伊春林權體制改革

1、伊春林權體制改革作為我國開發(fā)最早的國有林區(qū)和最大的森林工業(yè)基地，伊春一直是我國的重要木材生產基地。然而經過長期的過量采伐，加之林業(yè)產權虛置，經營與責任主體缺位，責權利嚴重不統(tǒng)一，客觀上形成了林戶“靠山吃山”“資源依賴” 的思維定勢，毀林、盜伐等現(xiàn)象屢禁不止，陷入了越窮越砍、越砍越窮的惡性循環(huán)。伊春森林資源惡化嚴重，森工企業(yè)經營不景氣，人們生活比較窮困，陷入了“資源危機、經濟危困”的艱難境地。為了扭轉這一現(xiàn)狀，伊春林業(yè)管理局開展了國有林權改革的嘗試。此次改革伊春林業(yè)管理局作為發(fā)包方，選擇伊春林區(qū)的雙豐、鐵力、桃山、翠巒、烏馬河等 5 個具有代表性的林業(yè)局作為試點，與林戶簽訂書面承包經營合同，明確

2、雙方的權利和義務，并對林地使用權和林木所有權、承包收益分配及合同期滿后尚未采伐的林木處置等事宜在合同中予以明確約定；國有林地承包經營權分別由試點林業(yè)局采取拍賣、招標、協(xié)議等方式進行轉讓。林地的經營權歸林戶所有之后，林業(yè)生產的積極性得到了極大的提高，收入水平和生活質量也大為改善。與此同時，由于林戶對林地的培育和保護，林區(qū)的林業(yè)資源得到了較大的恢復；并且，林戶在獲得了林地經營權的同時也不再從林業(yè)企業(yè)領取工資，這樣也使林業(yè)企業(yè)卸下了歷史包袱，重獲生機。但是，面對改革的長期效果，人們仍然存在著一定的顧慮。林業(yè)生產的特點決定了其不適合小規(guī)模生產，具體而言，林業(yè)生產盈利周期長，資金壓力大，生產風險高，因此

3、，無論是滾動式的生產模式還是引入林業(yè)保險都需要規(guī)模經濟作為基礎。面對資金壓力大、風險高的弊端，相應的有兩條解決方案，分別是低息貸款和國家保險，可以維持林業(yè)生產的小規(guī)模模式。 在應用這兩項政策的時候，面臨著矛盾性的選擇：維持小規(guī)模林業(yè)生產的模式，需要低息貸款等大量的資源投入；通過大規(guī)模兼并形成規(guī)模效應，雖然減輕了資金壓力，但是卻增加了引起社會動蕩的可能性。因此，需要通過對復雜政策環(huán)境有解析能力的方法來對政策效果進行全景的展現(xiàn)。林區(qū)改革政策與其他公共政策一樣，作為一種社會政治現(xiàn)象，關系到一個國家或地區(qū)社會經濟發(fā)展的質量和社會穩(wěn)定。而公共政策的復雜性極大影響了對政策效果的評估與把握。在林權改革政策中

4、，所謂復雜性是指，政策在執(zhí)行過程中受到林戶以及他們之間的互動、森林生長狀態(tài)、其他貸款政策、保險政策等配套政策的影響，這其中，林戶的行為與互動對政策執(zhí)行效果的影響顯得尤為重要。本文旨在應用恰當?shù)墓舱叻治龇椒?，對伊春林權改革的政策前景進行評估。一、公共政策面臨的復雜性挑戰(zhàn)與基于主體建模方法早在20 世紀末，Holland 就提出了 CAS（Complex Adaptive System）的概念。所謂CAS 就是大量具有適應能力的相互作用的單元構成的系統(tǒng)，并且這些單元能夠在一定的規(guī)則下產生有組織的系統(tǒng)行為。在政策分析領域，從本質上講一項政策的執(zhí)行，實際上是通過引導和改變政策主體的行為選擇，使其符

5、合政策目標；即通過政策主體的個體自適應行為，及其與其他政策主體和政策環(huán)境的互動，來完成資源流動和重新配置，以實現(xiàn)政策目標。因此，政策效果的好壞并不完全聽從于政策制定者的愿望，而是更多地取決于相關政策主體的適應能力，以及政策主體之間、政策主體與環(huán)境之間的相互作用?？梢?，政策主體的適應性和互動性帶來了公共政策復雜性，也對傳統(tǒng)公共政策分析方法提出了挑戰(zhàn)。下面就從這幾個角度闡釋公共政策分析所面臨的復雜性，及其基于主體建模方法對于復雜性的解析能力。1.政策主體的異質性及其帶來的復雜性在公共政策的制定和實施過程中，各類政策主體都從不同的角度以不同的方式對公共政策施加不同程度的影響。而且同類政策主體中，由于

6、它們資源稟賦和利益訴求存在著較大差異，每個政策主體都具有強烈的異質性，會分別按照自身具備的能力和信息，最優(yōu)化自己的策略，以最大化地實現(xiàn)其自身利益。因此，在一個政策系統(tǒng)中，隨著政策主體數(shù)量的不斷增加，利益的沖突也逐漸增強，帶來了政策的復雜性。2.政策主體的適應性及其帶來的復雜性作為社會人或是由社會人構成的組織，政策主體具有高度的智能和本能的利己需求，能夠為了生存、發(fā)展、實現(xiàn)自身利益，不斷地學習、記憶、積累經驗，對政策環(huán)境和其他主體的行為主動做出適應性反應，改變自己的行為規(guī)則，使政策的效果朝著有利于自己的方向發(fā)展， 即所謂政策主體的適應性。一般來講，政策制定是依據(jù)過去的經驗、數(shù)據(jù)等既定信息，而政策

7、的執(zhí)行面臨的是一個適應性政策主體構成的動態(tài)世界，政策目標與政策主體目標之間的差異會導致政策在實際操作過程中效果與初衷產生偏離?；籼m的復雜自適應理論的核觀點就是適應性造就了復雜性。對于公共政策而言，政策主體的適應性同樣也是其復雜性的主要來源之一。3.政策主體間與政策環(huán)境互動過程中的復雜性公共政策分析的復雜性還體現(xiàn)在政策主體的非線性互動中。這種互動通過信息和物質交流的方式來實現(xiàn)，主要包括政策主體間的互動、政策主體與政策環(huán)境之間的互動兩類。政策環(huán)境主要包括政策本身及與之相關的外界影響因素。政策主體的互動行為還將受到政策主體稟賦屬性、社會關系和行為的影響。這兩類在整體上形成非線性的復雜“涌現(xiàn)”結果，通

8、過影響政策演進路徑的關鍵節(jié)點使政策效果變得復雜?？梢姡咧黧w之間的非線性相互行為，以及政策環(huán)境對政策主體的影響，也是政策分析具有復雜性的根本原因之一。4.傳統(tǒng)政策分析方法在應對復雜性方面的局限性公共政策的異質政策主體所具有的適應性和其互動性所帶來的復雜性，極大增加了公共政策分析的難度，也進一步凸顯了傳統(tǒng)公共政策分析方法的局限性。在公共政策分析中，傳統(tǒng)的定性分析方法是以“演繹律則模型（Deductive-NomologicalModel）”和“歸納概率模型（Inductive-ProbabilisticModel）”為核心思想的，但是無論是“演繹法”還是“歸納法”都是建立在系統(tǒng)穩(wěn)定運行的前提下

9、的 ，而政策主體的適應性和互動性恰恰打破了政策系統(tǒng)運行的平穩(wěn)性，大大增加了其不確定性與復雜性，這就突破了傳統(tǒng)“歸納法”和“演繹法”的適用范圍。同時，在定量分析層面公共政策分析仍然應用以統(tǒng)計分析和計量分析為主流的定量分析方法。統(tǒng)計回歸方法是對總量變量之間關系的考量，無法體現(xiàn)微觀政策主體的適應性和互動性，但是，政策發(fā)展演變過程中改變政策執(zhí)行路徑和政策效果的關鍵節(jié)點往往都是主體適應性和互動性共同作用的結果?？梢?，傳統(tǒng)政策分析方法在解析政策復雜性方面力不從心，關于這一點，Hedstrom 在解析社會一書中從社會科學研究的高度進行了闡釋。5. 基于主體建模的政策分 析方法及其在解析政策復雜性方面的優(yōu)勢隨

10、著計算機建模技術的迅速發(fā)展，建模和仿真（Modeling and Simulation，M&S）技術在自然科學領域得到了廣泛應用，正在成為繼理論研究和實驗研究之后第三種認識、改造客觀世界的方法，其發(fā)展大致經歷了“軟件主體”階段和“機器學習”階段。20 世紀末，美國圣塔菲研究所提出了基于主體的建模仿真（Agent Based Modeling and Simulation，ABMS） 方法，其自身的基于主體的建模思想，非常適用于政策利益相關者的行為與互動研究等社會科學研究，開啟了社會科學仿真的新時代。在政策分析領域，學者們始終嘗試將仿真方法應用于政策分析中，最早應用微觀仿真（Micros

11、imulation）方法，隨著基于主體建模仿真方法?；谥黧w的公共政策仿真的核心是政策主體、主體間的互動以及主體與環(huán)境的互動，因此其建模過程本質上就是在考慮政策主體的異質性、適應性和互動性等主體屬性的前提下，應用意愿、信息 、機會（Desires、Beliefs、Opportunities，DBO）的行為分析原則，抽取提煉主體之間、主體與環(huán)境之間博弈關系和互動規(guī)則的過程。這種方法可以對公共政策備選方案的技術和經濟可行性、政治可接受性等政策效果進行模擬、預測和評估。比較傳統(tǒng)的政策分析方法，這種研究方法對解析公共政策的復雜性有得天獨厚的優(yōu)勢?；谥黧w的政策仿真以微觀主體為基礎，打破了主體同質、互動

12、線性和系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)等傳統(tǒng)建模假設，通過主體自身的適應性規(guī)則、主體互動規(guī)則將全部主體聚合在一起，結合政策的外部環(huán)境形成政策仿真模型。這是一種自下而上的建模方法，極大強化了模型的微觀基礎，并且對于政策主體的異質性、互動性和適應性具有很強的過程描述性，強調了主體的屬性與行為是決定系統(tǒng)性質的基本因素，主體之間、主體與環(huán)境間的信息交互，以及主體適應環(huán)境變化的能力是系統(tǒng)進化的基本動因這樣一些政策系統(tǒng)的基本屬性。并且，政策利益相關者的行為是并行發(fā)生的，而基于主體建模的方法是以并行的演繹推理來模仿這個并發(fā)的系統(tǒng)，可以很好地模擬利益相關者的并發(fā)行為。與其他傳統(tǒng)的總量數(shù)據(jù)分析模型相比，基于主體的政策仿真可以更充分地描

13、述政策問題，在建模結構上具有與政策系統(tǒng)極大的相似性。因此，本文選擇基于主體的政策仿真模型對伊春林權改革的政策前景進行評估，突破傳統(tǒng)研究的瓶頸，提升對政策系統(tǒng)中復雜性的解釋能力。二、伊春林權改革政策仿真領域模型的構建構建基于主體的公共政策仿真模型，其核心工作是明確兩類變量和三組規(guī)則。兩類變量指ABMS 方法的核心變量主體變量和政策環(huán)境變量；三組規(guī)則是指“政策等環(huán)境變量對主體變量的作用機制”，即調控政策和外生影響因素對主體的作用機制；“主體間行為的互動機理”；“主體策略進化規(guī)則”。就建模過程而言，公共政策仿真遵循由構建領域模型，到構建概念模型（分為靜態(tài)概念模型和動態(tài)概念模型），到構建可操作模型，最

14、終發(fā)布并分析仿真結果這一仿真模型基本流程。本文從這一部分開始將按照建模過程對伊春林權改革政策仿真模型進行介紹。建立基于主體的政策仿真模型往往是為了探討并解決某一具體的公共政策問題，因此，在領域模型的構建過程中就需要完成具體政策問題的前期分析工作，凝練研究問題，明確主體變量和政策環(huán)境變量，明確研究的邊界、粒度和數(shù)據(jù)獲取情況，為進一步將具體問題轉換為概念模型奠定基礎。在伊春林權改革所處的系統(tǒng)中，能夠具有適應性能力的主體只有兩類：林戶和當?shù)卣?考慮到本文研究是從政策制定者的角度去考量政策效果，因此本文仿真模型的主體變量只有林戶一類。如前文所述，伊春國有林權改革政策面臨著經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的矛盾，

15、需要輔之以低息貸款和國家保險兩項輔助政策，因此，政策環(huán)境主要包括林權改革政策以及低息貸款和國家保險兩項輔助政策。那么人們希望了解的就是，考慮到伊春林區(qū)森林生長的環(huán)境因素，在伊春林區(qū)貸款和保險兩項輔助政策作用于以林戶為核心的伊春系統(tǒng)之后，會對伊春林區(qū)的林戶行為產生什么樣的影響，林戶之間會涌現(xiàn)出什么模式的互動關系，這些會對伊春林區(qū)的經濟效率和社會穩(wěn)定帶來什么影響（邏輯關系見圖1）。因此，考慮到貸款政策和保險政策的個體經營輔助作用，和林業(yè)經營的規(guī)?；瘍?yōu)勢特征，形成兩個研究假設。假設1：貸款政策和保險政策會削弱林地經營權向少數(shù)林戶手中集中的趨勢，利于社會穩(wěn)定。假設2：貸款政策和保險政策不利于規(guī)模化林業(yè)

16、生產，會降低林業(yè)的生產效率，對林業(yè)生產有負面影響。在伊春林權改革中，林戶是系統(tǒng)中起關鍵作用的政策主體，因此，以林戶為主體構建仿真模型，這種研究粒度的選擇既能保證研究目標的實現(xiàn)又能保證研究的順利進行。同時，由于長期的經濟落后，在伊春并不是所有的林管所都具備研究所需的數(shù)據(jù)資料，并且，通過調研發(fā)現(xiàn)各個林管所的情況差別不大，具有一定的同質性，因此，考慮到研究條件的限制，假設各個林管所的情況是同質的，以資料最詳實的么河林管所作為樣本進行研究，以保障數(shù)據(jù)的可得性。三、伊春林權改革政策仿真概念模型的構建在建立領域模型的基礎上，我們需要進一步構建概念模型，為下一步構建可操作程序模做準備。建立概念模型分為兩個階

17、段，分別為靜態(tài)概念模型和動態(tài)概念模型。靜態(tài)概念模型主要明確政策主體和政策環(huán)境的屬性。動態(tài)概念模型的關鍵在于解析政策環(huán)境對政策主體的作用機制、政策主體的適應性以及政策環(huán)境和政策主體間的互動性等核心機制。1.靜態(tài)概念模型在伊春林權改革仿真模型中，由于我們關注的核心問題是貸款政策和保險政策所引起的林戶之間林地經營權的流轉，以及對林業(yè)生產和社會穩(wěn)定的影響，因此林戶之間林地經營權的流轉就成了整個模型的關鍵要素。我們就林戶交易其經營權的動機進行了實地訪談，了解到林地經營權流轉主要源于兩類動機：一類是被動流轉經營權，即當家里的經濟狀況不足以維持家庭生活和其林地的生產時，林戶就會轉移經營權；一類是主動流轉經營

18、權，即當林地價值的增長已經超過了其對林地投資的收益預期時，林戶就會轉移經營權。其中被動流轉經營占絕大多數(shù)。因此，契合本項研究的主體屬性有投資的收益預期（EII）和其他與林戶財產有關的屬性：初始財產（W0）、林業(yè)收入（IF）與成本（CF）、林下經濟收入（IUF）與成本（CUF）、非林業(yè)收入（INF）與成本（CNF）、消費（C）等等。此外，在伊春林權改革的仿真模型中，由于林業(yè)生產本身具有的高風險性，外生的森林火災、病蟲害等風險對于系統(tǒng)的進展有著關鍵性的影響，因此，本項研究將不確定風險作為外生影響因素，按照實際發(fā)生的概率和損失率的期望值隨機引入系統(tǒng)中。此外通過調研我們發(fā)現(xiàn)，在本模型中林戶的資金鏈普遍

19、很緊張，另外林業(yè)生產面臨著巨大的風險，因此，貸款政策和保險政策是左右林權改革政策效果的關鍵因素，需要將這兩類政策作為模型的目標政策進行外生控制。這里所說的貸款政策和保險政策分別指國家貼息貸款和國家保險，因此，利率和保險費率都是既定的，外生控制變量僅為貸款政策和保險政策是否實施的布爾型變量。在此基礎上，根據(jù)在伊春當?shù)赝ㄟ^入戶訪談獲得的數(shù)據(jù)和與相關領域的專家交流獲得的數(shù)據(jù)，為主體的屬性、外生風險的發(fā)生概率和損失率期望值賦予初值，并在此過程中引入了隨機變量模擬風險的發(fā)生過程。2.動態(tài)概念模型在伊春林權改革的項目中，我們首先要明確政策環(huán)境對政策主體的作用機制，即政策環(huán)境變量對主體屬性變量的影響函數(shù)。貸

20、款政策作為第一個政策環(huán)境變量加入系統(tǒng)，林戶會在資金緊缺時選擇進行貸款，系統(tǒng)將自動在貸款第一期將貸款數(shù)額計入主體財富屬性，并在以后各期按照設定的利息計算并在主體財富屬性中扣除相應的本金和利息，得到“貸款現(xiàn)值”（無貸款則“貸款現(xiàn)值”為 0）。風險作為第二個政策環(huán)境變量，按照根據(jù)歷史數(shù)據(jù)得出的發(fā)生概率和損失率，隨機地發(fā)生風險，并按照損失率改變主體的財富屬性。本案例中的保險政策采用國家保險的形式（無保費），因此，當保險政策加入系統(tǒng)時，只需將風險屏蔽掉即可，即將風險發(fā)生概率調整為0。綜上，對于每個林戶的屬性和環(huán)境變量在各期都存在如下關系其中，i為第i個主體；t 為t期；W為財產；IF為林業(yè)收入；IUF為

21、林下經濟收入；INF為非林業(yè)收入；L為貸款現(xiàn)值；CF為林業(yè)成本；CUF為林下經濟成本；CNF為非林業(yè)成本；C為消費；F（R為考慮風險的收入殘留率；D為損失率；RN為隨機數(shù)函數(shù)；R為山火、病蟲害等林區(qū)生產風險發(fā)生概率。在體現(xiàn)政策主體適應性和主體間互動性的主體行為分析階段，我們認為在每一周期中，每個主體都會根據(jù)在上一周期中每個主體的行為進行本周期行為的決策，并且，其他主體對其實施影響的權重并不相等，因此，在動態(tài)模型的構建中，具體化“行為互動與適應模型”就成為研究的核心。其中，i為第i個主體；t 為第 t 期；B為行為；F（B）為行為函數(shù)；W為影響權重。在伊春林權改革的實地調研中，我們發(fā)現(xiàn)由于十幾年

22、來伊春林區(qū)的資源衰竭和經濟發(fā)展緩慢，伊春在人才方面呈現(xiàn)出“孔雀東南飛”的態(tài)勢，當?shù)亟^大部分林戶受教育程度比較低，對待新興事物的接受能力還不夠強，在林區(qū)呈現(xiàn)出人力資本“二八效應”的兩極分化狀態(tài)，涌現(xiàn)出少數(shù)經濟實力、林地經營能力、社會經驗和風險抵抗能力都比較強的“帶頭大哥”和人數(shù)眾多的跟隨者。因此，在面臨林地經營權這一新興事物時，多數(shù)林戶表現(xiàn)出迷茫的心態(tài)。尤其是林地經營權具有未來不確定性較大、價值評估較難的特點，更強化了絕大多數(shù)林戶的“從眾心理”，在林地經營權流轉這樣的決策問題上，多數(shù)林戶采取跟隨策略，追隨“帶頭大哥”的決策，在策略選擇上表現(xiàn)出單一化和固定化的特點，并且，在互動關系上表現(xiàn)出較強的從

23、眾趨勢。同時，通過對“帶頭大哥”的訪談，我們發(fā)現(xiàn)這些林區(qū)精英一致認為林地經營權的承包是又一次的“土地承包”，帶有明顯的“原始股”色彩，具有巨大的溢價空間，要把握這次財富增值的機會。因此，在伊春林區(qū)林戶普遍看好林地經營權，非資金鏈斷裂不會進行流轉，行為互動和適應模型可具體為其中，i為第 i 個主體；j為第j個主體；t為第t期；B為行為；I為“跟隨者”集合；J為“帶頭大哥”集合。四、伊春林權改革政策仿真可操作模型的構建與結果分析在可操作模型階段，我們需要將概念模型轉換為計算機程序，通過程序的運行獲得仿真結果。在這一過程中包括三個階段，分別是：構建用戶界面、計算機模型構建與調試、分析仿真結果。如前文

24、所述，伊春林權改革仿真模型著重研究貸款和保險等林權改革輔助政策的效果，因此，在用戶界面的設計上，在政策輸入端突出低息貸款和國家保險的勾選框的使用。并且，由于林地經營權初始分配的過程中重點考慮公平性，造成了無論林戶是否具有林地經營能力都獲得了林地的經營權，從而形成了林地經營能力和經營權之間的錯位，影響了林地經營效果的優(yōu)化。同時，正是這種錯位使那些經營能力弱的林戶無法維持林地經營，產生了出售經營權的動機，而那些經營能力強的林戶無法充分發(fā)揮自己的能力，產生了購買經營權的動機，可見這種經營能力與經營權的錯位也是經營權流轉的主要動力。因此，在伊春林權改革模型中假設當林地經營權不再流轉時，意味著林地的經營

25、權和林戶的經營能力得到了良好的匹配，也就是說林業(yè)生產和經營進入了良好的狀態(tài)，我們稱之為“人工演替”。基于這一假設，我們在政策仿真結果輸出端通過曲線圖的方式重點關注不同政策組合的經營權穩(wěn)態(tài)狀態(tài)和達到穩(wěn)態(tài)所需的時間。在構建計算機模型以及調試工作的基礎上，我們分別嘗試不同的政策組合：只有林權證且沒有長期低息貸款和國家保險的情況；只有林權證和國家保險的情況；林權證和低息長期貸款和保險都有的情況。這里不存在林權證和長期低息貸款共存的這種政策組合，因為銀行貸款是以林地經營權及地上附著物為抵押的，沒有保險就無法保證抵押物的價值，所以長期低息貸款和國家保險一定共同存在。通過林權改革政策仿真模型，在不同政策組合

26、條件下，探索經營權流轉穩(wěn)態(tài)狀態(tài)和達到穩(wěn)態(tài)所需的時間，依據(jù)穩(wěn)定狀態(tài)來判斷社會穩(wěn)定情況，依據(jù)所需時間來判斷整體生產效率。圖2所示的三幅圖是政策仿真結果對比圖。當林戶數(shù)的變化率趨于零的時候，意味著林戶之間林地經營權的流轉現(xiàn)象幾乎消失，所有擁有林地的林戶的經營能力與其所擁有的林地經營權達到了最佳匹配，從系統(tǒng)的角度，我們可以認為從這個時刻起林木系統(tǒng)就進入了最優(yōu)的“人工演替”狀態(tài)。因此，林戶數(shù)的變化率是判斷否進入“人工演替”的依據(jù)。從圖2可以看到，圖2（a）和圖2（b）所示的政策組合的長期效果是大多數(shù)林戶轉讓了自己的經營權，系統(tǒng)進入到人工演替需要大約15年的時間；圖2（c）所示政策組合的長期效果是少數(shù)林戶

27、轉讓了自己的經營權，系統(tǒng)進入到人工演替需要大約10年的時間。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，第三種政策具有比較優(yōu)勢。首先，從圖 2（c）中我們看到林戶數(shù)的變化率趨于零的時間較前兩圖早，只有10年左右，這說明系統(tǒng)進入人工演替的時間也相應提前了，帶來了較好的林木生長狀態(tài)，拒絕了研究假設；其次，林戶數(shù)下降幅度較圖2（a）和圖2（b）小，接納了研究假設二，在當前勞動力市場需求不足的形勢下，該政策在吸納社會剩余勞動力、維持社會穩(wěn)定等方面的好處顯而易見。同時，也應該認識到優(yōu)勢政策具有較高的政策成本，需要公共財政為林地的保險費用和林戶的貸款利息埋單。此外，我們還發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)對長期低息貸款政策十分敏感，在政策組合中加入這項政策后，系統(tǒng)進入“人工演替”的時間和林戶經營規(guī)模兩項指標都發(fā)生了顯著的變化，可見，林戶經營能力的瓶頸在于資金不足，這