控制性詳細規(guī)劃指標體系建構和幾個重要指標的引入

1、控制性詳細規(guī)劃指標體系建構和幾個重要指標的引入控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）是城市規(guī)劃編制辦法中確定的規(guī)劃層次之一，與修建性詳細規(guī)劃同屬詳細規(guī)劃。是以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。如何實現(xiàn)控制，既實現(xiàn)政府的城市建設目標，引導城市建設發(fā)展，又不至于成為被動控制和消極控制，已經(jīng)成為當前控規(guī)的一大難題。從目前的實際情況看，控規(guī)僅僅是規(guī)劃管理的一個參考，未能起到應有的控制與引導作用，大部分內(nèi)容在管理審批實踐中均有所調(diào)整。在工作中甚至出現(xiàn)規(guī)劃剛剛編制完成  有關指標就面臨更改的強烈要求

2、。而且，當前控規(guī)編制中的突出矛盾是控制有余引導不足。過分強調(diào)控制作用，忽視了市場經(jīng)濟條件下投資主體多樣化，市場和形勢瞬息萬變的實際，顯得缺乏靈活性。特別是在控規(guī)編制的核心指標體系確定中存在很多問題。1我國控制性詳細規(guī)劃的基本內(nèi)容與存在問題11規(guī)劃控制指標體系 任何城市建設活動，其構成內(nèi)容包括土地使用、設施配套、建筑建造、行為活動四個方面。1、土地使用 （1）土地使用控制是對建設用地上的建設內(nèi)容、位置、面積和邊界范圍等方面作出規(guī)定。其控制內(nèi)容為土地使用性質(zhì)、土地使用的相容性、用地邊界、用地面積等。（2）環(huán)境容量控制是為了保證城市良好的環(huán)境質(zhì)量，對建設用地能夠容納的建設量和人口聚集量作出合理規(guī)定。

3、其控制內(nèi)容為容積率、建筑密度、人口容量、綠地率等。2、設施配套 設施配套是生產(chǎn)生活正常進行的保證，即對建設用地內(nèi)公共設施和市政設施建設提出定量配置要求。公共設施配套包括文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生設施和商業(yè)服務業(yè)等配置要求。       市政設施配套包括機動車、非機動車停車場(庫)及市政公用設施容量規(guī)定，如給水量、排水量、用電量、通訊等。設施配套控制應按照國家和地方規(guī)范（標準）作出規(guī)定。3、建筑建造 （1）建筑建造控制是對建設用地上的建筑物布置和建筑物之間的群體關系作出必要的技術規(guī)定。其控制內(nèi)容為建筑高度、建筑間距、建筑后退等，還包括消防、抗震、衛(wèi)生、安全

4、防護、防洪及其他方面的專業(yè)要求。（2）城市設計引導是依照美學和空間藝術處理原則，從建筑單體環(huán)境和建筑群體環(huán)境兩個層面對建筑設計和建筑建造提出指導性綜合設計要求和建議。4、行為活動控制 行為活動控制是從外部環(huán)境要求出發(fā)，對建設項目就交通活動和環(huán)境保護兩方面提出控制規(guī)定。其控制內(nèi)容為交通出入口方位、數(shù)量，規(guī)定允許出入口方向和數(shù)量交通運行組織規(guī)定地塊內(nèi)允許通過的車輛類型，以及地塊內(nèi)停車泊位數(shù)量和交通組織，裝卸場地規(guī)定裝卸場地位置和面積。環(huán)境保護的控制通過制定污染物排放標準，防止在生產(chǎn)建設或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和危害，達

5、到環(huán)境保護的目的。12規(guī)劃控制方式 針對不同用地不同建設項目和不同開發(fā)過程，應采用多手段的控制方式?？刂品绞街饕校褐笜肆炕?、條文規(guī)定、圖則標定、城市設計引導。13規(guī)劃控制指標類型 控制指標分為規(guī)定性指標和指導性指標兩類。前者必須遵照執(zhí)行，后者參照執(zhí)行。1、規(guī)定性指標 主要包括：用地性質(zhì)、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及其他需要配置的公共設施。2、指導性指標 主要包括：人口容量、建筑形式、體量、風格要求、建筑色彩要求、其他環(huán)境要求。14存在問題1、指標體系確立的科學性不足 在現(xiàn)行的控制性詳細規(guī)劃編制過程中，對指標體系的確立往往沒有對用地結構和用地性質(zhì)等的確立重

6、視，但在實際的規(guī)劃管理過程中，指標體系的重要性卻是絲毫不比用地性質(zhì)的重要性低的。在控制指標中，建筑密度、容積率、高度控制、綠地率這幾個指標尤為重要，直接關系到地塊的建設強度。但就是這些指標的確立，卻缺乏與之重要程度相適應的科學性。一方面，指標的確立通常都是根據(jù)相關的規(guī)定或者經(jīng)驗值來獲得，另一方面，指標本身的控制性也存在著一定的不足。比如我們通常對綠地率所提出的30% 的指標，在很多時候都缺乏可靠的依據(jù)，這也使得在實際的規(guī)劃管理和建設中，得不到很好的執(zhí)行，或者執(zhí)行了卻沒有獲得相應的效果。2、指標體系內(nèi)容范式化 其實質(zhì)是過于強調(diào)了指標體系的規(guī)劃管理作用，為了管理操作簡便。產(chǎn)生了一種“為管理而管理”

7、傾向，從而忽視了控規(guī)指標體系的真正作用。值得注意的是，控規(guī)的產(chǎn)生本身就是因其“彈性與剛性相結合”的指標控制方式適應了市場經(jīng)濟的結果，但目前的狀況是其指標控方式似乎與其產(chǎn)生初衷相背離。3、在控制指標確定上存在隨意性 不同的城市規(guī)模，不同的地理緯度，城市的不同地段，其用地的開發(fā)強度等控制指標是不同的。不少控規(guī)，在控制指標確定上，多按照設計人自身的經(jīng)驗或傳統(tǒng)做法，對規(guī)劃地段所處的區(qū)位、城市的規(guī)模等級、城市傳統(tǒng)的土地開發(fā)強度等缺乏必要的了解和參照，缺乏必要的研究和分析，存在很大的隨意性。2  控制性詳細規(guī)劃指標體系建構 在控規(guī)編制辦法中，一般按照控制強度分為規(guī)定性和引導性兩類指標。

8、雖然有的研究者提出了土地使用性質(zhì)和綜合環(huán)境質(zhì)量控制兩方面的內(nèi)容體系，但是并沒有從建設內(nèi)容上進行指標劃分。為進一步歸納和完善控制指標體系，對現(xiàn)有土地使用、建筑建造、設施配套、行為活動四大指標體系內(nèi)容上，從如下六個方面建構指標體系，相應形成規(guī)定性指標和引導型指標兩個控制類別，并盡量避免指標內(nèi)容和指標控制類別之間的穿插。1、土地使用控制 土地使用控制即是對建設用地上的建設內(nèi)容、位置、面積和邊界范圍等方面作出規(guī)定。 其具體控制內(nèi)容包括土地使用性質(zhì)、土地使用相容性和用地邊界、用地面積等。 土地使用相容性通過土地使用寬容范圍的規(guī)定或適建要求, 給規(guī)劃管理提供一定程度的靈活性。土地使用性質(zhì)按用地分類標準規(guī)定

9、建設用地上的建設內(nèi)容, 它是土地使用控制的重點內(nèi)容。2、環(huán)境容量控制 環(huán)境容量控制即是為了保證良好的環(huán)境質(zhì)量, 對建設用地能夠容納的建設量和人口聚集量做出合理規(guī)定。 其控制指標一般包括: 容積率、建筑密度、人口密度、綠地率、空地率等。容積率和建筑密度分別從空間和平面上規(guī)定了建設用地的建設量; 人口密度規(guī)定了建設用地上的人口聚集量; 綠地率和空地率表示出公共綠地和開發(fā)空間在建設用地里所占的比例。 這幾項控制指標分別從建筑、環(huán)境、人三方面綜合、全面地控制了環(huán)境容量。環(huán)境容量具體指標的確定是一個極其復雜的過程. 3、建筑建造控制 建筑建造控制即是為了達到良好環(huán)境條件, 對建設用地上的建筑物布置和建筑

10、物之間的群體關系作出必要的技術規(guī)定。 其主要控制內(nèi)容有建筑高度、建筑間距、建筑后退等, 同時還包括消防、抗震、衛(wèi)生防疫、安全防護、防洪、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)以及其他專業(yè)的規(guī)定(如機場凈空、微波通道等).4、景觀環(huán)境控制 景觀環(huán)境控制依照空間藝術處理和美學原則, 從風景區(qū)環(huán)境對建筑單體和建筑群體之間的空間關系提出指導性綜合設計要求和建議, 乃至用具體的詳細建筑設計方案進行引導. 它多用于風景區(qū)的重要景區(qū)、景點和古跡保護地帶, 一般包括建筑風格、形式、色彩、高度體量、建筑輪廓線示意、空間組合模式以及綠化布置要求等控制引導內(nèi)容.5、設施配套控制 設施配套是各類活動正常進行的保證, 設施配套控制是對基礎工程設施

11、建設提出定量配置要求。6、行為活動控制 行為活動的控制即是從外部環(huán)境的要求, 對建設項目就交通活動和環(huán)境保護兩方面提出控制要求。交通活動的控制在于維護交通秩序, 其規(guī)定一般包括出入口方位及數(shù)量、交通方式、裝卸場地規(guī)定等; 環(huán)境保護的控制則通過制定污染物排放標準等, 達到保護環(huán)境的目的?？刂浦笜梭w系一覽表規(guī)劃控制要素規(guī)定性指標引導性指標土地使用控制土地使用控制地塊編號用地面積用地邊界用地性質(zhì)土地使用兼容性環(huán)境容量控制環(huán)境容量控制最大/最小容積率最大/最小綠地率空地率建筑建造控制建筑建造控制建筑高度最小建筑退線景觀環(huán)境控制景觀環(huán)境控制建筑體量建筑色彩建筑形式建筑外飾材料建筑小品設置設施配套市政設施

12、配套給水設施排水設施供電設施交通設施公共設施配套商業(yè)服務設施行政辦公設施行為活動交通活動控制最少停車泊位出入口方位機動車出入口位置環(huán)境保護要求水污染物允許排放量水污染物允許排放濃度廢氣污染物允許排放濃度允許標準值固體廢棄物控制噪聲震動等允許標準值其他3  幾個重要控制指標的引入1、最大/最小容積率 容積率是控規(guī)中最重要的一個指標，因為它直接控制了地塊的開發(fā)強度，關系到政府、開發(fā)商等等的各方利益，所以也成了控規(guī)編制過程中委托單位最重視的指標之一和規(guī)劃修改中修改的最多的指標，而且一般都是由小往大了改，這造成了城市處處都擺出一副高密度發(fā)展的架勢。在現(xiàn)在的控規(guī)編制過程中，容積率的確

13、定通常采用通過地塊模型布局模擬、經(jīng)驗數(shù)據(jù)的累積歸納和對當?shù)亟ㄔO情況的調(diào)查對比得出等等方法。這些方法有著它的合理之處同時也存在著一定的局限性。不管怎么樣，對現(xiàn)狀的充分認識是確定合理的容積率的必要的條件，但是復雜的預測方法和自認為合理的預測結果在得不到實踐驗證之前終究都是不確定的，也就是說任何預測的都是可能被修改的，因而是缺乏強制力的。按照現(xiàn)在較為流行的“反規(guī)劃”的思想，我們所要做的并不是去規(guī)定某樣事物應該發(fā)展成為什么樣子，而應該去控制它不能成為什么樣子。那容積率是否也可以用一個區(qū)間來規(guī)范呢？由此我們引入了最大/最小容積率的概念。下限是按照投資開發(fā)的最低收益值所得到的必須達到的容積率，上限是在地塊

14、其他控制性指標得以保證后所能達到的最大的開發(fā)容量，或者除了這兩個指標外給再出一個建議性的指標。這就是所謂的容積率的多指標關聯(lián)和經(jīng)濟測算。我們在舊城改造的基礎上得出了一種測算方法，不過對于新區(qū)的開發(fā)不確定性可能還要多一點。由于開發(fā)總投入×利潤率= 總產(chǎn)出總投入，最低經(jīng)濟容積率的計算可采用如下公式：FAR = (P1+P2+P3+P5+P6)×(1+R)/ S-P4(1+R)其中P1：土地出讓基準地價；P2：土地征用費；P 3 ：動遷安置成本；P 4 ：建安成本；P 5 ：基礎設施費；P 6 ：開發(fā)費用；R ：法定利潤；S ：銷售價格。這樣所得到的容積率就是保證投資開發(fā)收益的最

15、小的容積率，當然在實際的運用過程中可能還會因為情況的不同而有所改變。容積率上限的確定應該按照多指標關聯(lián)的方法確定，也就是說在保證其他指標，如綠地率、高度控制和一些為保證公眾利益而必須建設的公共設施之外能提供的最大的開發(fā)容量所對應的容積率，這個容積率是不得超越的。這樣就形成了由容積率的上限和下限形成的一個容積率區(qū)間，對一些需要特別控制的地區(qū)，我們也可以設置權重來減小這個區(qū)間的范圍，在這個區(qū)間之內(nèi)的都是可以接受的，當然這也僅僅是可以接受而已，規(guī)劃師在規(guī)劃編制的過程中或者也可以在這個區(qū)間之內(nèi)在提出一個較為合理的數(shù)值供規(guī)劃管理參考。2、空地率 空地率是國際上比較通用的控制指標，是城市開敞空間與總用地的

16、比例，用來控制城市的開敞空間，其控制目標清晰明確?？盏芈?開敞空間總面積/地塊面積=1建筑密度，空地率與建筑密度換算非常簡便，更能清晰地表達控制目標，維護控規(guī)的嚴肅性，故在此有必要用空地率替代建筑密度?？盏乜刂圃诔鞘兄芯哂兄匾囊饬x：是控制城市容量的重要手段，引導城市健康和可持續(xù)地發(fā)展；是城市安全的重要保障，為居民提供防災避難的開敞空間；是城市綠地的主要載體，維持和提升城市空間環(huán)境的質(zhì)量；是城市居民的精神需求，提供戶外活動和休憩的場所。3、空容比與綠容比 這兩個指標都是與生態(tài)環(huán)境密切相關的指標，能直接反映某一居住區(qū)或地塊的建設環(huán)境宜居度?？杖荼仁侵缚盏芈逝c容積率的比例，綠容比則指綠地率與容積率

17、的比例，從上述控制要素的關系中可以看出，這兩個指標具有關聯(lián)性，都與總建筑面積有關。而總建筑面積由于人口數(shù)密切相關，當?shù)貐^(qū)內(nèi)人均建筑面積處于穩(wěn)定狀態(tài)時，空容比和綠容比則可計算出人均空地面積和人均綠地面積，彌補了空地率和綠地率對人均指標反映不足的問題，相比現(xiàn)有指標更具適應性，使指標體系更科學合理，使控規(guī)更能主動控制和積極引導城市的開發(fā)建設。4、高度指標的模糊控制 高度控制是否可以用較為模糊的標準，如：可分為低層、多層、高層、超高層等有一個區(qū)間范圍的指標分類。高度控制的規(guī)定，除滿足一些技術上（如凈空、微波通道等）的高度控制要求和部分的開發(fā)強度控制要求之外，最主要的是要滿足城市建筑空間輪廓和景觀塑造的

18、需要?，F(xiàn)在的高度控制指標模式都是設置高度上限數(shù)值的唯一指標，所以在控規(guī)編制過程中委托單位考慮到招商引資的需要或者是開發(fā)強度的不確定性通常會要求只控制高度下限或者干脆要求不設高度控制，這使得高度控制的原本的出發(fā)點和起碼的作用都得不到發(fā)揮，沒有達到“控制”的作用卻成了“限制”開發(fā)的指標。為達到高度控制的原有作用，是否可以用一些較為靈活和模糊的標準來進行分類，如分為低層（小于等于6 米）、多層（6 20 米）、高層（20 50 米）、超高層（50 米以上）等，并在每個地塊之內(nèi)用百分比表示每種高度建筑的比例，如確定一個地塊高度控制的時候，注明該地塊以多層為主可以有適量高層建筑不允許有超高層等等。從而達到空間輪廓和景觀塑造的作用。在規(guī)劃管理過程中也可以做到適當靈活處理，只要不改變地塊的整體高