的改進, 通過現(xiàn)代部門擴張對傳統(tǒng)部門的觀念與制度現(xiàn)代化產生的影響 新技術提高產量, 土地使用制度得以改善, 農民進入農業(yè)合作機構保障等等, 提高農業(yè)勞動力的邊際生產率。要加快產業(yè)經濟發(fā)展, 使得第二和第三產業(yè)在產業(yè)結構中逐漸占據(jù)主導地位, 消化吸收城鎮(zhèn)和農村大量的剩余勞動人口, 加快城市化進程, 逐漸消除城鄉(xiāng)二元結構及其造成的社會矛盾, 尤其是要解決好“三農”問題。三要加快區(qū)域經濟

15、發(fā)展, 發(fā)展區(qū)域特色經濟, 帶動地方經濟的快速發(fā)展, 加大保障投入, 完善社會 保障項目, 帶動社會保障水平的總體提高。 參考文獻: 1 李迎生. 社會保障與社會結構轉型M . 北京: 中國人民大學出版社, 北京, 2001. 2 林嘉. 社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新M . 北京: 中國人民大學出版社, 北京, 2002. 3 葛壽昌. 社會保障經濟學M . 上海: 上海財經大學出版社,1999. 4 陜西省統(tǒng)計局編. 陜西五十年M . 西安: 三秦出版社,1999. 5 鄭功成等. 中國社會保障制度變遷與評價M . 北京: 中國人民大學出版社, 2002. (上接第110 頁) 5 鄭風田.

16、 我國農產品走山國門的現(xiàn)實困境與對策J . 農業(yè)經濟問題, 2002, (10) : 22 27. 6 柯炳生. 提高農產品競爭力: 理論與政策建議J . 農業(yè)經濟問題, 2003, (2) : 33 36. 7 王兆陽. 我國農產品國際競爭力的現(xiàn)狀及應對措施J . 宏觀經濟研究, 2001, (9) : 129 133. 8 金發(fā)忠, 論述提高我國農產品質量的對策與建議, 農業(yè)科技管理J . 1999, (1) : 9 李春田. 標準化概論(第三版) M . 北京, 中國人們大學出版社, 1995. 11. 10 宋明順. W TO < 貿易技術壁壘協(xié)議> 規(guī)則實踐與對策4構建西

17、部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的對策建議 為確保西部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的實施,改變被保障對象與其所屬單位的依賴和依附關系, 社會保障必須實行統(tǒng)一集中管理, 即統(tǒng)一決策、統(tǒng)一收繳, 積累的社會保障基金統(tǒng)一運營增值, 統(tǒng)一服務。 4. 1統(tǒng)一管理、分級管理 目前, 我國社會保障中的社會保險、社會救濟、社會福利等項目的實施缺乏統(tǒng)一管理機構。為實現(xiàn)西部地區(qū)社會保障內容、管理、服務的社會化和一體化, 從長遠的發(fā)展目標來看, 應建立統(tǒng)一管理的社會保障機構, 統(tǒng)一的社會保障業(yè)務管理機構, 統(tǒng)一的基金運作機構, 統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構。社會化服務和管理的主體是社會保險機構和社區(qū)組織, 要建立以社會化管理為主,

18、社區(qū)為主要依托, 單位管理為輔的管理服務體系。 4. 2加快信息化水平建設 加快西部地區(qū)社會保障管理的信息化、數(shù)字化建設,及時統(tǒng)計和了解西部地區(qū)社會保障的覆蓋范圍、保障水平、管理服務以及信息化交流。便于勞動者在區(qū)域間流動是及時交納保障金, 同時監(jiān)督相關單位對勞動用工人員的保障措施的具體落實情況, 監(jiān)督社會保障資金的使用及籌集、運營狀況。 4. 3加大政府財政及政策支持 西部地區(qū)的地方政府應在扶持本地區(qū)經濟發(fā)展的同時, 加大對社會保障資金的投入力度, 并對積極參保、投保的地區(qū)與行業(yè)給與經濟發(fā)展等方面的政策支持, 將城鄉(xiāng)一體化社會保障制度建設作為西部發(fā)展與穩(wěn)定的長遠戰(zhàn)略納入發(fā)展規(guī)劃。盡快發(fā)展地域經

19、濟, 縮小地域差距,提高收入, 改善西部城鄉(xiāng)居民的物質生活水平, 最終實現(xiàn)全社會成員都有所依、有所保的小康社會。 4. 4加強法律法規(guī)建設 目前, 由于我國現(xiàn)行的社會保障法律體系與市場經濟發(fā)展的要求不相匹配和完善, 致使在具體實施中缺乏必要的法律保護, 無法做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。制約了西部地區(qū)社會保障的改革進程, 因此, 應本著公平與效率的原則, 以國家頒布的憲法和相關法律為依據(jù), 根據(jù)西部地區(qū)經濟、社會、文化發(fā)展的特點,逐步建立完善城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的法規(guī)建設。 4. 5加快經濟發(fā)展, 提高保障水平 利用各種資源, 發(fā)揮市場和政府的雙重機制, 解決產業(yè)結構的升級以及由此帶來的城市化問題。在加快現(xiàn)代部門產業(yè)結構調整的同時, 也應加快對傳統(tǒng)部門生產技術水平的改進, 通過現(xiàn)代部門擴張對傳統(tǒng)部門的觀念與制度現(xiàn)代化產生的影響 新技術提高產量, 土地使用制度得以改善, 農民進入農業(yè)合作機構保障等等, 提高農業(yè)勞動力的邊際生產率。要加快產業(yè)經濟發(fā)展, 使得第二和第三產業(yè)在產業(yè)結構中逐漸占據(jù)主導地位, 消化吸收城鎮(zhèn)和農村大量的剩余勞