基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研究一

1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研究一鄭尚元李海明提要:基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法面臨著四個(gè)方面的疑難,即原理之疑難、定型之疑難、定性之疑難和定局之疑難。原理疑難在于其法理闡釋甚為復(fù)雜,其對(duì)制度之拿捏難以把握;定型之疑難在于其范圍覆蓋之邊界難以確定,農(nóng)民工、失地農(nóng)民、公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、農(nóng)民等之基本養(yǎng)老保險(xiǎn)均需個(gè)別描述,難顯統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之型;定性之疑難在于其模式選擇困難,在于制度內(nèi)在妥當(dāng)性,實(shí)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法理塑造問題;定局之疑難在于其法治化障礙遠(yuǎn)非自身法理所能釋明,相關(guān)的利益衡平和技術(shù)支撐存在不少難題。一、養(yǎng)老問題與保險(xiǎn)機(jī)制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法原理之疑難無論從單行立法的角度出發(fā),還是從社會(huì)保險(xiǎn)立法的角

2、度出發(fā),養(yǎng)老保險(xiǎn)立法在理論與實(shí)務(wù)之間仍然有相當(dāng)?shù)恼系K,這可能要?dú)w因于理論的不清晰,也可能要?dú)w因于實(shí)務(wù)的不妥當(dāng),其中較為突出的如農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人賬戶的做實(shí)、繳費(fèi)管理、基金監(jiān)管等等。這些阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的問題都構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的疑難問題,然而要認(rèn)識(shí)這些立法疑難問題,卻不能停留在個(gè)別的問題上,甚至不能停留在社會(huì)保險(xiǎn)立法的層面上,故而從老年問題和保險(xiǎn)機(jī)理切入,從原理上批判性地認(rèn)識(shí)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度,方可求得研析養(yǎng)老保險(xiǎn)立法問題的整體觀。(一老年之界定養(yǎng)老何以成為社會(huì)問題老年是人生的一部分,是一個(gè)完整人生的必經(jīng)過程。對(duì)每一個(gè)理性的個(gè)體而言,謀劃人生的歸宿往往是老年的保障問題,包括生活的、事

3、業(yè)的、以及感情的。而從社會(huì)群體的劃分來看,老年人又是一個(gè)單獨(dú)的群體,只是這個(gè)群體不是社會(huì)個(gè)體聚集而成的,而是社會(huì)分化而成的,其地位和境遇與社會(huì)政策有關(guān)。這意味著,在社會(huì)學(xué)意義上,老年人是人生的一個(gè)弱勢狀態(tài),是社會(huì)的弱勢群體。然而老年人并不是天然的弱勢群體,而是社會(huì)所塑造的,比如在家長制的社會(huì)中,出于年老狀態(tài)的家長仍然是家庭的權(quán)威。那么老年人何以成為人生和社會(huì)意義上的弱勢者呢?也許從老年人的進(jìn)一步界定中可以探析出一些緣由。老年,按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋,指“六七十歲以上的年紀(jì)?！倍卩l(xiāng)村生活中,老年的認(rèn)識(shí)可能與家庭的發(fā)展有很大的關(guān)系,一般地,孫輩的出生往往標(biāo)志著老年的到來,這種認(rèn)識(shí)一方面與身份變化

4、有關(guān),一方面與事業(yè)圓滿有關(guān)。但是這種來自常識(shí)的界定是一種模糊的認(rèn)識(shí),盡管存在童年、少年、青年、中年和老年的劃分,卻并沒有嚴(yán)格界限。蓋因?yàn)榻缦弈：?老年之角色意義也是比較模糊的,正是從這個(gè)角度來講,傳統(tǒng)的所謂家庭養(yǎng)老階段的老年保障更多具有社會(huì)學(xué)或者社會(huì)保障學(xué)的意義,卻并沒有多少法律上的意義,畢竟所謂的家庭養(yǎng)老階段的老年保障并沒有嚴(yán)格的法律制度設(shè)計(jì),而是更多地在婚姻家庭法中去落實(shí),而家庭法律制度的核心顯然不是保障,而是權(quán)威。從近代立法來看,老年人之界定并不因養(yǎng)老問題而緣起,而是因?yàn)閲夜苤苿趧?dòng)領(lǐng)域的雇傭而開始的,特別是勞動(dòng)法律制度在勞動(dòng)者資格上既規(guī)定了最低年齡,也規(guī)定了最高年齡,這意味著一國公民并

5、不當(dāng)然是合格的勞動(dòng)者,這時(shí)候,老年被明確地界定為“自退休起”。勞動(dòng)立法和社會(huì)保障立法在這一點(diǎn)上是銜接的,故而,公民退出勞動(dòng)者群體,進(jìn)入養(yǎng)老者群體,從勞動(dòng)到休養(yǎng)有著明確的人生界限,這顯然不是傳統(tǒng)社會(huì)所有的。由此看,養(yǎng)老成為一個(gè)問題是勞動(dòng)立法的衍生。而“產(chǎn)業(yè)雇傭勞動(dòng)的法律調(diào)整是勞動(dòng)法的宗旨,是詮釋勞動(dòng)法產(chǎn)生的關(guān)鍵”,按照此種邏輯,養(yǎng)老問題應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)雇傭勞動(dòng)框架下的問題。以退休界定老年,老年人不具有法律上的勞動(dòng)行為能力,老年人在法律上被拋出勞動(dòng)法的視野,而納入社會(huì)保障法的框架。正是在此意義上,社會(huì)保障法與勞動(dòng)法密不可分,社會(huì)保障法被認(rèn)為是勞動(dòng)法的補(bǔ)充與延伸。把社會(huì)保障法和勞動(dòng)法對(duì)接的廣義勞動(dòng)制度,顯

6、然不是把退出勞動(dòng)領(lǐng)域的個(gè)體退回家庭,因?yàn)樵谏鐣?huì)保障法和勞動(dòng)法的語境下,一般沒有家庭之思維,勞動(dòng)者作為個(gè)體具有嚴(yán)格而獨(dú)立的法律意義,于是,在邏輯上,退出勞動(dòng)法的勞動(dòng)者成為老年人,而老年人被認(rèn)為其擁有了足夠的積蓄以保障其生存權(quán)益。這里的積蓄在法律上轉(zhuǎn)為私有財(cái)產(chǎn)或者個(gè)人權(quán)益,表現(xiàn)為存款(工資儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老待遇等等。這里我們所思考的問題是,如何實(shí)現(xiàn)了個(gè)人儲(chǔ)蓄向社會(huì)化的養(yǎng)老待遇的轉(zhuǎn)換,其根源何在,其動(dòng)力又何在。對(duì)養(yǎng)老保障或保險(xiǎn)的制度一般從德國的社會(huì)保險(xiǎn)立法開始追溯,其實(shí)西方不少國家的社會(huì)保險(xiǎn)制度是在十九世紀(jì)晚期和二十世紀(jì)初期發(fā)展起來的,也一般從產(chǎn)業(yè)革命、經(jīng)濟(jì)蕭條、工人運(yùn)動(dòng)、國家干預(yù)思想等等進(jìn)行論證。而從個(gè)人

7、儲(chǔ)蓄向社會(huì)化的養(yǎng)老待遇轉(zhuǎn)化的技術(shù)性特征來看,首先或者直接地來源于養(yǎng)老成為社會(huì)問題。作為社會(huì)問題的養(yǎng)老,具有以下特征:其一,個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的家庭出現(xiàn)裂化趨勢,血親之間的代際撫養(yǎng)與扶養(yǎng)開始邊緣化:就撫養(yǎng)而言,社會(huì)化的教育所起的作用越來越明顯;就扶養(yǎng)而言,社會(huì)化的保障所起的作用越來越明顯,這是與個(gè)體作為社會(huì)最基本的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的社會(huì)化塑造聯(lián)系在一起的。而就家庭裂化而言,養(yǎng)老的個(gè)人責(zé)任開始凸顯,為子女積蓄的思想逐漸轉(zhuǎn)化為自己年老積蓄。其二,工資收入與積累習(xí)慣。就社會(huì)而言,個(gè)體普遍的良好的積累習(xí)慣在一定程度上會(huì)化解養(yǎng)老問題,然而個(gè)體的積累視野或者能力都是有限的。而在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的背景下,個(gè)體的積

8、累往往以年(作物生長周期為周期,并持續(xù)個(gè)體之一生,包括老年。在產(chǎn)業(yè)化勞動(dòng)之后,個(gè)體的積蓄意識(shí)被消解,這是因?yàn)樨泿攀杖胫芷诙?交易性的勞動(dòng)給付意味著貨幣收入的短期性,而隨著以月為單位的工資支付的勞動(dòng)立法規(guī)制,個(gè)體的積累習(xí)慣往往以月為周期,而針對(duì)老年的長遠(yuǎn)積累則可能會(huì)普遍性被忽視,并形成一種社會(huì)習(xí)慣。這種長遠(yuǎn)的積累習(xí)慣不僅與個(gè)人的積累視野有關(guān),而且在國家消費(fèi)政策或社會(huì)的消費(fèi)刺激下,越發(fā)顯得脆弱。從這種微觀意義上的分析來看,工資收入與積累習(xí)慣使得個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任可能演化為普遍性的老年經(jīng)濟(jì)問題。其三,強(qiáng)制積累理念下的社會(huì)化養(yǎng)老。在個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任和工資收入保障的前提下,解決老年經(jīng)濟(jì)問題的出路在于個(gè)人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制

9、性積累。而強(qiáng)制性積累最為有效的方法即是在工資給付階段由國家或者社會(huì)強(qiáng)制性扣除,并從老年之時(shí)起,定期而持續(xù)長期給付以扣除積累為依據(jù)的一定數(shù)額的貨幣,是為年金制度。(二保險(xiǎn)之本質(zhì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之法理反思何謂保險(xiǎn),詞義分析為“保障風(fēng)險(xiǎn)”,實(shí)質(zhì)為分散個(gè)別損害,系“保障財(cái)產(chǎn)”,一般解釋為“集中分散的社會(huì)資金,補(bǔ)償因自然災(zāi)害、意外事故或人身傷亡而造成的損失的方法。參加保險(xiǎn)的人或單位,向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按期繳納一定數(shù)量的費(fèi)用,保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)在保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)所受的損失負(fù)賠償責(zé)任。”故而,保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)上是一種分散損害的機(jī)制,“一方面,通過分?jǐn)倱p失的方法在各投保人之間建立互助共濟(jì)關(guān)系;另一方面,利用保險(xiǎn)機(jī)制救濟(jì)受投保人的損失,以保障

10、投保人的財(cái)產(chǎn)完滿?！北ｋU(xiǎn)在法律上是一種射幸行為。所謂“射幸”,即“僥幸”,它的本意是碰運(yùn)氣的意思,是指當(dāng)事人一方是否履行義務(wù)有賴于偶然事件的出現(xiàn)的一種合同,這種合同的效果在于訂約時(shí)帶有不確定性。既然保險(xiǎn)之本質(zhì)在于分?jǐn)倱p失與僥幸選擇,保險(xiǎn)作為一個(gè)制度或者行業(yè)確立之后,風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與評(píng)估在抽象與個(gè)案兩個(gè)層面呈現(xiàn)相搏之趨勢。在抽象層面,風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與分散資金之聚集有關(guān);在個(gè)案層面,風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與資金之使用有關(guān),兩者之差額成為保險(xiǎn)制度自有之成本或者保險(xiǎn)業(yè)之利潤及其他。以此看,保險(xiǎn)之發(fā)展,有賴于個(gè)體繳費(fèi)(投保意愿(能力的提升和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的降低,于是精算成為保險(xiǎn)業(yè)之必需。一個(gè)常識(shí)性的判斷是,一個(gè)趨近100%發(fā)

11、生率的風(fēng)險(xiǎn)很難說是保險(xiǎn)意義上的風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn),特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn),其作為保險(xiǎn)給付義務(wù)發(fā)生的老年風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)發(fā)生率極高的風(fēng)險(xiǎn),這注定養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在一般保險(xiǎn)原理上展開的,而是在保障原理上展開的。一種按照保險(xiǎn)之模式展開的保障制度必然在保險(xiǎn)機(jī)理上出現(xiàn)障礙,最為核心的資金問題成為掣肘各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普遍問題。朝著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)思維出發(fā)的制度修改包括提高繳費(fèi)數(shù)額、延長退休年齡,當(dāng)繳費(fèi)數(shù)額提高到一定程度的情況下,聚合的分散資金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力便會(huì)提升;延長退休年齡,實(shí)際上是在法律上重新界定老年人,當(dāng)老年之界定提高到一定程度的情況下,老年之發(fā)生率會(huì)遠(yuǎn)離原來極高的發(fā)生率。朝著保障思維出發(fā)的制度修改主要包括提高政府的補(bǔ)貼水平、強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)責(zé)任,然而政府的財(cái)政投入必然帶來政府的財(cái)政緊張,而另一極的思維則可能是政府或者其代理者以長遠(yuǎn)支付為名義而占有大量資金,從保障思維出發(fā)所衍生的問題可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過養(yǎng)老保障或者社會(huì)保障的范疇。這里附帶分析一下現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制的法律意義。在社會(huì)保障學(xué)上,現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制被認(rèn)為是兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式,“現(xiàn)收現(xiàn)付制是一種橫向平衡,由工作的一代贍養(yǎng)退休的一代,以支定收,不存在資金積累,是資金的代際間轉(zhuǎn)移。完全積累制是一種縱向平衡,每一代人在工作期間繳納一定的費(fèi)用,形成基金,進(jìn)行投資,并依靠積累所得養(yǎng)老,不存在資金的代際間轉(zhuǎn)移?！卑堰@兩種不