提高扶貧開發(fā)水平的有益探索

1、提高扶貧開發(fā)水平的有益探索湖北省大悟縣整村推進(jìn)連片開發(fā)試點(diǎn)的實(shí)踐與思考      黨的十七大明確提出了要“提高扶貧開發(fā)水平”的新要求。湖北省大悟縣搶抓列入全國“縣為單位、整合資金、整村推進(jìn)、連片開發(fā)”試點(diǎn)縣的新機(jī)遇，在省委省政府正確領(lǐng)導(dǎo)和扶貧主管部門的大力支持下，大膽創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)，不斷提高扶貧開發(fā)成效，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)又好又快發(fā)展，在如何提高扶貧開發(fā)水平方面進(jìn)行了積極有效的實(shí)踐和探索。      一、基本情況與成效      2007年8

2、月，湖北省確定著名革命老區(qū)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣大悟縣作為全省唯一的整村推進(jìn)連片開發(fā)試點(diǎn)縣。根據(jù)國家試點(diǎn)文件精神，大悟縣上上下下經(jīng)過近3個(gè)月的緊張準(zhǔn)備工作，于2007年10月全面啟動(dòng)實(shí)施整村推進(jìn)連片開發(fā)戰(zhàn)略，計(jì)劃用三年時(shí)間、分兩期推進(jìn)，完成試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)。首期試點(diǎn)選擇貧困村相對(duì)集中連片的宣化店、呂王、豐店、黃站四鎮(zhèn)（簡稱“宣呂片區(qū)”）進(jìn)行實(shí)施，探索和創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，然后在全縣總結(jié)推廣和組織實(shí)施“整縣推進(jìn)、連片開發(fā)”。       宣呂片區(qū)位于大悟縣東部老區(qū)中心腹地，是大悟最貧困的區(qū)域和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，北與河南羅山縣接壤，東與河南新縣、湖北紅

3、安縣毗鄰，地處大別山南麓，屬低山丘陵地區(qū)。片區(qū)共有國土面積551平方公里，96個(gè)村、13.93萬人，山場52萬畝，耕地10.26萬畝。雖然通過多年的扶貧開發(fā)，已有35個(gè)村完成了整村推進(jìn)的項(xiàng)目建設(shè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了長足發(fā)展，但仍面臨不少困難和問題。至2006年底，還有貧困人口2.53萬人（赤貧人口1.26萬人，低收入貧困人口1.27萬人），占全縣總數(shù)的28%；有54個(gè)村為重點(diǎn)貧困村，占總村數(shù)的56.25%；有48個(gè)村不通路；有6.58萬人飲水困難，占總?cè)丝诘?2.1%；病險(xiǎn)水庫16座；人均耕地僅0.74畝，且旱澇保收能力差；農(nóng)村“八難”問題普遍存在；部分群眾住房簡易、破舊，甚至住居危房；村容村貌“臟

4、、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重；板栗、花生、茶葉、藥材等產(chǎn)業(yè)因開發(fā)水平較低，加之抗御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，尚未對(duì)農(nóng)民增收形成有力支撐，大部分農(nóng)戶主要靠打工增收收入。連片開發(fā)試點(diǎn)這一難得機(jī)遇，給宣呂片區(qū)乃至整個(gè)大悟縣的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的聚合效應(yīng)。居弱圖強(qiáng)、后發(fā)快進(jìn)的強(qiáng)勁態(tài)勢已初露端倪。從半年來的實(shí)施情況看，連片開發(fā)工作進(jìn)展順利，成效極為明顯。      1、資金投入到位迅速?！靶麉纹瑓^(qū)”建設(shè)半年累計(jì)完成投資9386萬元，占計(jì)劃總投資26158萬元的35.9%，其中國家試點(diǎn)補(bǔ)助資金472萬元，涉農(nóng)部門項(xiàng)目投入6314萬元，銀行貸款1500萬元，群眾自籌資金1360

5、萬元，社會(huì)幫扶資金240萬元。其中，群眾自籌資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了計(jì)劃。特別是農(nóng)戶用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、“一建三改”和村容村貌整治的資金往往超過了政府用于以獎(jiǎng)代補(bǔ)的資金23倍。      2、農(nóng)戶脫貧步伐加快。首批重點(diǎn)扶持11個(gè)整村推進(jìn)貧困村、8個(gè)老區(qū)村和12個(gè)重點(diǎn)示范貧困村（包含重復(fù)交叉的5個(gè)整村推進(jìn)村）發(fā)展產(chǎn)業(yè)，開展“一建三改”和村容村貌整治。重點(diǎn)扶持貧困農(nóng)戶5172戶，其中絕對(duì)貧困戶2768戶，低收入戶2404戶，占片區(qū)貧困戶總數(shù)的82.5。其中，26個(gè)重點(diǎn)貧困村的貧困農(nóng)戶受扶率達(dá)到100。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)20500人，實(shí)用技能培訓(xùn)9600人。  

6、;    3、產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛。試點(diǎn)片區(qū)已新建基地14970畝，其中板栗8250畝，茶葉6720畝；老基地改造45100畝；制茶中心建設(shè)4個(gè)3980平方米；調(diào)運(yùn)茶葉種籽9.69萬斤、無性系茶苗671.75萬株，板栗實(shí)生苗53.88萬株、嫁接苗6.65萬株，年內(nèi)可基本實(shí)現(xiàn)人均1.5畝高效經(jīng)濟(jì)林的目標(biāo)。新建“150”養(yǎng)殖模式豬舍32棟，新發(fā)展養(yǎng)殖大戶49戶，宣化店鎮(zhèn)陳河萬頭豬場正在建設(shè)中；呂王鎮(zhèn)成立了仙居頂養(yǎng)羊?qū)I(yè)合作社，網(wǎng)絡(luò)22家養(yǎng)羊大戶，存欄近5000只。      4、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。新增高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)4000畝

7、；新建萬方塘堰88口，整修當(dāng)家塘堰106口，水庫除險(xiǎn)加固11座；新建飲水工程建設(shè)11處惠及12234人；通村公路完成水泥路面84公里，路基193.6公里；電視村村通工程完成17736戶；中小學(xué)危房改造23所25310平方米。      5、村容村貌煥然一新。重點(diǎn)村村容村貌整治正在開展，墻面粉刷55590平方米，完成“一建三改”生態(tài)家園1712戶，改造危房110戶；新建村級(jí)辦公場所53個(gè)，文化室23個(gè)，衛(wèi)生室41個(gè)。宣化店鎮(zhèn)玄壇村籌資18萬元對(duì)鄉(xiāng)村清潔和墻面裝飾工程進(jìn)行補(bǔ)助，成立了由村民代表、黨員、退休干部13人組成的清潔工程督查組，對(duì)全村336

8、個(gè)農(nóng)戶的清潔衛(wèi)生進(jìn)行檢查評(píng)比。撬動(dòng)和激活群眾投入資金近300萬元，共拆除不符合規(guī)劃和廢棄、閑置危房51處100余間，新建住房31間；有150戶完成了改廁、改廚、改圈，拆除和改造豬舍牛圈34處，新建沼氣池35口；沿線有137家農(nóng)戶11500平方米的房屋墻面全部進(jìn)行了刷白；整修塘堰7口，新建水泥稻場2處，新農(nóng)村建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化。      二、主要作法與措施      大悟作為在湖北省內(nèi)的唯一一個(gè)國家級(jí)連片開發(fā)試點(diǎn)縣，縣委縣政府對(duì)試點(diǎn)工作高度重視，廣泛動(dòng)員，廣泛宣傳，在全縣上下掀起了深入扎實(shí)

9、開展連片開發(fā)試點(diǎn)工作的熱潮。      1、聚眾人智慧編制規(guī)劃。面對(duì)列入全國“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”試點(diǎn)縣的難得機(jī)遇，大悟縣廣泛動(dòng)員，深入發(fā)動(dòng)，在全縣抽調(diào)30余名精兵強(qiáng)將，組成6個(gè)工作專班，集中一個(gè)多月的時(shí)間，會(huì)同宣呂片區(qū)鎮(zhèn)村干部，開展了區(qū)域基本情況、建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目、涉農(nóng)項(xiàng)目投入等“三項(xiàng)摸底調(diào)查”，采取了“自下而上、自上而下、上下結(jié)合”的工作程序，編制試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃?？h委、縣政府相繼召開了10余次不同形式、不同對(duì)象的會(huì)議進(jìn)行征求意見和討論修改。該試點(diǎn)規(guī)劃選擇貧困村相對(duì)集中連片的宣化店、呂王、豐店、黃站4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（簡稱“宣呂片區(qū)”）進(jìn)行實(shí)施，涉及96個(gè)村、13.9

10、3 萬人口，版圖面積占到大悟縣總面積的1/3，是全國20多個(gè)連片開發(fā)試點(diǎn)縣中規(guī)模最大的一個(gè)試點(diǎn)。該試點(diǎn)規(guī)劃一出臺(tái)就得到了國務(wù)院扶貧辦和省委省政府的充分肯定。      2、舉上下之力加大投入。連片開發(fā)試點(diǎn)工作，國家安排專項(xiàng)試點(diǎn)資金比較有限。為此，省政府召開大悟縣扶貧開發(fā)專題會(huì)議，形成省政府專題會(huì)議紀(jì)要，整合17個(gè)部門扶持措施14條，對(duì)試點(diǎn)片區(qū)扶持資金1億多元。大悟縣更是全縣動(dòng)員，在項(xiàng)目規(guī)劃中整合資金，在整合資金中落實(shí)項(xiàng)目。試點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目71個(gè)，其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目23個(gè)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目36個(gè)，社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目12個(gè)。計(jì)劃總投資26158萬元，其中國家試

11、點(diǎn)補(bǔ)助資金950萬元，省配套扶貧資金500萬元，整合縣級(jí)切塊扶貧資金和老區(qū)建設(shè)資金550萬元，整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金13990萬元，扶貧貼息貸款6600萬元，社會(huì)融資1700萬元，社會(huì)幫扶資金350萬元，群眾自籌資金1518萬元。資金投入規(guī)模成為歷年來扶貧投入最多的一年，也是全國連片開發(fā)試點(diǎn)資金投入最大的縣市之一。      3、依本地實(shí)際分解任務(wù)。大悟縣是全國的著名革命老區(qū)縣，也是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還相對(duì)落后，在試點(diǎn)的過程中，不可能樣樣都做，樣樣都做到最好。而是根據(jù)本地實(shí)際，按照沿線重點(diǎn)村、整村推進(jìn)村和老區(qū)重點(diǎn)村、面上村和重點(diǎn)涉農(nóng)項(xiàng)目的

12、區(qū)域布局，確立了分層次的建設(shè)任務(wù)，做到點(diǎn)、線、面“三位一體”建設(shè)，力求把點(diǎn)辦成精品、把線辦成風(fēng)景、把面辦成背景。具體目標(biāo)任務(wù)是，板栗、茶葉等支柱產(chǎn)業(yè)體系基本建立，人均達(dá)到1.5畝以上高效經(jīng)濟(jì)林園，農(nóng)民年均增收300元以上；所有村通村公路實(shí)現(xiàn)水泥化；對(duì)農(nóng)村青壯年勞力普遍進(jìn)行一次免費(fèi)培訓(xùn)，每戶培養(yǎng)1個(gè)科技明白人，實(shí)現(xiàn)戶平轉(zhuǎn)移一個(gè)勞動(dòng)力；每村建成一個(gè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生室，做到村衛(wèi)生室、村部、村文化活動(dòng)室“三位一體”；消除農(nóng)村危房，改造土坯住房和簡易房；完成“一建三改”，美化村容村貌，真正實(shí)現(xiàn)“青山綠水磚瓦樓、收入增長可持續(xù)、食有魚肉穿講究、家庭富裕有儲(chǔ)蓄”等十大項(xiàng)目標(biāo)。  

13、0;   4、以獎(jiǎng)勵(lì)政策促進(jìn)開發(fā)。為了充分調(diào)動(dòng)宣呂片區(qū)試點(diǎn)工作的積極性和創(chuàng)造性，大悟縣在扶持資金十分有限的情況下，大膽采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法，制定了重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)助政策。對(duì)12個(gè)沿線重點(diǎn)村的村容村貌整治按每個(gè)村補(bǔ)助20萬元，門面粉刷見新按每平方米補(bǔ)助10元；新建設(shè)村衛(wèi)生室補(bǔ)助1萬元，通村公路建設(shè)每公里在原來省補(bǔ)助10萬元、縣補(bǔ)助1萬元的基礎(chǔ)上再補(bǔ)助1萬元，塘堰整治每口補(bǔ)助5000元；新建板栗基地每畝補(bǔ)助200元，改造板栗基地每畝補(bǔ)助30元；新建茶葉基地農(nóng)戶每畝補(bǔ)助400元，招商業(yè)主開發(fā)的每畝補(bǔ)助100元；對(duì)新建“150”養(yǎng)殖模式的養(yǎng)豬大戶按每棟補(bǔ)助1萬元，對(duì)養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞大戶

14、給予適當(dāng)補(bǔ)助；新建萬頭養(yǎng)豬場補(bǔ)助100萬元；新建制茶中心的龍頭企業(yè)補(bǔ)助20萬元，新建特色農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場補(bǔ)助30萬元，新建板栗貯藏加工龍頭企業(yè)補(bǔ)助100萬元。各項(xiàng)具體而又明確的以獎(jiǎng)代補(bǔ)扶持政策極大的促進(jìn)了試點(diǎn)工作的順利開展。大悟縣歷年來板栗年產(chǎn)量高達(dá)2-3萬噸，但冷庫貯藏只有1000多噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足需要。新的政策出臺(tái)后，已有兩個(gè)3000噸的冷庫即將投產(chǎn)使用。茶葉加工廠、生豬養(yǎng)殖場、花生市場等產(chǎn)業(yè)化龍頭項(xiàng)目更是進(jìn)入了建設(shè)高峰年。       5、瞄貧困農(nóng)戶重點(diǎn)幫扶。解決和鞏固片區(qū)貧困群眾的溫飽問題是連片開發(fā)試點(diǎn)工作的重要任務(wù)之一，也是

15、這類試點(diǎn)區(qū)別于其他試點(diǎn)的重要標(biāo)志。大悟縣在政策規(guī)劃制定、任務(wù)目標(biāo)實(shí)施的過程中，堅(jiān)持量力而行、群眾受益的原則，突出26個(gè)重點(diǎn)貧困村建設(shè)，始終堅(jiān)持把貧困農(nóng)戶問題作為連片開發(fā)的工作重點(diǎn)，要求片區(qū)內(nèi)三分之二的貧困人口基本脫貧，解決1萬赤貧人口的溫飽問題，幫助1.1萬低收入人口穩(wěn)定脫貧；貧困農(nóng)民年均增收300元以上?？h“四大家”領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行全員駐村，每人包保1-2個(gè)貧困村建設(shè)。強(qiáng)化“1321”幫扶機(jī)制，每個(gè)貧困村由1名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥，帶3個(gè)以上部門駐村，用2年的時(shí)間，限期解決1個(gè)村的脫貧問題。掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)與村干部共同協(xié)商建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重點(diǎn)貧困戶給予傾斜照顧，確保每個(gè)貧困農(nóng)戶都優(yōu)先得到政策扶持。針對(duì)一般

16、貧困農(nóng)戶勞動(dòng)力少的情況，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“一建三改”和村容村貌整治過程中，優(yōu)先安排施工人員解決貧困戶的項(xiàng)目建設(shè)問題。宣化店鎮(zhèn)烏鋪村是一個(gè)有著養(yǎng)殖傳統(tǒng)的貧困村，掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)與村干部共同協(xié)商，由村統(tǒng)一組織購買種豬、飼料，分送到每一個(gè)貧困戶家中，幫助貧困戶發(fā)展養(yǎng)殖。幫扶工作組還安排技術(shù)人員對(duì)貧困戶進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，使該村養(yǎng)殖業(yè)得到迅速發(fā)展，預(yù)計(jì)今年該村僅出欄生豬6000頭以上，人平3頭以上，僅此一項(xiàng)人平收入1500元，比上年增加500元。該村34戶貧困戶將一舉脫貧。      6、建指揮專班組織領(lǐng)導(dǎo)。為加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和加大對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)調(diào)、支持力度，經(jīng)省政府研究

17、決定，建立了湖北省“縣為單位、整合資金、整村推進(jìn)、連片開發(fā)”試點(diǎn)工作聯(lián)席會(huì)議制度。由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，省扶貧辦主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加。定期召開聯(lián)席會(huì)議，研究部署大悟縣連片開發(fā)工作。大悟縣成立了整村推進(jìn)連片開發(fā)工作指揮部，由縣委書記夏賢格任政委，縣長徐玉瓊?cè)沃笓]長，有關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)任副政委、副指揮長。指揮部下設(shè)辦公室，從縣委辦、政府辦及涉農(nóng)部門抽調(diào)事業(yè)心強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干15人進(jìn)行集中辦公，組建了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、村容村貌、綜合協(xié)調(diào)等5個(gè)工作專班，負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)審批、資金分段撥付、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、政府集中采購和檢查督辦通報(bào)等，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位。縣直各有關(guān)部門和宣呂片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成

18、立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)、總協(xié)調(diào)，建立領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)和專班協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行機(jī)制，確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。      三、存在問題與對(duì)策      大悟縣的試點(diǎn)實(shí)踐說明，整村推進(jìn)連片開發(fā)是新階段扶貧開發(fā)工作上水平、上層次的新舉措，是集中力量、集中投入、集中解決貧困地區(qū)最基本的問題和困難的新措施，它對(duì)解決貧困群眾最關(guān)心的困難問題、提升產(chǎn)業(yè)水平、提高農(nóng)民收入、加快新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)等方面，都將起到極大的促進(jìn)作用。但由于該試點(diǎn)還處于起步階段，仍然存在一些不足、困難和問題有待進(jìn)一步改進(jìn)

19、、完善和加強(qiáng)。      1、組織機(jī)制有待進(jìn)一步完善。大悟縣委縣政府把連片開發(fā)工作拿在手中、緊抓不放，每周一次巡視檢查，每月一次現(xiàn)場會(huì)督辦。但給人的印象是試點(diǎn)工作結(jié)束后，后續(xù)發(fā)展和扶持會(huì)削弱。要想在更大范圍開展連片開發(fā)試點(diǎn)工作，必須進(jìn)一步研究解決好試點(diǎn)工作的組織形式、運(yùn)行機(jī)制和管理辦法，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一規(guī)范的組織模式，建立一支組織協(xié)調(diào)力強(qiáng)、長期不走不撤的組織機(jī)構(gòu)，以利試點(diǎn)工作的順利推廣。      2、群眾參與有待進(jìn)一步發(fā)動(dòng)。目前，類似大悟縣的貧困鄉(xiāng)村，由于田地少、收入低，大部分農(nóng)民勞動(dòng)力均

20、外出打工。在家里農(nóng)民大多是老人、婦女和小孩。勞動(dòng)力素質(zhì)相對(duì)較差。由于宣傳發(fā)動(dòng)的力度、深度、廣度不夠，群眾對(duì)連片開發(fā)的政策認(rèn)識(shí)不夠透徹，在少數(shù)地方形成了干部熱、群眾冷的傾向，群眾的主體作用發(fā)揮不夠充分。少數(shù)地方甚至出現(xiàn)政府包辦代替農(nóng)民建設(shè)項(xiàng)目的問題。對(duì)此，建議進(jìn)一步搞好發(fā)動(dòng)宣傳，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性和主觀能動(dòng)性，進(jìn)一步組織群眾自主籌資、投工投勞，努力形成政府主導(dǎo)、部門配合、群眾參與的合力。特別是對(duì)外出務(wù)工經(jīng)商人員，要采取發(fā)一封信、打一次電話或利用春節(jié)返鄉(xiāng)之際召開動(dòng)員會(huì)等辦法進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，讓廣大群眾自覺參與連片開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，靠自己的辛勤勞動(dòng)改變貧窮落后的面貌，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)成果由人民群眾共建共享。      3、資金投入有待進(jìn)一步整合。在國家安排大規(guī)模資金扶持“三農(nóng)”的背