水利工程建設中的項目法人責任制和實施情況

1、水利工程建設中的項目法人責任制及其實施情況在計劃經(jīng)濟時期， 我國的水利工程建設基本上由國家出資興建， 政府通過行 政手段進行直接管理；水電部和各省都有和工程局，根據(jù)部和省下達的 建設任務和計劃，采取自營方式進行建設， 水利水電工程建設普遍形成 “投資無 底洞，工期馬拉松”的局面。黨的十一屆三中全會以后，隨著改革開放的不斷深 化和擴大， 以及社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和逐步完善， 在基本建設領域推行 了“三項制度”改革，尤其是在建設管理中實行項目法人責任制，對建立投資責 任約束機制，提高投資收益， 確保工期和工程質量起到了重要作用。 在水利工程 建設中，實行項目法人責任制是推行“三項制度”改革的

2、核心和關鍵，是轉換建 設管理體制、提高投資效益的一項重大改革措施。以下就水利工程建設中的項目法人責任制及其實施情況簡單介紹如下。一、項目法人的基本概念項目法人是指以項目建設為目的， 從事項目建設管理活動的法人， 即責任主 體，要搞清項目法人的概念， 必須先要明確 “法人”的法律涵。 我國民法通則 第三十六條規(guī)定，“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民 事權利和承擔民事義務的組織” 法人與自然人不同， 它不是以生命存在為特征的 個人，而是按照法定條件和程序建立起來并取得法規(guī)上人格的組織。 但它同自然 人一樣，可以廣泛地參加民事活動。因此，法人也是我國重要的民事主體。 民法通則第三

3、十七條規(guī)定，一個組織要成為法人，必須具備 4 個條件： (1) 依法成立； (2) 有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費； (3) 有自己的名稱、組織機構和場所； (4) 能獨立承擔民事責任。我國實行法人制度較晚，從 1981 年經(jīng)濟合同法中才 開始出現(xiàn)“法人”的稱謂。目前我國的法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人兩大類， 主要包括四種類型：1 、企業(yè)法人。指以營利為目的，從事經(jīng)濟活動，并實行獨立核算的法人。 企業(yè)依法經(jīng)工商行政主管機關核準登記，即取得了法人資格。2 、機關法人。指依據(jù)法律、法規(guī)、決議、命令等成立，主要從事國家管理 或行使國家權力， 以國家預算撥款作為獨立活動經(jīng)費， 主要包括具有法人地位的 中央和地方各

4、級國家機關。 不需要辦理法人登記， 從成立之日起即具有法人資格。3 、事業(yè)單位法人 (事業(yè)法人 ) 。指以社會利益為目的，從事社會各項事業(yè)， 擁有獨立經(jīng)費和財產(chǎn)的各種社會組織。他們依照法律、法規(guī)或經(jīng)政府 ( 或授權的 主管部門 ) 批準成立，即取得法人資格，有的需要辦理核準登記手續(xù)，辦理登記 手續(xù)后方取得法人資格。4 、社會團體法人。指從事營利性經(jīng)濟活動和行政管理活動以外的其他社 會活動，由若干成員為了相同目的而自愿結合組成的社會組織。一般經(jīng)民政部 門注冊登記后，即取得法人資格。根據(jù)上述概念， 水利工程建設的項目法人， 應是在從事水利工程項目建設管 理活動中， 具有民事權力能力和民事行為能力，

5、 依法獨立享有民事權利和承擔民 事義務的組織。從理論上講， 項目法人可以適用上述四種類型。 但由于水利工程 具有較強的公益性和顯著的社會效益， 實際情況是項目法人屬企業(yè)法人類型的和 機關法人類型的較少。事業(yè)法人類型的較多，尚無屬于社會團體法人類型的。此外，根據(jù)民法通則第三十八條規(guī)定，代表法人行使職權的負責人是法 人的法定代表人。所以，項目法定代表人 ( 簡稱“法人代表” ) 是項目法人的負責 人(一把手) 。很多地方、很多人至今分不清“項目法人”和“法人代表”的明顯 差異，必須加以澄清，不能混淆。二、實行項目法人責任制的圍 實行項目法人責任制的圍經(jīng)歷了一個逐步擴大的過程。（ 一 ）1998 年

6、以前1995 年 4 月水利部水建 1995）129 號水利工程建設項目實行項目法人責任 制的若干意見規(guī)定： “今后新開工的生產(chǎn)經(jīng)營性項目原則上都要實行項目法人 責任制；其他類型的項目應積極創(chuàng)造條件，實行項目法人責任制： ”1996年 4 月 國家計委計建設 1996637 號關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定 規(guī)定： “國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人： 項目法人 可按公司法的規(guī)定設立有限責任公司和股份。 ”在此期間，根據(jù) 1997年 10月國家計委發(fā)布的水利產(chǎn)業(yè)政策中確定的乙 類水利建設項目 （ 以經(jīng)濟效益為主的供水、水力發(fā)電、水庫養(yǎng)殖、水上旅游、水 利綜合經(jīng)營

7、等項目 ） ，均組建了公司 （ 企業(yè)法人 ） ，如黃河萬家寨水利樞紐、三峽 工程建設總公司、 省大橋水電開發(fā)總公司、省白溪水庫建設開發(fā)總公司等。 對于 以社會效益為主、公益性較強的甲類水利建設項目 （ 防洪除澇、農(nóng)田灌排、城市 防洪、水土保持、 水資源保護等 ） 均未實行項目法人責任制， 而實行了領導小組、 工程指揮部等管理體制。（ 二 ）1999 年以后1999 年 2 月 13 日，國務院辦公廳關于加強基礎設施工程質量管理的通知 （ 國發(fā)辦 1999）16 號） 規(guī)定：“基礎設施項目，除軍事工程等特殊情況外，都要按 政企分開的原則組建項目法人， 實行建設法人責任制， 由項目法定代表人對工程

8、 質量負總責。凡沒有實行項目法人責任制的在建項目，要限期進行整改。 ”這一 通知，擴大了項目法人責任制實行圍，除軍事工程外，包括堤防工程在的防洪工 程等其他非經(jīng)營性基礎設施建設都要實行項目法人責任制 根據(jù)上述通知的要求，水利部于同年 2 月 14 日發(fā)布了堤防工程建設管理 暫行辦法 （ 水建管199978 號） ，其中明確規(guī)定“堤防工程建設實行項目法人 責任制?！薄耙凑請笈恼w建設項目明確建設項目責任主體， 組建項目法人。” 1999年 4月 2日，水利部建管司印發(fā)關于在建水利工程實行項目法人責任制 整改工作的通知 （建管綜 1999）3 號） ，要求“凡是由國家投資的在建水利基礎 設施項

9、目，沒有實行項目法人責任制的，均要進行整改。 ”并要求“公益性為主 的項目，負責征地移民等外部協(xié)調的領導 （ 指揮）機構和負責工程建設的項目法人 機構應有明確的職責分工，并責任到位。 ”2000 年 7 月 15 日，國務院以國發(fā) 200020 號批轉了國家計委、財政部、 水 利部和建設部關于加強公益性水利工程建設管理若干意見 ，要求在公益性水 利工程建設管理中要建立、 健全水利工程建設項目法人責任制， 并對中央和地方 水利工程建設項目的項目法人組建及主要職責做出了規(guī)定。2001 年 3 月 9 日，水利部以水建管 200174 號文印發(fā)關于貫徹落實加強 公益性水利工程建設管理若干意見的實施意

10、見的通知 （以下簡稱，實施意見） ， 對公益性水利工程建設實行項目法人責任制進一步做出了詳細的規(guī)定。 按照上述文件的要求，水利工程建設項目都應當實行項目法人責任制。三、項目法人的主要職責及項目法人與參建各方的關系（ 一） 項目法人的主要職責 由于甲、乙類水利工程項目的功能和作用不同，其主要職責也有差別。1 、乙類項目 （ 以經(jīng)濟效益為主 ）國家計委計建設 1996673 號規(guī)定，“由項目法人對項目的策劃、資金籌措、 建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值和增值，實行全過程負責。 ”2 、甲類項目 （ 以社會效益為主，公益性較強 ）國發(fā)200020 號及水利部的實施意見 （ 水建管200174

11、 號） ，項目法人 對項目建設全過程負責，對項目的工程質量、 工程進度和資金管理負總責： 其主 要職責為：1、負責組織項目初步設計編制、審核、申報工作；辦理工程報建、開工報 告報批手續(xù)；2、負責組建項目法人在現(xiàn)場的建設管理機構；3、負責落實工程建設計劃和資金；4、按照批準的建設規(guī)模、標準、容組織工程建設；負責對工程質量、進度、 資金等進行管理、檢查和監(jiān)督；5、負責協(xié)調解決好工程建設的外部條件；按照招標投標法 合同法和 建設工程質量管理條例等的有關規(guī)定，6、負責組織設計、施工、監(jiān)理、設備采購的招標工作，與中標單位簽訂合 同，并明確各參建單位質量終身責任人及其所應負的責任。7、負責按照有關驗收規(guī)程

12、組織或參與驗收工作；負責組織編制竣工決算。 此外，項目法人要接受政府或水行政主管部門的檢查監(jiān)督和稽察， 定期向其 報告建設情況；（ 二） 項目法人與參建各方的關系 項目法人與參建各方的關系是一種新型的適應社會主義市場經(jīng)濟機制運行 的關系。 實行項目法人責任制， 在項目管理上要以項目法人為主體， 項目法人向 國家和各投資方負責；設計、施工、監(jiān)理、咨詢、物資供應等單位通過招標招標 和履行合同為項目法人提供建設服務，這是建設管理的新模式。政府主管部門要依法對項目進行監(jiān)督、 協(xié)調和管理， 并為項目建設和管理經(jīng) 營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境， 幫助項目法人協(xié)調解決征地拆遷、 移民安置和社會治安 等問題。但是要把

13、國家或主管部門賦予項目法人的職責和自主權不折不扣地交給 他們。注意：業(yè)主與承包商的合同中規(guī)定：業(yè)主和承包商只有責任和義務，而監(jiān)理 有責任和權力。從中可以看出對施工方管理時監(jiān)理的地位。業(yè)主和監(jiān)理合同中規(guī)定 了雙方的責任義務和權力。業(yè)主的權力 是（6 項）：第三十二條 有權依據(jù)本合同對監(jiān)理機構和監(jiān)理人員的監(jiān)理工作進行檢查。 第三十三條 有權選定工程設計單位和承建單位。第三十四條 有對工程設計變更的審批權。對工程建設小質量、進度、投資 方面的重大問題的最終決定權。第三十五條 有對工程款支付、結算的最終決定權。第三十六條 監(jiān)理人更換總監(jiān)理工程師須事前經(jīng)發(fā)包人同意， 并有權要求監(jiān) 理人更換不稱職的監(jiān)理人

14、員，直至合同終止。第三十七條 有權要求監(jiān)理人提交監(jiān)理月報和監(jiān)理工作圍的專題報告。 監(jiān)理的權力 是（16 項）：一、選擇工程施工、設備和材料供應等單位的建議權。二、對承包人選擇的分包項目和分包單位的確認權和否認權。三、協(xié)助發(fā)包人簽訂工程建設合同。四、工程建設實施設計文件的審核確認權。才能成為有效的施工依據(jù)。五、工程施工組織設計、施工措施、施工計劃和施工技術方案的審批權。六、按照專用合同條款規(guī)定的金額圍，設計變更現(xiàn)場的處置權。七、按照安全和優(yōu)化的原則， 對工程實施中的重大技術問題自主向設計單位 提出建議意見，并向發(fā)包人提出書面報告。八、組織協(xié)調工程建設有關各方關系的主持權。九、按工程建設合同規(guī)定發(fā)

15、布開工齡、停工令、返工令和復工令，發(fā)布停工 令、復工令，應事先征得發(fā)包人同意。十、對全部工程的所有部位及其任何一項工藝、材料、構件和工程設備的檢 查、檢驗權。但上述的一切檢查、 檢驗不免除承包人按有關合同規(guī)定應負的責任。十一、對全部工程的施工質量和工程上使用的材料、 設備的檢驗權和確認權； 安全生產(chǎn)和文明施工的監(jiān)督權。十二、工程施工進度的檢查、監(jiān)督權以及工程建設合同工期的簽認權。 十三、對承包人設計和施工的臨時工程的審查和監(jiān)督權。 十四、工程款支付的審核和簽認權，工程結算的復核確認和否認權。未經(jīng)監(jiān) 理機構簽字確認，發(fā)包人不支付任何工程項款十五、有權要求承包人撤換不稱職的現(xiàn)場施工和管理人員。 十

16、六、有權要求承包人增加和更換施工設備， 由此增加的費用和工期延誤責 任由承包人自己承擔。四、項目法人的組建 判斷建設項目是否實行了項目法人責任制，首先要看項目法人組建是否適 時、是否規(guī)。（ 一） 項目法人組建時間國家計委計建設 1996673 號規(guī)定：“在項目建議書批準后，應及時坦建項 目法人籌備組；在申報項目可行性研究報告時，須同時提出項目法人組建方案， 否則，其項目可行性研究報告不予審批。 項目可研報告經(jīng)批準后， 正式成立項目 法人?！彼克ü?200174 號要求，“應在可行性研究報告批復后，施工準 備工程開工前完成項目法人組建。 ”（ 二） 項目法人組建管轄 關于項目法人組建管轄，

17、先后有不同文件作了規(guī)定，本著“后法優(yōu)于前法” 的原則，應以四部委文件為準。 即“中央項目由水利部 （或流域機構 ）負責組建設 項目法人，任命法人代表； 地方項目由項目所在地的縣級以上地方人民政府組建 項目法人，任命法人代表，其中總投資在兩億元以上的地方大型水利工程項目， 由項目所在地省 （ 自治區(qū)、直轄市及計劃單列市， 下同 ） 人民政府負責或委托組建 項目法人，任命法人代表。 ”在具體實施中，關鍵是要正確理解和掌握“負責組 建”的含義，我認為“負責組建”首先要擬訂：項目法人組建方案，包括項目法 人類型、模式、名稱、設機構、人員組成、主要負責人和技術負責人人選、辦公 地點、經(jīng)費財產(chǎn)落實等， 然

18、后以負責組建單位名義發(fā)布組建文件。 有的地方片面 地把“負責組建”理解為“作為” ，即由誰負責組建誰就作為項目法人，這是不 對的。如嫩江干流治理工程呼盟境堤防位于莫力達瓦達斡爾族自治旗， 該旗政府 辦公室下文組建項目法人明確旗政府為項目法人，副旗長為法人代表。（ 三） 項目法人的機構層次 根據(jù)水利部水建 1995128 號水利工程建設項目管理規(guī)定 （試行） 中第 九條規(guī)定“代表項目法人對建設項目進行管理的建設單位是項目建設的直接組織 者和實施者?！彼克ü?199978 號第八條規(guī)定“項目法人根據(jù)工程需要 應設立具體實施工程建設管理的建設單位” ，由此可見，項目法人和建設單位不 是一個層次

19、。水利部建管司建管綜 19993 號規(guī)定“應以基本建設立項、初步 設計批準的項目為單位實行項目管理， 并按照政企 （政事） 分開的原則組建項目法 人。”按上述規(guī)定，項目法人機構層次應為項目主管部門項目法人建設 單位，如大黑汀水庫除險加固工程， 項目主管部門為海河水利委員會 （ 代部），項 目法人為海委引灤工程管理局 建設單位為大黑汀水庫除險加固建管局。 在實際 執(zhí)行中， 有的項目法人與建設單位合二而一， 末分成兩個層次。 如省泰來縣嫩江 干流治理大堤加固工程， 項目主管部門為省水利廳， 項目法人 （建設單位 ）為泰來 縣嫩江干流堤防建設管理處。此外，還有的項目建設單位與項目法人合二而一， 為了

20、加強現(xiàn)場管理下設現(xiàn)場建設管理機構作為項目法人的派出機構 （ 有些可為 非獨立法人）如項目部、法人代表處等。（ 四） 項目法人的組成 根據(jù)水利部印發(fā)關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干意見的實 施意見的通知 （水建管：200174 號）和水建管 199978 號的規(guī)定，項目法人 （建 設單位 ）的組織機構和人員配備應與所承擔工程的規(guī)模、重要性和技術復雜程度 相適應。有健全的職能機構，一般應有計劃、合同、財務、技術、質量、安全等 管理機構，并建立完善的規(guī)章制度。 人員結構合理， 應擁有滿足工程建設需要的 技術，經(jīng)濟、財務、招標、合同管理等方面的管理人員。大型工程具有高級職稱 的人員不少于總人

21、數(shù)的 10，具有中級職稱的不少于 25，具有各類專業(yè)技術 職稱的人員不少于總人數(shù)的 50。中型工程可視工程規(guī)模參照執(zhí)行。項目法人 代表應為專職人員，應熟悉水利工程建設的方針、政策和法規(guī)， 有豐富的建設管 理經(jīng)驗和較強的組織協(xié)調能力。 技術負責人應具有高級職稱 （大中型項目 ），負責 過中型以上水利工程的建設管理，有豐富的技術管理經(jīng)驗和扎實的專業(yè)理論知 識。（ 五） 項目法人審批及備案 組建項目法人應按國家規(guī)定和項目管理權限報上級主管部門審批和備案。五、在公益性水利工程建設中實行項目法人責任制的情況2000 年，我們對屬于水利產(chǎn)業(yè)政策中甲類項目的 53 項防洪工程進行稽 察，這些項目包括堤防工程

22、、 河道治理和樞紐除險加固等。 其中實行了項目法人 責任制的有 43 項，占稽察項目總數(shù)的 81.1 。在實行項目法人責任制的項目中， 主要采用了事業(yè)法人、 機關法人和企業(yè)法 人三種類型。其中事業(yè)法人有 30項，占總數(shù)的 70；機關法人有 7項，占 16； 企業(yè)法人有 6 項，占 14。從稽察情況及上述統(tǒng)計數(shù)字來看，項目法人責任制的實施情況可以歸納為：1 、項目法人責任制已引起廣泛重視，大部分公益性水利工程建設項目已實 行了項目法人責任制，組建逐步走向規(guī)化，在項目的資金管理上有所加強，對工 程質量和進度進行了有效控制，初步發(fā)揮了責任主體的作用。2 、作為公益性水利工程，項目法人的三種類型都是可

23、以的，但各有利弊。 在當前的情況下， 由于批準成立事業(yè)機構的難度相對較小， 水利系統(tǒng)部事業(yè)編制 中，專業(yè)技術人員和管理、經(jīng)濟專業(yè)人員較集中和充裕，且調節(jié)余地較大，再加 上不需增加大量預算經(jīng)費撥款， 所以建設項目采用事業(yè)法人的居多； 防洪工程由 于公益性較強，以社會效益為主， 有些地方明確由水行政主管部門 （ 水利廳、局） 作為項目法人，集行業(yè)主管與項目建設管理于一身，雖有一定便利條件， 但形成 了政企 ( 政事) 不分，不但與行政機關機構改革的原則相悖，而且極易造成“一條 龍”建設和同體質量監(jiān)督等問題，使參建各方難以公正、獨立、自主地履行各自 的職責。極個別地方， 縣級政府作為項目法人是對組建

24、要求的文件理解有誤， 是 不可取的。3 、對于一些城市防洪工程，結合市政公路工程和經(jīng)濟開發(fā)，采用企業(yè)法人 的形式也是可取的。 如省市下游防洪岸線整治一期工程項目法人為下游堤防建設 開發(fā)、省市城區(qū)防洪湘江治理二期工程項目法人為市湘江水利水電開發(fā)有限責任 公司等。4 、未實行項目法人責任制的建設項目多分布于西部欠發(fā)達地區(qū)和東部沿海 經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如湟水河治理工程、浙東海塘工程等。其主要原因是對實行項目 法人責任制的必要性、重要性缺乏認識，以及自籌資金比例較大。六、實行項目法人責任制存在的主要問題及幾點建議( 一) 存在的主要問題1 、有些地方對實行項目法人責任制的認識不全面、不深刻 有些地方片面地

25、認為實行項目法人責任制只是組建項目法人， 在實施項目建 設管理中，沒有把責任和權力不折不扣地交給項目法人，項目法人形同虛設， 實 質上還是指揮部的管理體制。有些地方仍沿用計劃經(jīng)濟體制的“自營方式” ，根 本未實行項目法人責任制。這些都是對實行項目法人責任制重要性 ( 確立責任主 體，以達到確保工程質量和工期，提高投資效益 ) 缺乏深刻的認識。2 、有些項目法人組建不規(guī)。(1) 沒有組建項目法人的正式文件。(2) 組建的項目法人或建設單位不具備獨立法人資格。(3) 未以立項和初設批準的項目為單位組建項目法人。(4) 項目法人未設立專門的職能機構。(5) 項目法人代表為非專職人員，法人代表不合法。

26、3 、項目法人機構層次不清晰，職責劃分不明確 有些地方和項目沒有按照規(guī)定的原則和程序正確組建項目法人， 因而造成機 構層次不清晰，職責劃分不明確， 分不清誰是主管部門， 誰是項目法人或建設單 位，產(chǎn)生了很多不科學、不規(guī)、不正確的稱謂，把項目法人和建設單位稱為“大 法人和小法人”、“一級法人和二級法人” 、“名義法人和實體法人” 、“統(tǒng)一法人和 分段法人”等。4 、有的項目法人責任不到位，未成為責任主體 正確、規(guī)地組建項目法人只是實行項目法人責任制的前提及必要條件， 但不 是全部。如果項目法人責任不到位、責權不統(tǒng)一，仍難以成為責任主體。有些項 目的建設資金由地方政府財政部門直接管理， 項目法人無

27、法根據(jù)工程進度合理安 排、使用和管理資金。這既不符合國發(fā) 200020 號的規(guī)定，也是責權不到位的 典型。此外，項目法人的成員和法定代表人素質不高， 與承擔項目的工程等級和 技術復雜程度的要求不相適應，也是使項目法人難以成為責任主體的重要因素， 如省嫩江干流大山種羊場堤防工程， 項目法人為大山種羊場堤防建管局。 其成員 均為大山種羊場的畜牧專業(yè)人員， 缺乏水利專業(yè)知識和組織、 管理水利工程建設 的能力，因而難以發(fā)揮項目責任主體的作用。5 、有的項目法人行為不規(guī) 有的項目法人未按規(guī)定正確履行職責，有的未按規(guī)定與主管部門簽定責任 書，有的部管理規(guī)章制度不健全、職能機構職責劃分不清，有的管理行為不規(guī)， 有的與主管部門、監(jiān)理單位職責劃分不明確。（ 二） 幾點建議1 、水利工程建設實行項目法人責任制勢在必行， 無論是公益性或經(jīng)營性的， 無論自籌資金比率大小，無論中央項目或地方項目，無論規(guī)模大小， 都應實行項 目法人責任制。2 、組建項目法人要按規(guī)定進行，嚴格履行批準和備案手續(xù)，項目法人類型 要選擇適當。機關法人弊多利少， 雖是公益性水利工程也不宜采用。 企業(yè)法人尚 處于探索階段，作為公益性較強的水利建設項目，如何籌措和注入資本金， 如何 以現(xiàn)代企業(yè)制度運作，還