畢業(yè)論文按照政企分開的原則改革事業(yè)單位管理體制

1、 畢業(yè)論文 畢 業(yè) 論 文 題 目：按照政企分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制 學(xué)生姓名： 陳斌 學(xué) 號： 專業(yè)班級： 指導(dǎo)教師： 年 月 日按照政企分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制【摘要】通過對當(dāng)前事業(yè)單位管理體制存在的主要弊端進(jìn)行分析，從而找出問題根源所在，進(jìn)而針對問題的根源，做更深入細(xì)致地分析、研究、探討，以政企分開為切入點，探求解決問題的途徑，研究改革事業(yè)單位管理體制，激活事業(yè)單位經(jīng)營的有效方法。  事業(yè)單位作為我國各類人才的主要集中地，是增強(qiáng)我國綜合國力的主要領(lǐng)域，是實施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地，在我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中發(fā)揮著重要的作用。目前，全國共有事業(yè)單位130多萬個，

2、職工約2918.8萬人。隨著社會的進(jìn)步和市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，深化事業(yè)單位改革，對推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步，實現(xiàn)我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)，加快全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程，都具有十分重要的意義。   1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，全國經(jīng)濟(jì)體制政治體制改革深入發(fā)展，科技、教育、文化、衛(wèi)生等管理體制改革取得了實質(zhì)性進(jìn)展，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中央組織部、人事部先后下發(fā)關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見，關(guān)于印發(fā)中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見的通知等一系列的文件，對推動事業(yè)單位管理體制改革起到很大的促進(jìn)作用，全面深化事業(yè)單位管理體制改革有

3、著十分有利的條件。筆者通過近十年在事業(yè)單位工作實踐和參與全市中小企業(yè)改革的工作實踐，結(jié)合行政管理專業(yè)學(xué)習(xí)領(lǐng)悟，就事業(yè)單位管理體制改革談幾點個人淺顯的認(rèn)識，和大家一起探討，若有不足之處，敬請老師、同學(xué)們批評、指正。一、認(rèn)清形勢，進(jìn)一步提高對事業(yè)單位管理體制改革緊迫性的認(rèn)識 我國大部門事業(yè)單位是基于計劃經(jīng)濟(jì)體制建立的，幾經(jīng)改革，取得了一定的進(jìn)展，積累了一些有益的改革經(jīng)驗，但由于沒有明確的改革目標(biāo)，缺乏整體性改革思路和配套的改革條件，尤其是人們在思想觀念上還存在許多過于片面和僵化的認(rèn)識，致使事業(yè)單位體制改革阻力和困難重重，存在著不少問題。第一，事業(yè)單位管理體制改革相對滯后。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立

4、，事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)和服務(wù)對象的市場化，事業(yè)資源及其價格的市場化，以及事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化要求等等，致使事業(yè)單位不能繼續(xù)按照傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)機(jī)制運行。正是在這種情況下，各類事業(yè)單位管理體制的改革被逐漸提上議事日程。從總體上看，事業(yè)單位體制改革與企業(yè)體制和政府機(jī)構(gòu)改革比較，相對滯后。許多事業(yè)單位基本上是黨政機(jī)關(guān)的附屬物，事無巨細(xì)都由主管部門決定和安排；一些事業(yè)單位的人員與機(jī)關(guān)混在一起，財務(wù)與機(jī)關(guān)“同灶”，不具備市場主體資格，難以經(jīng)受市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)浪，以至于老牛拉破車，效率低下，無所作為。第二，事業(yè)單位管理體制改革仍是表層改革，缺乏應(yīng)有的廣度、深度和力度。前期事業(yè)單位體制改革的焦點主要集中在拓寬事業(yè)

5、經(jīng)費來源上。但這些改革措施，并沒有觸及事業(yè)單位管理體制的核心問題。沒有解決事業(yè)單位的職能劃分、界定和轉(zhuǎn)換問題，并在此基礎(chǔ)上重新界定、適當(dāng)收縮、有效轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的職能范圍，而只是停留在事業(yè)單位人事制度、財務(wù)制度等方面的表層改革。第三，發(fā)展過程中缺乏規(guī)劃，存在不合理擴(kuò)張問題 。改革以來的快速發(fā)展有合理成分，也有不合理成分。相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)的設(shè)立并非是基于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，而是為了解決政府機(jī)構(gòu)改革過程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規(guī)模的擴(kuò)張也在很大程度上基于就業(yè)安置需要而非事業(yè)本身的需要。事業(yè)單位管理體制改革尚處在單項推進(jìn)、局部試點、各行其是的探索階段，缺乏明確的改革目標(biāo)

6、和發(fā)展方向。各自為政進(jìn)行的改革，既不能觸動傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的根基，也不能解決發(fā)展中的難題，甚至造成了一些新的問題，給改革增添新的困難。第四，事業(yè)單位管理體制改革仍存在許多誤區(qū)或禁區(qū)。由于“事業(yè)單位”地位、性質(zhì)、功能、目標(biāo)、隸屬關(guān)系、投資渠道、運行方式等方面的特殊性和復(fù)雜性，造成人們思想觀念上的諸多片面和僵化的認(rèn)識；而思想認(rèn)識上的誤區(qū)和禁區(qū)，又必然導(dǎo)致改革行動上的遲緩。從這個意義上講，錯誤的認(rèn)識和落后的觀念是改革的最大障礙。一部分事業(yè)單位不愿意走出主管部門的“襁褓”，希望背靠大樹好乘涼；另一方面，一些行政主管部門把事業(yè)單位作為自己的自留地，不愿意事業(yè)單位獨立出來，這都不符合發(fā)展的規(guī)律，也不能使事

7、業(yè)單位發(fā)展壯大。實踐證明，實現(xiàn)政企分開，誰早誰主動，誰早誰受益。第五，政府與市場的責(zé)任邊界不清。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，事業(yè)單位政事不分的弊端日益凸現(xiàn)。一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題。仍有大量服務(wù)和產(chǎn)品與政府社會職能無關(guān)、本應(yīng)作為營利性市場主體存在的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)存在于事業(yè)單位之中。其中有舊體制遺留問題，但更多的是由這些年不合理擴(kuò)張所致。社會事業(yè)盤子過大、政府財政負(fù)擔(dān)過重，真正具有社會公益性的事業(yè)難以獲得足夠支持。同時，此類機(jī)構(gòu)利用與營利性市場主體完全不同的地位和特殊條件參與經(jīng)營活動，也造成了經(jīng)濟(jì)與社會秩序的混亂。 二是某些領(lǐng)域的改革存在市場化“過度”問題。突出的表

8、現(xiàn)是，對“企業(yè)化”轉(zhuǎn)制或企業(yè)化管理的事業(yè)單位選擇，很多并非是真正根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的實際職能是否具有公益性而定，而是更多地依據(jù)機(jī)構(gòu)自身在市場上的生存能力。結(jié)果是，一些承擔(dān)社會公益職能的機(jī)構(gòu)被推向市場后，放棄甚至損害公益目標(biāo)，最終使政府職能和國家目標(biāo)受到嚴(yán)重影響。之所以出現(xiàn)“過度市場化”的改革傾向，一方面源于對政府和市場各自的功能特點認(rèn)識不清，更現(xiàn)實的原因則來自于對減輕財政負(fù)擔(dān)的追求。這一傾向在一些地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府尤為突出。 第六，制度建設(shè)相對滯后。 從改革實施方式上看，這些年的改革探索并不是由中央政府統(tǒng)一部署和規(guī)劃的，而是基于社會事業(yè)條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政

9、府為主實施。不同領(lǐng)域的改革進(jìn)展很不平衡，改革方式、內(nèi)容、目標(biāo)等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式有其優(yōu)點，可以調(diào)動部門和地方的積極性和創(chuàng)造性，但問題也很突出。既無法確保各個部門和地方的改革都能夠按照合理的軌道進(jìn)行，難以避免部門和地方突出局部利益而忽視整體利益的問題，也難以進(jìn)行資源整合和布局調(diào)整，無法解決長期形成的社會事業(yè)布局不合理問題。二、重新界定事業(yè)單位職能，明確改革內(nèi)容，根本上改變國家包辦一切事業(yè)的局面   根據(jù)的產(chǎn)業(yè)屬性，借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展各項事業(yè)的管理經(jīng)驗，針對中國傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的主要弊端，愚以為，我國事業(yè)單位管理體制改革的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：重

10、新界定、調(diào)整、收縮和轉(zhuǎn)換國家的事業(yè)職能范圍，從根本上改變國家包辦一切事業(yè)的局面；實現(xiàn)政企分開，改革事業(yè)單位的運行機(jī)制，增強(qiáng)其發(fā)展活力，提高事業(yè)管理效率，建立與中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和各項事業(yè)自身發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的事業(yè)和產(chǎn)業(yè)管理制度。 按照中央和省關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的要求，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)社會功能進(jìn)行分類改革，也就是要按照其承擔(dān)的社會功能，相對科學(xué)地把現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為行政管理執(zhí)行、社會公益、社會中介和生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)等四種類型，同時按照各類事業(yè)單位社會功能和發(fā)展方向的不同，確定不同的改革內(nèi)容，并制定相應(yīng)的改革措施。  （一）按照"清理、歸并、精簡、規(guī)范&qu

11、ot;的原則，實施行政管理執(zhí)行類事業(yè)單位的改革。行政管理執(zhí)行類事業(yè)單位主要依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或政府委托，承擔(dān)行政執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)社會管理職能，一般都沒有直接的經(jīng)濟(jì)收益。這類事業(yè)單位的改革內(nèi)容主要是：對應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使的職能，原則上劃歸行政機(jī)關(guān)行使，促進(jìn)政事分開。對于改革后保留的行政管理執(zhí)行類事業(yè)單位，要參照黨政機(jī)構(gòu)改革"三定"的要求，重新明確職能，同時人員編制在現(xiàn)有基礎(chǔ)上必須精簡，經(jīng)費來源主要依靠財政供給；開展執(zhí)法處罰或其它行政事業(yè)性收費的，必須嚴(yán)格實行"收支兩條線"管理。這類事業(yè)單位今后只允許政府舉辦，機(jī)構(gòu)編制部門要加強(qiáng)扎口管理，從嚴(yán)控制，依法設(shè)立

12、。  （二）按照"整合資源、調(diào)整布局"的原則，實施社會公益類事業(yè)單位的改革。社會公益類事業(yè)單位主要承擔(dān)國家交辦或鼓勵支持且面向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。這類事業(yè)單位要根據(jù)其職能、規(guī)模、效益，進(jìn)行適應(yīng)市場要求的改革。改革的主要內(nèi)容是：對職能相同或相近而重復(fù)設(shè)置的，要進(jìn)行跨行業(yè)、跨系統(tǒng)、跨部門重組；對設(shè)置過于零散、規(guī)模過小、服務(wù)對象單一的，要進(jìn)行合并組合；對任務(wù)不足、長期不出成果、社會效益差、經(jīng)費沒有來源渠道、職能已轉(zhuǎn)移消失以及長期未配備工作人員的"空殼"事業(yè)單位，要予以撤銷。與此同時，要適應(yīng)建立公共財政體制的要求，對于滿足社會公共需

13、要，不允許或沒有條件取得經(jīng)濟(jì)收入的純公益類事業(yè)單位，如義務(wù)教育、特殊教育、圖書館、博物館、疾病預(yù)防等，要在調(diào)整布局、嚴(yán)格核定人員編制的基礎(chǔ)上，由財政保障其正常經(jīng)費供給，以確保其正常向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。對既承擔(dān)社會公益職能，又可通過服務(wù)獲取一定收入的準(zhǔn)公益類事業(yè)單位，如非義務(wù)教育、非營利性醫(yī)療衛(wèi)生、藝術(shù)表演團(tuán)體、體育和群藝場館、水利工程維護(hù)等，可建立定額補(bǔ)貼和收費相結(jié)合的非營利的成本補(bǔ)償機(jī)制；對其公益性職能部分核定財政定額或定項補(bǔ)助經(jīng)費，同時將可市場化的職責(zé)和可經(jīng)營的資產(chǎn)按市場化運作，努力拓寬有償服務(wù)領(lǐng)域。這類事業(yè)單位的舉辦主體要逐步實現(xiàn)多元化，可由政府舉辦，同時支持和鼓勵社會力量興辦，支

14、持和鼓勵多種形式的聯(lián)合舉辦。  （三）按照"脫鉤、改制"的原則，實施社會中介類事業(yè)單位的改革。社會中介類事業(yè)單位主要是利用專業(yè)知識和專門技能，在社會經(jīng)濟(jì)活動中提供中介服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如專利（商標(biāo)、房地產(chǎn)估價）事務(wù)所、招投標(biāo)信息咨詢、資產(chǎn)資信評估、計量和質(zhì)量認(rèn)證等。對這類事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容是：全部與主管部門、掛靠單位脫鉤，不再隸屬于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)工作人員也不得在中介機(jī)構(gòu)中兼職。同時，按照行業(yè)特性進(jìn)行改制，打破部門所有、條塊分割的格局。對暫不具備脫鉤條件，且主要為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和弱勢群體服務(wù)的少數(shù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，要積極引入市場機(jī)制，經(jīng)過一定時期的過

15、渡，逐步走社會化、市場化的發(fā)展路子。  （四）按照"轉(zhuǎn)企、改制"的原則，實施生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的改革。生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位主要是面向市場，承擔(dān)著為社會提供產(chǎn)品或服務(wù)的職責(zé)，與企業(yè)的宗旨和目的基本相同，但其產(chǎn)品帶有一定公益性。如文物商店、旅行社、賓館飯店、招待所、培訓(xùn)中心、后勤服務(wù)、物業(yè)管理等。這類事業(yè)單位，應(yīng)全部改為企業(yè)并轉(zhuǎn)制，建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場競爭主體。而對承擔(dān)部分服務(wù)管理職能的，可將服務(wù)管理職能與生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)剝離后，進(jìn)行企業(yè)化分體運作。在實施這類單位改革時，應(yīng)加大投資主體多元化的力度，鼓勵社

16、會力量興辦或多種形式的聯(lián)合舉辦，也可以掛牌出售。三、以政企分開為突破口，建立起符合事業(yè)單位自身特點和發(fā)展規(guī)律的管理體制 今后幾年事業(yè)改革的基本思路是走“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子。愚以為，當(dāng)前改革要把握兩個重點：（一）牢固樹立法人意識，提高依法辦事的能力。事業(yè)單位是和國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會團(tuán)體并列的四大法人之一。確立法人地位，以獨立的法人資格進(jìn)入市場，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系對事業(yè)單位的基本要求。隨著我國依法治國進(jìn)程的加快，事業(yè)單位法定代表人要與時俱進(jìn)，嚴(yán)格在法律、法規(guī)和政策范圍內(nèi)行使權(quán)力，履行義務(wù)，提高依法辦事能力，維護(hù)自身的合法權(quán)益。一是要依法登記。事業(yè)單位登記是事業(yè)單位確立

17、法人資格，取得受法律保護(hù)的“身份證”和開拓市場的“通行證”的必要程序，也是產(chǎn)生法定代表人的法定程序。因此，各事業(yè)法人必須按照事業(yè)單位登記管理暫行條例的要求，依法進(jìn)行設(shè)立、變更、注銷登記，依法進(jìn)行年檢年審，自覺接受登記機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理，爭創(chuàng)遵紀(jì)守法的優(yōu)秀事業(yè)法人。二是要依法辦事。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，事業(yè)法人進(jìn)入市場必須遵循法律規(guī)章，履行法定義務(wù)，享受法定權(quán)利。當(dāng)前，事業(yè)法人尤其要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，遵循市場法則，穩(wěn)健地實施決策、改革和管理，在法治的環(huán)境中不斷發(fā)展壯大自己。三是要依法維權(quán)。經(jīng)各級登記機(jī)關(guān)依法登記的事業(yè)法人的權(quán)力不容侵犯。在日常工作中，侵犯事業(yè)法人權(quán)利的案例比比皆是，許多法定代表人委曲求全，

18、不敢理直氣壯地拿起法律武器，依法維護(hù)自己的權(quán)利。我們舉辦這期培訓(xùn)班，主要目的之一就是提高大家的法制觀念和法律意識，使每個事業(yè)法人及其法定代表人依法辦事和依法行使職責(zé)，在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中，規(guī)范運作和管理，實現(xiàn)“兩個效益”同步增長。（二）盡快與市場接軌，推動事業(yè)單位投資主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展。采取多渠道、多形式籌措資金，聯(lián)合舉辦事業(yè)單位。也可通過政府購買服務(wù)的方式鼓勵民營機(jī)構(gòu)興辦公益性事業(yè)。同時，要推動有條件的能夠面向市場經(jīng)營的事業(yè)單位向改制轉(zhuǎn)企方向發(fā)展。要把改企轉(zhuǎn)制作為事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革工作的重點。使國有資產(chǎn)最大限度地從事業(yè)單位中退出，把事業(yè)單位中的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性資產(chǎn)，這既是盤活事業(yè)

19、單位的關(guān)鍵，也是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的重點。按照事業(yè)單位的改革要求，現(xiàn)有生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類和社會中介類事業(yè)單位，原則上應(yīng)全部改為企業(yè)并轉(zhuǎn)制。這是因為：一是這類事業(yè)單位所承擔(dān)的社會功能已不再屬于事業(yè)性質(zhì)，必須進(jìn)行"歸位"。改企轉(zhuǎn)制有利于這類單位自身的良性發(fā)展，同時也有利于國有資產(chǎn)的最大限度退出。二是如果單純地把這類事業(yè)單位改企，而不同時對其所有制形式進(jìn)行改革，那么國有企業(yè)的一些弊端又會成為困擾這些單位發(fā)展的障礙，最終還要對其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。為了避免"二次改革"，我們要對轉(zhuǎn)成企業(yè)的事業(yè)單位同時進(jìn)行所有制改革，把"改企"與"轉(zhuǎn)制&quo

20、t;同步推進(jìn)、一步到位。這也是檢驗事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。在事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制工作中，要借鑒國有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗，從實際出發(fā)，鼓勵社會資本以控股、參股、收購、兼并等方式積極參與改革，真正通過市場化手段加快非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的步伐。同時，對不同規(guī)模、不同類別的事業(yè)單位，可以采取相應(yīng)的改制方式。凡規(guī)模較大，有良好發(fā)展前景和市場潛力，又能取得市場收入的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類、社會中介類事業(yè)單位，以及有條件的社會公益類事業(yè)單位，在實行企業(yè)化管理或轉(zhuǎn)為企業(yè)后，可采取公司制等形式進(jìn)行改制；凡規(guī)模一般的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類、社會中介類事業(yè)單位以及有條件的社會公益類事業(yè)單位，可采取股份合作制等形式進(jìn)行改

21、制，技術(shù)、業(yè)務(wù)骨干可作為主要投資主體，在股份中持大股，國有股占小股；凡規(guī)模較小，長期虧損已經(jīng)資不抵債的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類、社會中介類事業(yè)單位，經(jīng)批準(zhǔn)可整體拍賣或出售部分產(chǎn)權(quán)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置?？傊?，要通過產(chǎn)權(quán)制度改革，改變事業(yè)單位長期存在的單一所有制結(jié)構(gòu)，促使其盡快成為投資主體多元化、有較強(qiáng)市場競爭力的法人實體和競爭主體。 （三）與政府脫鉤，激活管理內(nèi)部機(jī)制。改變用管理黨政機(jī)關(guān)工作人員的辦法管理事業(yè)單位人員的做法，使事業(yè)單位的人事制度與黨政機(jī)關(guān)的人事制度脫鉤，逐步取消事業(yè)單位的行政級別，不再按行政級別確定事業(yè)單位人員的待遇；根據(jù)社會職能、經(jīng)費來源的不同和崗位工作性質(zhì)的不同，建立符合不同類型事業(yè)單位特點和不同崗位特點的人事制度，實行分類管理；在合理劃分政府和事業(yè)單位職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)，建立健全事業(yè)單位用人上的自我約束機(jī)制；貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，引入競爭激勵機(jī)制，通過建立和完善聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機(jī)活力的人事制度。全面推行聘用制度。在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘