對(duì)目前國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的思考

1、對(duì)目前國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的思考    一、關(guān)于“國(guó)家所有”與“政府履行出資人職責(zé)”的關(guān)系相比十五屆四中全會(huì)提出的“國(guó)家所有，分級(jí)管理”，十六大提出“在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”，顯然是前進(jìn)了一步。最明顯的進(jìn)步在于政府職責(zé)由“管理”變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責(zé)”。中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，的確存在一個(gè)明確政府（特別是地方政府）行使產(chǎn)權(quán)的邊界問(wèn)題。政府作為出資人代表，產(chǎn)權(quán)（占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)）中哪些權(quán)利有，哪些權(quán)利沒(méi)有？如果地方政府履行出資人職責(zé)，把國(guó)有企業(yè)賣(mài)掉，資本利得歸誰(shuí)？資本損失怎樣處

2、理？由地方政府履行出資人職責(zé)，中央政府是不是就完全不管了？這些都是不能含糊的問(wèn)題。二、出資人職責(zé)是什么明確政府行使產(chǎn)權(quán)的邊界，實(shí)際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責(zé)。十六大提出：中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這些說(shuō)法，基本上勾勒出了一個(gè)人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。首先是“享有所有者權(quán)益”。所有者權(quán)益，是一個(gè)物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念，法理上所界定的產(chǎn)權(quán)包括收益權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。出資人代表行使后三項(xiàng)權(quán)利，歧義不大，關(guān)鍵是收益權(quán)。政府作為出資人代表所享有的收益權(quán)不同于自然

3、人所享有的收益權(quán)。其次是“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”。前面已經(jīng)對(duì)出資人代表享有的權(quán)利進(jìn)行了分析。政府作為出資人代表，所承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。作為自然人產(chǎn)權(quán)主體，與獲得財(cái)產(chǎn)利得這種權(quán)利相對(duì)應(yīng)，承擔(dān)資本虧蝕是一項(xiàng)義務(wù)。出資人代表則不同。如果國(guó)有資本發(fā)生虧蝕，出資人代表要承擔(dān)的不是經(jīng)濟(jì)賠償（也賠不起），其義務(wù)更多地表現(xiàn)為責(zé)任法律責(zé)任或者是政治責(zé)任。這也是十六大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“責(zé)任”這個(gè)概念的原因。第三是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說(shuō)明里，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）的“三管”職責(zé)做了界定：通過(guò)統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所管?chē)?guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管，可以認(rèn)為是管資

4、產(chǎn)；代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，通過(guò)法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，可以認(rèn)為是“管人”；指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，擬訂國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)，可以認(rèn)為是“管事”。對(duì)比公司法中關(guān)于股東代表（也就是所有者代表或出資人代表）職責(zé)的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)兩者還有不小的差異。首先，在公司法中，沒(méi)有“管資產(chǎn)”一說(shuō)，只對(duì)按資本管理原則行使所有權(quán)有明確規(guī)定。其次，“管人”一般是指任免公司董事、監(jiān)事，而不包括任免總經(jīng)理（那是董事會(huì)的事），比較而言，機(jī)構(gòu)改革方案說(shuō)明中“企業(yè)負(fù)責(zé)人”的概念過(guò)于含糊。再次，

5、“管事”主要指對(duì)企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權(quán)或資本交易方案及重大決議事項(xiàng)（如重大投資和債務(wù)）有股東表決權(quán)，這與國(guó)資委管的“事”有很大不同。對(duì)比機(jī)構(gòu)改革方案說(shuō)明中的前言后語(yǔ)，我們也可以看出機(jī)構(gòu)改革方案說(shuō)明開(kāi)宗明義地指出了國(guó)資委成立的指導(dǎo)思想：貫徹落實(shí)黨的十六大的要求，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整?？梢?jiàn)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是國(guó)資委該管的最重要的“事”。參考國(guó)資委成立的指導(dǎo)思想和初衷，參照公司法的有關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為國(guó)資委的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是：制定國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)戰(zhàn)略（包括制定戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略實(shí)施方案）；按照國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)戰(zhàn)略調(diào)整國(guó)有資本的布局和結(jié)構(gòu)；編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和報(bào)送國(guó)有

6、資本經(jīng)營(yíng)決算；選派和更換國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體（包括國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和大型企業(yè)集團(tuán)）的董事、監(jiān)事；考核國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體的營(yíng)運(yùn)業(yè)績(jī)；決定國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體的設(shè)立、分立、合并、變更等重大事項(xiàng)。三、管資產(chǎn)、管資本還是管企業(yè)現(xiàn)階段，國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)的提法，主要是受到行政管理體制的影響。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說(shuō)明中指出：國(guó)資委的監(jiān)管范圍，確定為中央所屬企業(yè)（不含金融類(lèi)企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，由改革后設(shè)立的省、市（地）兩級(jí)地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。其他國(guó)有資產(chǎn)，依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管理。這種說(shuō)法頗有值得商討之處：其一，隨著股權(quán)多元化，原來(lái)意義上的國(guó)有企業(yè)會(huì)有私人資本、外資注入。此時(shí)，所謂

7、中央和地方所屬企業(yè)中，哪些資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)？哪些資產(chǎn)是非國(guó)有資產(chǎn)？國(guó)有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國(guó)有資本”就比較明確了。其二，隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來(lái)越多，國(guó)有企業(yè)的提法不再恰當(dāng)。即使是國(guó)有控股的企業(yè)，也不能叫做國(guó)有企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)叫做國(guó)有資本參與企業(yè)為好。其三，“其他國(guó)有資產(chǎn)”包括什么資產(chǎn)？按照十六大報(bào)告的解釋，其他國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源。但是這些資產(chǎn)也具有資本化的特征，能夠帶來(lái)資本收益。國(guó)資委對(duì)其管到清產(chǎn)核資，還是管到資本經(jīng)營(yíng)？不明確國(guó)有資本的概念，職責(zé)難以到位。因此，在審視國(guó)有資本管理體制的未來(lái)走向時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視國(guó)有資本的概念，而逐步淡化國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)的概念。 

8、四、國(guó)有資本管理體制是兩層次還是三層次從滬深模式及其他一些地方的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)有資本管理體制采取了建立國(guó)有資本管理委員會(huì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司國(guó)有資本參與企業(yè)的三層次模式，以解決直接進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理、國(guó)有企業(yè)過(guò)多、管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。仔細(xì)分析，這種模式還有更深層次的優(yōu)點(diǎn)：這三個(gè)層次當(dāng)中，第一層次是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，行使出資人代表職責(zé)。在這一層次里，主要解決的問(wèn)題是明晰出資人代表形象，將國(guó)家的所有權(quán)職能與其他職能（主要是社會(huì)管理職能）相分離，即所謂的“政資分離”；第二層次在公司法中被稱作“國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)”，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)資本營(yíng)運(yùn)公司。這一機(jī)構(gòu)的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值和完成國(guó)家財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的具體任務(wù)。在這一層次

9、里，主要解決的問(wèn)題是分離所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，專注于資本經(jīng)營(yíng)；第三層次是國(guó)有資本參與企業(yè)，主要從事實(shí)體經(jīng)營(yíng)。在這一層次里，所謂的國(guó)有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒(méi)有什么本質(zhì)區(qū)別。國(guó)有資本可以參與其中，也可以隨時(shí)撤出。控股、參股或者出讓股權(quán)，都不會(huì)改變企業(yè)的實(shí)體經(jīng)營(yíng)。三個(gè)層次中，第二、三層次除了要實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)務(wù)的一些戰(zhàn)略目標(biāo)外，本質(zhì)上與其他的投資公司、企業(yè)無(wú)異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國(guó)有資本管理體制的委托代理鏈條中，必須建立一種激勵(lì)和約束的均衡機(jī)制，其核心在于第一層次上從政治責(zé)、權(quán)、利向經(jīng)濟(jì)責(zé)、權(quán)、利的順利轉(zhuǎn)化。政府受托管理國(guó)有資本是通過(guò)政治程序完成的，其有效性取決于政治體制的完善程度。政府

10、在管理國(guó)有資產(chǎn)的過(guò)程中承擔(dān)的是政治責(zé)任，行使的是政治權(quán)力，享有的是政治利益。這是政府責(zé)、權(quán)、利的基本特征。但是從第二層次開(kāi)始，財(cái)務(wù)主體主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，享有經(jīng)濟(jì)利益完成受托責(zé)任所獲得的物質(zhì)和精神滿足，行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的決策權(quán)。因此，國(guó)資委和國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)公司自身的責(zé)、權(quán)、利是均衡的。但是，在國(guó)資委內(nèi)部必須實(shí)現(xiàn)政治責(zé)、權(quán)、利向經(jīng)濟(jì)責(zé)、權(quán)、利的轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化成功了，就能夠建立均衡的國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的激勵(lì)和約束機(jī)制，國(guó)有資本委托代理就可以順暢運(yùn)作，國(guó)有資本出資人也就真正到了“位”。五、“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結(jié)合問(wèn)題國(guó)資委除了管理職能，還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢？國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說(shuō)明中提到三條：代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)；通過(guò)統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所管?chē)?guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管；依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。前兩者是產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，后者是行政監(jiān)督。顯然，這些都是國(guó)有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部的監(jiān)督。國(guó)資委作為受托者，接受?chē)?guó)務(wù)院的授權(quán)，自身也要受到監(jiān)督。但是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？我們認(rèn)為，這一監(jiān)督主體必須來(lái)自國(guó)資委外部，而且應(yīng)當(dāng)是來(lái)自政府外部。由全國(guó)人大行使對(duì)國(guó)有資本管理的監(jiān)督權(quán)是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督，包括制定國(guó)有資本管理法、審議和表決國(guó)資委編制的國(guó)有資