全國法院第三十一屆

1、全國法院第三十一屆 學術討論會征文探究如何讓法官助理制度能效最大化以W法院法官助理工作情況為分析樣本 山東省濱州市無棣縣人民法院 馬文霞 梁敏二一九年六月三日編號: 探究如何讓法官助理制度能效最大化以W法院法官助理工作情況為分析樣本引言論文提要：司法改革的不斷推進，法官助理制度的重要性越來越彰顯。緩解法院辦案壓力我國雖然有近萬名法院工作人員，其中萬名法官，但顯然，壯大法官助理力量對于當前普遍存在案多人少突出矛盾的法院，尤其是基層法院來說具有非常重要的現(xiàn)實意義。法院試行法官助理制度，作為司法領域的一項重大改革，必然會面臨一些障礙與矛盾，為了積極穩(wěn)妥地推動這項改革，加強調研顯得尤為必要。本文嘗試以

2、法官助理制度的構建為視角，結合W法院法官助理制度的實踐情況，闡述了法官助理制度的必要性、剖析存在的問題，并就法官助理制度的立法保障、任職條件、來源、考核體制等方面提出了個人見解，以期能對法官助理制度的構建與完善有所裨益。全文共 8979字關鍵詞：法官助理 必要性 歷程 存在問題 先進經(jīng)驗主要創(chuàng)新觀點：法官助理制度在中國摸索與實踐的時間不長，而且由于受各種主、客因素影響，法官助理制度在具體操作過程中也不可避免地出現(xiàn)一些問題。在國家司法體制改革的大背景下，每個法院的實際情況不同，法官助理制度的實行亦不應采取一刀切的形式，各法院由其是基層法院應根據(jù)本地法院的實際情況靈活事實法官助理制度。以下正文：法

3、官助理制度在中國摸索與實踐的時間不長，而且由于受各種主、客因素影響，法官助理制度在具體操作過程中也不可避免地出現(xiàn)一些問題。一、我國法官助理制度的改革歷程（一）法官助理制度的發(fā)展實踐法官助理制度最早起源于美國，經(jīng)過150多年的發(fā)展演變，許多法治國家都已經(jīng)實行了法官助理制度，英國的主事法官、日本的司法輔助官、法國的準備程序法官等都是稱謂不同的法官助理。我國隨著司法改革的不斷推進，自上世紀90年代起至今，法官助理制度的發(fā)展也在穩(wěn)步推進。1999年10月，最高法院頒布人民法院五年改革綱要，提出隨著審判長選任工作的開展，結合人民法院組織法的修改，高級人民法院可以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行

4、試點，摸索經(jīng)驗。我國第一次明確提出探索法官助理制度，至此，法官助理制度擺上中國司法改革的議事日程。此后，個別法院開始法官助理的探索與實踐的試點工作。2000年初，北京房山區(qū)法院在全國率先開展的法官助理制度改革試點，建立“321”審判機制。2001年3月，北京豐臺區(qū)法院開始試行“1211”審判運行新機制，由 2名法官助理分別協(xié)助1名法官處理庭前程序準備和有關法律文書制作。法官助理制度第一次在我國司法實踐中生根發(fā)芽，為今后的探索提供了寶貴經(jīng)驗。2002年7月，最高人民法院下發(fā)關于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見，再次提出要積極開展法官助理試點工作，并在取得成功的基礎上逐步推廣。2003年，最高院人

5、民法院法官助理管理辦法( 征求意見稿) 具體列舉了法官助理的十二項職責，因諸種原因，至今未正式出臺。2004年9月，最高人民法院下發(fā)關于在部分地方人民法院開展法官助理試點工作的意見( 以下簡稱 試點工作意見) ，正式確定在北京市海淀區(qū)人民法院、廣東省深圳市中級人民法院等18個法院試行法官助理制度。2005年，最高法院頒布人民法院第二個五年改革綱要，規(guī)定：推進人民法院工作人員的分類管理，制定法官、法官助理、書記員、執(zhí)行員、司法警察、司法行政人員、司法技術人員等分類管理辦法，加強法官隊伍職業(yè)化建設和其他各類人員的專業(yè)化建設。建立符合審判工作規(guī)律和法官職業(yè)特點的法官職務序列，在總結試點經(jīng)驗的基礎上，

6、逐步建立法官助理制度。堅定了改革方向，在全國各地許多法掀起了法官助理改革試點的熱潮。2007年12月，最高人民法院決定從2008年起在西部12省 ( 自治區(qū)、直轄市) 800余個基層人民法院試行法官助理工作，以進一步緩解西部基層法院法官短缺問題，加快法院工作人員分類管理改革進程。2009年3月，最高法院頒布人民法院第三個五年改革綱要，強調法院人員隊伍建設要繼續(xù)“完善法官及其輔助人員分類管理的制度”，建立健全“以法官、法官助理、書記員和其他行政人員的績效和分類管理為主要內(nèi)容的崗位目標考核管理體系”，再次肯定了法官助理制度的價值，并作為法院長遠發(fā)展的一項重要內(nèi)容。但由于法官助理制度在我國摸索與實踐

7、的時間較短，加之受多種因素影響，法官助理制度在具體操作過程中也不可避免地出現(xiàn)一些問題。（二）法官助理制度在司法實踐中的主要模式法官助理制度改革作為人民法院司法改革的重要內(nèi)容，在推進過程中雖然取得了一定的成效，法官助理制度構建模式因與司法權運行方式緊密相關，在司法實踐中主要表現(xiàn)為四種模式 寧波市中級人民法院、余姚市人民法院聯(lián)合課題組：法官職業(yè)化建設背景下法官助理制度的重新審視與現(xiàn)實進路，時代法學，2013年12月第11卷第6期第64頁。1.合議庭核心模式。例如大連市中院建立的“1411”合議庭，由1 名副庭長、4名法官、1名法官助理和1名書記員( 速錄員) 組成至少2 個合議庭，由副庭長任審判長

8、。2.審判長核心模式。例如深圳市福田區(qū)法院實施的“審判長負責制”，建立審判長負責的包括普通法官、法官助理和其他輔助人員在內(nèi)的新型審判團隊。審判長享有案件的分配、簽發(fā)、管理考核等權力，同時承擔辦案責任。3.主審法官核心模式。例如陜西省黃陵縣法院推行的“法官制”，打破原來的庭、室界限，案件全部由主審法官審18理。再如深圳市鹽田區(qū)法院實施的“主審法官負責制”，由遴選出的主審法官來負責全院的立案、審判和執(zhí)行。4.混合模式。例如北京市房山區(qū)法院建立的“大合議庭審判機制”，表示為“3N1+1N1”，即一個固定合議庭和一個簡易組結合，N指配備法官助理的數(shù)量。再如深圳市羅湖區(qū)法院建立的“大立案”與“3122”

9、兼容審判運行機制，由3 名合議庭法官、1名速裁法官、2名法官助理和2名書記員組成一個審判團隊。近年來，隨著我國經(jīng)濟與法制與世界的雙接軌，公民的維權意識和法律素質不斷提高，法院的受案數(shù)量也隨之逐年大幅上漲。在案多人少和大量繁雜性審判事務性工作壓力的情況下，法官根本沒有時間去及時充電，提高自己的審判業(yè)務水平。法官助理制度的實行，體現(xiàn)了公正與效率，為實現(xiàn)法官職業(yè)化、精英化奠定了基礎。但我國現(xiàn)行法院組織法和訴訟法均未規(guī)定法官助理制度，進行法官助理制度建設的依據(jù)也僅是人民法院五年改革綱要第33條的規(guī)定。在具體試點中，各法院對法官助理性質的認識和做法也不統(tǒng)一，有的法院視法官助理為書記員; 有的法院直接賦予

10、法官助理審判權，可以自己的名義審理案件; 還有的法院讓法官助理承擔職責以外的諸多工作，混同使用。因此，在法官助理的設置及職責的履行均缺乏法律依據(jù)的情況下，可能會出現(xiàn)法官助理待遇不明確、進出通道不暢、法官助理職責和條件不明確、缺乏統(tǒng)一的法官助理管理制度、法官與法官助理的配合存在摩擦、法官助理的工作積極性不高等問題。正是這些問題的實際存在，才能促使我們在實踐中繼續(xù)完善宏觀中的法官助理制度。（二）以W法院為分析樣本分析法官助理制度存在的問題在人員數(shù)量方面，W法院現(xiàn)有工作人員170名左右，其中政法干警83人，事業(yè)人員11，工勤人員5，其余人員為合同制的書記員和法警。在案件審理方面，2017年度，W法院

11、收案6024件，結案5801件，2018年度，W法院收案7720件，結案6935件，2018年度與2017年度相比，收結案同比分別上升28.15%、19.55%。在人員分布方面，政法干警83人，其中員額法官34名（包括執(zhí)行法官），有院黨組7名，法警人員6名，法官助理19名，其余工作人員17名（包括未入額法官和研究室、財務等辦公室人員）。W法院根據(jù)司法體制改革現(xiàn)有的相關文件及借鑒國內(nèi)先進經(jīng)驗，開始嘗試進行法官助理制度的改革，W法院根據(jù)“法官法官助理書記員”，采取了“N+N+1”的具體模式。W法院按照以庭室為單位分配法官助理數(shù)額，在每庭室4-5名員額法官的前提下，每庭室配備2名法官助理。然而，由于

12、工作人員人數(shù)有限、人員分工不夠細化、案多人少等所種因素的影響，法官助理制度在取得一定成效的同時也存在著很多問題?，F(xiàn)在存在的主要問題分析如下： （1）法官助理的人數(shù)配備不齊全、庭室分布不均。W法院已任命的法官助理有57.89%的人員分布在執(zhí)行庭，其余42.11%的人員分布在各審判庭。法官助理人數(shù)配備不齊全，不能形成改革要求的 1:1 或 1:1:1 的情況。（如圖一）圖一已任命法官助理在院內(nèi)分布情況 （2）法官助理與法官及書記員存在職能混用的情況。因法官數(shù)額與法官助理不能按照1:1的比例進行配備，加之該情況下法官助理不僅需要處理審判輔助工作中業(yè)務性的工作，對于事務性的工作，如庭審記錄、整理卷宗、

13、郵寄送達等也需兼任，直接導致法官助理的“名不符實”。一定情形下，存在法官助理在法官授權下獨立進行法庭、書寫文書等工作情形。部分法官對于助理承擔的工作不進行審核或是僅象征性地不進行實質性的審核，產(chǎn)生實質上的工作推諉情況，對于工作責任的承擔有一定的漏洞。院領導掛在具體庭室辦案，在一定程度上也加重了上述問題的發(fā)生。（如圖二）圖二法官及法官助理在審判庭室的配備情況（3）部分法官助理存在消極情緒。個別法官、助理審判員轉任法官助理的情況下，易產(chǎn)生消極情緒，法官與法官助理間未明確責任分擔而產(chǎn)生資源配置上的浪費，該方式會形成法官對助理因職責未厘清而產(chǎn)生不信任，進而導致法官助理的閑置。另一方面，被動地接受工作且

14、事必指導也使具有辦案經(jīng)驗的轉任法官助理束縛自己的行為和能力，進而產(chǎn)生112 的問題。（4）未任命法官助理人員分布不合理。W法院的已任命法官助理與未任命法官助理統(tǒng)一稱為法官助理，W法院現(xiàn)在僅有已任命的法官助理分布在執(zhí)行各審判崗位，但大部分未入額法官及院內(nèi)新通過司法考試人員仍在行政輔助崗位。（如圖三）圖三：W法院法官助理組成情況法官助理總人數(shù)36人已任命法官助理未任命法官助理僅任命助理新任命法官未入額法官轉化新通過司法考試其他11人7人11人3人3人二、法官助理制度改革中存在問題的原因（一）缺乏明確的法律依據(jù)及職能定位。人民法院組織法與法官法均未規(guī)定法官助理制度，亦沒有明確法官助理的職責和條件，這

15、就使得法官助理面臨法律身份的尷尬，其即使不享有審判權，享有的審判輔助權也無法律上的依據(jù)及規(guī)范。在司法實踐中，各地試點法院在摸索中雖建立了法官助理制度，但并沒有統(tǒng)一的職責內(nèi)容，使得各地法官助理職責不明確，工作職責處于一種無序狀態(tài)。（二）缺乏司法職業(yè)精細化分公的司法環(huán)境。從這幾年法官助理的試行情況來說，我國并未得到國外法官助理制度的價值精髓，而是像實行德國的司法公務員制度。我國并沒有完全建立起司法職業(yè)精細分工的司法環(huán)境，相關的配套制度和程序也很不完善，而且法官助理制度的推進將會損害到相當一部分人的既得利益或期待利益，顯然法官助理制度在我國的推行存在著較大的阻力。（三）法院人事管理體制方面的原因。我

16、國法院系統(tǒng)人事管理一直沿用行政化管理模式，對法院所有人員實行一體化行政管理。其弊端是法院本身不能根據(jù)自身需要決定招錄的人數(shù)，而目前的狀況是法院需要大量的法官助理，但卻沒有相應的編制，限制了法官助理的招錄。個別地方法院采用聘用制法官助理制，但是推行比較困難。另外，法院經(jīng)費緊張，地方財政不扶持，對聘用法官助理的工資待遇不能很好地解決，致使法官助理隊伍不穩(wěn)定。（四）法官助理缺乏獨立有效的考核、晉升機制。在工作量的考核方面，最高法院文件雖然規(guī)定對于法官助理實行量化考核，因法官助理制度尚處于摸索階段，對其進行量化考核比較困難，全面具體的考核評價標準尚未建立，影響到法官助理工作的積極性。實踐中也很少法院提

17、出可操作的具體考核辦法，對法官助理工作的完成狀況無法科學評價?？己藱C制的欠缺意味著獎懲制度的缺失，不利于激勵法官助理不斷提高工作質量。在晉升方面，法官助理考核激勵缺乏與教育培訓制度、競爭上崗激勵機制、職級工資激勵機制、任用晉級制度以及辭職辭退制度等配套機制。法官助理有一定的選任條件，很多法官助理都是法學院校的優(yōu)秀畢業(yè)生，被作為審判輔助人員招入法院后，即使作為公務員序列管理，對法官助理的等級、晉升渠道也均沒有明確規(guī)定，對法官助理的“前途”沒有明確規(guī)劃。三、法官助理制度的建議1.積極推動相關立法，確保改革有法可依。法官助理制度在我國現(xiàn)行憲法、法院組織法、法官法、訴訟法等重要法律中均沒有予以規(guī)定，而

18、且至今也未有任何規(guī)范性法律文件對其做出規(guī)范，因此也不可避免地產(chǎn)生了一些問題。法院系統(tǒng)目前應該對試點的法官助理制度進行反思和總結，做出全面的總結評估報告，并應著力推進相關的立法修改或規(guī)范性法律文件的出臺，從而維護通過制度變革塑造良法秩序的法治建設目標。中國政法大學的憲法教授焦洪昌認為，法官助理制度是法院推進審判制度改革的新生事物，相信這種改革會在法律制度逐步完善和人大常委會認可的條件下，逐漸深入。中國政法大學的民訴法副教授譚秋桂也認為，完善立法是我國法官助理制度推廣和實行的前提和基礎。2.借鑒國內(nèi)先進經(jīng)驗，立足基層法院實情，正確進行法官助理角色定位。盡管法官助理主要幫助法官處理日常審判事務，但其

19、與法官之間只存在工作上的分工問題而并非上下級關系，法官助理應在法官的指揮下從事工作，其所做的工作為法官日常工作的有機組成部分，又具有相對獨立性，兩者間不僅僅存在指導與服務的關系，還應當建立起協(xié)作與監(jiān)督的關系。從工作形式上看，法官助理是輔助法官的人員；但從審判機制的角度出發(fā)，法官助理的工作甚至應對法官起到一定的制約作用，其有利于裁判的公正化。關于法官助理的定位問題，各地法院重點注意厘清三對關系。首先，法官助理不是法官，是接受并服從法官領導和管理的審判業(yè)務輔助人員；法官助理對法官負責，不獨立、也不直接承擔審判責任與后果。如不能在法律文書上簽章，不能以合議庭組成人員身份參加庭審，不能單獨匯報案件；在

20、法官授權情況下，可以參與案件調解、法律文書制作以及證據(jù)核實等工作。其次，法官助理與書記員也有區(qū)別。在新的審判組織模式下，書記員限于庭審記錄，其職責范圍要窄于和低于法官助理。最后，要分清法官助理與助理審判員的關系。法官助理與我們現(xiàn)行審判組織內(nèi)的助理審判員有本質的區(qū)別。3.科學設定法官助理的任職條件，多渠道選任法官助理。法官助理作為法官專業(yè)型助手，是一個業(yè)務性很強的職務，對其任職條件和工作能力的要求應低于法官而高于書記員，所以法官助理的選任必須具有系統(tǒng)的法律專業(yè)知識。具有審判輔助經(jīng)驗的在編書記員，因長期接觸法官，參與案件審理的輔助工作，比同等條件的人更熟悉法官工作，更了解審判工作的規(guī)律和程序，一旦

21、被選任為法官助理，能很快地適應工作，因此，目前在崗的優(yōu)秀書記員應該作為法官助理的主要來源。根據(jù)我國司法活動的規(guī)律以及司法管理的經(jīng)驗，一般將司法事務區(qū)分為三個層次：第一層次的事務類型是指高度疑難、低度重復的核心司法事務，需要高度自由裁量權，交由審判員來承擔；第二層次的事務類型是指中度疑難、中度重復的輔助司法事務，需要中度自由裁量權，可以由助理審判員來承擔；第三層次的事務類型是指簡單、高度重復的其他輔助事務，無裁量權的要求，可以由書記員來承擔。在編制許可的情況下，法院還可以新招錄一些通過國家公務員錄用考試但暫不具備任命法官條件的法學專業(yè)大學畢業(yè)生，任命為法官助理。此外，法官助理來源應采取多樣化的方

22、式。除在有限的編制范圍內(nèi)從高等院校招收法官助理外，法官助理還應兼顧法院內(nèi)部相關人員的轉化。但是對法官助理的條件應當隨著試點工作的逐步深入而提高，最終走向統(tǒng)一化和規(guī)范化，即以后的法官助理只能來源于法學院校的優(yōu)秀畢業(yè)生，并使這一職務相對穩(wěn)定，以便切實提高法官助理隊伍的素質和水平。因此，在現(xiàn)階段我們考慮法官助理的來源有以下幾個方面：一是已經(jīng)被任命為法官和助理法官，法官員額（崗位）確定后不在員額范圍內(nèi)，可以擔任法官助理職務的人員；二是已經(jīng)通過統(tǒng)一司法考試取得法官資格尚未任命為法官的人員；三是高等院校法律專業(yè)本科以上學歷或者高等院校其他專業(yè)本科以上學歷具有法律專業(yè)知識，進入法院的人員；四是目前不符合擔任

23、法官學歷條件，有豐富審判經(jīng)驗，經(jīng)考核合格的在編優(yōu)秀書記員。吳思遠：法官助理制度：經(jīng)驗教訓與難題突破，載于國家法官學院法律適用（核心期刊）2016年第9期，第26頁。4.完善法官助理的考核機制。鑒于法官助理角色定位區(qū)別于法官和書記員，法官助理應實行單獨的考核機制。在法官助理的考核中應該以法官對其的考核為主，對于法官助理不適宜從事該項工作或者有違法、違紀活犯罪行為的，可以由法官或審判庭提出免職報告，報院長批準。考核還必須有具體的量化指標，并做到公平、公正、合理，以充分調動其工作的積極性。同時，考核機制應該與法官助理的晉升掛鉤。明確法官應當從優(yōu)秀的法官助理中產(chǎn)生，科學設置法官助理的晉升機制，充分調動法官助理的工作積極性。新任的法官助理要將從事法官助理工作看成是審判經(jīng)驗的積累，打消顧慮，努力工作，為今后晉升法官做好準備。宋建朝、連丹波：實行法官助理制度 推進法官隊伍職業(yè)化建設（下），載于人民法院報2003-06-16令人欣喜的是，最高法院明確規(guī)定，根據(jù)審判工作需要，符合法官條件的法官助理將來也可以通過一定程序被選拔任命為法官，為法官助理升任法官提供了良好的通道。5.明確確定法官、法官助理及書記員的關系。在明確法官員額的基礎上建立法官助理制度，明確劃定法官、法官助理與書記員三者之間的職責權限，從而能較好地解決審判流程管理問題。正確處理法官與法官助理的關系，