試論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的行政管理體制改革

1、試論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的行政管理體制改革         摘要重慶市自直轄以來，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在探索行政管理結(jié)構(gòu)、功能和運行等方面率先行動、敢于創(chuàng)新，積累了寶貴經(jīng)驗。但理性地看，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求相比，當(dāng)前的行政管理體制仍存在較大差距，為此，應(yīng)進一步深化改革，具體包括：優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，降低行政成本；轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；完善運行機制，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞重慶，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，行政管理體制，政府結(jié)構(gòu)，政府職能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革和發(fā)展是一項長期艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，使命光榮，責(zé)任重大。而行政管理體制改革是深化改革和擴大

2、開放的關(guān)鍵，是推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重要內(nèi)容和主要動力。1997年，重慶直轄市的設(shè)立就內(nèi)含著中央在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題上的先期預(yù)設(shè)性和對重慶直轄后的殷切期望。直轄以來，重慶市在探索行政管理結(jié)構(gòu)、功能和運行等方面率先行動、敢于創(chuàng)新、大膽試驗，積累了一些寶貴的經(jīng)驗，成效明顯。但是，毋庸諱言，重慶市的行政管理體制仍存在一定的問題，嚴重制約著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，直接影響著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進程和水平，為此，需要繼續(xù)深化行政管理體制改革，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供優(yōu)良的行政環(huán)境。一、進一步優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，降低行政成本直轄以后，重慶市先后進行了兩次大的行政體制調(diào)整，實現(xiàn)了市對40個區(qū)縣的直接管理，形成了“市區(qū)縣鄉(xiāng)

3、鎮(zhèn)”三級和“市區(qū)”兩級直轄市行政管理體制架構(gòu)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了體制基礎(chǔ)。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，重慶市先后實施了四次市級機構(gòu)改革，兩次區(qū)縣機構(gòu)改革和兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。為了進一步優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，重慶市較早探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。早在2000年，重慶市委、市政府整合全市城鄉(xiāng)公共客貨運輸管理和公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理職能，組建重慶交通委員會。2005年，組建重慶市交通行政執(zhí)法總隊，形成了“大交通”行政管理格局。隨后，先后設(shè)立了“大執(zhí)法”、“大文化”、“大水務(wù)”、“大開發(fā)區(qū)”和“大農(nóng)業(yè)”等市級機構(gòu)。經(jīng)過幾年的不懈改革，重慶市在政府機構(gòu)設(shè)置和職能定位方面有了較大的變化，但仍然存在著部門

4、之間職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、關(guān)系不順等問題，特別是在涉及部門之間的利益分配上，一些整體利益被人為分割成許多相對獨立而又較為分散的局部利益，致使一些部門不可避免地產(chǎn)生過分追求自身利益的現(xiàn)象。大部制改革過程中，由于存在權(quán)力整合難、人員分流難、機制磨合難和運行監(jiān)督難的“四道難題”，使得被多方寄予厚望的大部制改革難以在解決政府組織結(jié)構(gòu)科學(xué)性戰(zhàn)役中畢其功于一役。如果這些“難題”不被攻破，那么以往的政府部門與部門之間的職能交叉重疊、互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象在大部制下將不可避免地演變成大部門內(nèi)設(shè)處室之間的職能交叉重疊、互相推諉責(zé)任。這些問題對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有一定阻礙，因此，機構(gòu)設(shè)置還有待于進一步優(yōu)化。第一，在橫向部門方

5、面，應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，按照部門編制管理條例對部門進行撤并，對職能進行整合，消除現(xiàn)行管理體制中存在的同一職能城鄉(xiāng)分屬不同部門的情況。一是堅定推進大部制改革。要澄清一些錯誤認識，如：大部必然比以前的部門“大”、把大部制改革等同于機構(gòu)重組、大部制改革應(yīng)一步到位、部門機構(gòu)設(shè)置應(yīng)整齊劃一和地方應(yīng)與上級完全對接等。要以全局的觀念，從戰(zhàn)略的高度，用宏觀的視野，統(tǒng)籌兼顧各方，劃分、歸并和整合部門或機構(gòu)的現(xiàn)有職能，明確劃分部門和機構(gòu)的權(quán)限；要建立有效的協(xié)調(diào)機制和運行機制，厘清部門內(nèi)部的職責(zé)。改革既要大刀闊斧，又要心細如絲，做到平穩(wěn)過渡，無縫銜接。二是進一步減少專業(yè)性經(jīng)濟管理機構(gòu)，有些綜合管理職能可按照大

6、范疇進行整合；有些主要是生產(chǎn)經(jīng)營職能的，可考慮改制為企業(yè)；有些主要是社會服務(wù)功能的，可考慮強化其社會服務(wù)、中介職能。第二，在縱向?qū)蛹壏矫?，黨的十一五規(guī)劃建議和十二五規(guī)劃建議中都明確提出減少縱向行政層級方面的要求。重慶自直轄以來，建立了“市區(qū)縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級和“市區(qū)”兩級直轄市行政管理體制架構(gòu)，行政成本在西部乃至在全國都是最低的，但仍有改革優(yōu)化的發(fā)展空間。為此，要以鞏固最低行政成本體制優(yōu)勢為目標，漸行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改區(qū)縣的派出機構(gòu)，到2020年基本實現(xiàn)兩級(市區(qū)縣)政府、三級(市區(qū)縣街道辦區(qū)公所)管理、四級(市區(qū)縣街道辦/區(qū)公所社區(qū))網(wǎng)絡(luò)，節(jié)約行政成本，將更多的財政收入投入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中去。二、進一步轉(zhuǎn)變

7、政府職能，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境重慶市在改革中，在行政體制外部，著力推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開；在行政體制內(nèi)部，市進一步下放權(quán)力給區(qū)縣，區(qū)縣相應(yīng)地進一步下放權(quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。直轄之初，重慶市就確立了“抓住一頭、放開一片”的工作思路，即一方面抓好城市一塊的發(fā)展，以增強城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實力，另一方面放手加快區(qū)縣經(jīng)濟的發(fā)展，通過壯大縣域經(jīng)濟來擴散和延伸城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為此，重慶市先后推出了一系列有利于區(qū)縣發(fā)展的改革措施，積極探索服務(wù)型政府建設(shè)。2003年1月，重慶市提出建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標，同年8月，出臺了重慶市人民政府關(guān)于建設(shè)公共服務(wù)型政府的工作意見，提出“一年重點突破，三年基本到位，五年完

8、善規(guī)范”的時間表和目標任務(wù)。2007年以來，被批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶市進一步提出把建設(shè)服務(wù)型政府作為推進城鄉(xiāng)一體化的制度保障，使其內(nèi)涵進一步深化，外延進一步拓展，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的政務(wù)環(huán)境。但是，到目前，重慶市政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?。雖然政府職能轉(zhuǎn)變已提多年，建設(shè)服務(wù)型政府也有七年之余，但只要稍加注意就可發(fā)現(xiàn)，與全國很多地方一樣，政府對經(jīng)濟社會具體事務(wù)的日常管理比較多、比較微觀，在履行職能中還不同程度地存在著“缺位”、“越位”和“錯位”現(xiàn)象。上下級政府之間、不同部門之間存在事權(quán)不清、責(zé)任不明和關(guān)系不順等問題。特別是在社會管理和公共服務(wù)方面，尚未有效整合上下級政府及其職

9、能部門的力量，導(dǎo)致“上面管得了的卻看不見，下面看得見的但管不了”。在開展服務(wù)型政府建設(shè)方面也顯得比較急躁和冒進，比如提出只花三年至五年時間服務(wù)型政府建設(shè)就要實現(xiàn)“基本到位，完善規(guī)范”，顯然是對服務(wù)型政府建設(shè)的長期性、系統(tǒng)性和艱巨性認識不足，過于樂觀。行政管理學(xué)原理告訴我們，在行政管理體制中，結(jié)構(gòu)、功能和運行是有機結(jié)合的重要組成要素。三者中，功能(即政府職能)是邏輯起點，決定結(jié)構(gòu)和運行，最終體現(xiàn)為效能。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。政府權(quán)力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。厘清

10、與界定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)語境下的政府職能，就是要把農(nóng)          村和城市作為有機整體來統(tǒng)籌考慮職能配置，同時理清政府橫向部門之間與縱向?qū)蛹壷g的權(quán)責(zé)邊界，突破部門利益與區(qū)域利益格局，構(gòu)建“權(quán)力明晰化、職責(zé)無縫化、管理一體化”政府職責(zé)體系。具體來說，就是要著力扭轉(zhuǎn)以往政府職能配置中的“城市偏向”，加速改變以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)管理為基礎(chǔ)的職能配置模式，把農(nóng)村和城市作為有機整體統(tǒng)籌考慮，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、交通、能源、就業(yè)、社保、公共衛(wèi)生等方面應(yīng)當(dāng)強化。一要加大對各級政府部門的職能整合。凡是涉及兩個以上部門職責(zé)相同或相近的，按照

11、城鄉(xiāng)一體化的要求，都可以采取部門合并或委托授權(quán)的方式，集中到一個部門，確保一件事由一個部門進行管理。確需跨部門的事項，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。二要根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，以理順條塊關(guān)系為切入點，科學(xué)界定市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位與職能配置，充分激發(fā)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極性。將決策、規(guī)劃和調(diào)控三大權(quán)限進一步上收，將社會管理和公共服務(wù)兩大職能進一步下放。市政府的職能重心可定位為“決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”，主要負責(zé)制定法規(guī)政策、全市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和調(diào)節(jié)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督區(qū)縣，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃，全市一盤棋；區(qū)縣政府的職能重心可定位為“執(zhí)行上級決策”，統(tǒng)攬本地區(qū)經(jīng)濟社

12、會發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，加強縣域經(jīng)濟發(fā)展和基層政權(quán)建設(shè)，加強對三農(nóng)的服務(wù)，強化對農(nóng)村剩余勞動力的培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移、維權(quán)、回引創(chuàng)業(yè)等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心可定位為“執(zhí)行落實政策、社會綜合治理、提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”，主要負責(zé)推動新農(nóng)村建設(shè)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)步增收，及時解決關(guān)系農(nóng)民切身利益的問題，維護基層穩(wěn)定。三、進一步完善運行機制，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)從全國范圍來講，重慶市較早探索決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，這突出地表現(xiàn)為推行政務(wù)公開。1997年重慶市推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，以后向區(qū)縣和市級部門延伸。2002年底，全市全面推行政務(wù)公開，40個區(qū)縣的行政審批服務(wù)大廳實行陽光操作；2004年推

13、出“創(chuàng)建法治政府四項制度”，即重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法、重慶市政務(wù)信息公開暫行辦法、重慶市行政決策聽證暫行辦法以及重慶市行政機關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法；2005年，重慶市政府從地方政府運行的三大主體職能(政府決策、許可審批、處罰強制)人手，出臺了重慶市政府重大決策程序規(guī)定、重慶市建設(shè)領(lǐng)域行政審批制度改革試點方案和重慶市人民政府關(guān)于堅持以人為本創(chuàng)新和規(guī)范行政執(zhí)法的決定三部政府規(guī)章；2006年，市政府著手制定完善直轄市行政體制“三級聯(lián)創(chuàng)方案”，即市級行政機關(guān)整合執(zhí)法資源實施執(zhí)法聯(lián)動試點方案、區(qū)縣行政機關(guān)完善行政管理培育區(qū)域性中心城市實施方案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)改革執(zhí)法監(jiān)管強化公共服務(wù)試點方案，

14、2007年全面展開實施。但是，改革后的政府運行機制尚不完善。決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象仍較突出，同一部門既是決策者，同時又是執(zhí)行者，決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾；短期決策執(zhí)行能力較強，而前瞻性、戰(zhàn)略性的重大決策規(guī)劃能力較弱；監(jiān)督機關(guān)地位不獨立，監(jiān)督流于形式；行政問責(zé)中缺乏異體問責(zé)，問責(zé)客體模糊且范圍較狹窄，問責(zé)范圍及內(nèi)容不明確，粗線條的內(nèi)容設(shè)計使得一些規(guī)定在實際操作中難以把握，問責(zé)程序中的一些具體環(huán)節(jié)銜接不夠科學(xué)，責(zé)任認定中存在一定的隨意性，問責(zé)結(jié)果難以令相關(guān)人員或民眾心悅誠服，責(zé)任處理方式缺乏層次感，處理方式與問責(zé)內(nèi)容聯(lián)系不緊密，這些問題導(dǎo)致“問責(zé)秀”、“假問責(zé)”時有發(fā)生，造成了

15、一定的負面影響。如果說市場經(jīng)濟的發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的重要基礎(chǔ)，那么，政府的調(diào)控能力則是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障。換句話說，政府應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮重要作用。這并不是要用政府代替市場，而是要發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會關(guān)系和建立相關(guān)制度方面的作用。為了更好地履行這些職責(zé)，政府需要不斷完善運行機制，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)。其中，最為關(guān)鍵的是構(gòu)建政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)并實現(xiàn)“三權(quán)”分立。“三權(quán)”分立要求將政府的職能分為決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能，將履行這三種職能的政府部門分為決策部門、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門，也就是說要實現(xiàn)職能分開，部門分立。決策部門只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行部門只有執(zhí)行權(quán)沒有決策權(quán)，監(jiān)察局和審計局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄。制定決策時要在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，由宏觀管理部門擬訂方案，好中選優(yōu)，科學(xué)決策；決策實施中則由具體管理部門行使執(zhí)行權(quán)，快速有力，講求效率；決策實施的效果則由行政監(jiān)察和審計部門評估，實施監(jiān)督權(quán)。三個系統(tǒng)的權(quán)力要配置合理，嚴格劃分不同權(quán)力的使用邊界，加強對權(quán)力使用的規(guī)范和限制，形成行政內(nèi)部的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機制。當(dāng)前，重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展語境下的行政管理體制改革已經(jīng)步入深水區(qū)，加之行政管理體制改革牽一發(fā)而動全身，難度極大，需要在今后一個較長時期里不斷探索與持久推進。只要我們緊緊圍繞深化行政管理體