高中政治教學論文 政治與行政關(guān)系分合演化的分析(1)

1、政治與行政關(guān)系分合演化的分析(1)論文關(guān)鍵詞：政治 行政 二分 論文摘要：政治與行政的特殊關(guān)系，既在于最初的行政學脫胎于政治學，密不可割，也在于政治與行政分合關(guān)系的歷史流變，在于圍繞政治行政二分法進行的不休爭論和思考。筆者以為，把政治與行政二分法放置于歷史的視野，審視政治行政關(guān)系的分合演變，有助于我們?nèi)姘盐斩哧P(guān)系，正確認識其現(xiàn)實意義和價值。 一、西方國家政治與行政關(guān)系的分合演變 (一)混沌時期：行政從屬于政治 以英國為例，英國于1688年正式確立了資產(chǎn)階級君主立憲制，但政治制度的改變并沒有帶來政治與行政關(guān)系的變化，和過去一樣，英國社會中政治與行政之間界限不清，行政只是作為政治的組成部分出現(xiàn)

2、，行政功能受政治的支配。尤以行政官員的錄用為甚，當時英國官員的錄用制度仍沿襲帶有封建色彩的“官職思職制”由國王、大臣或貴族議員掌握直接任命官員的權(quán)力，這不僅導致了嚴重的舞弊和腐敗，也使得行政官員受政治恩主的鉗制和掌管，行政功能實際上就是政治統(tǒng)治的體現(xiàn)。美國也同樣也經(jīng)歷了一段行政從屬政治的混沌時期，十九世紀美國的行政以“政治分贓制”為標志性特征，執(zhí)政黨領(lǐng)袖把政府官職作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個人親信，行政官員與所在政黨共進退，政治分贓制下的行政官員是政黨的附庸，政府行政從屬于政黨政治，毫無獨立地位可言。 在這一時期，政治與行政的關(guān)系基本未進入人們的視野，部分重要原因是當時學界普遍相

3、信亞當斯密關(guān)于市場這只“看不見的手”的觀點，認為依靠市場就可以自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的運行，政府只須當好“守夜人”，完成防衛(wèi)、法制和市場秩序維護等有限的職能。這種觀點的流行使得在實踐中政府以“政府要好，管得要少”的原則行事，政府行政事實上處于“人微言輕”的弱勢地位，既不可能很好地履行政治意志執(zhí)行的職能，也無法成為與政治并論的另一方，總體來說，該時期政府行政活動從屬于政治且職能弱小，行政關(guān)系處在完全政治化的狀態(tài)中。 (二)混沌初開時期：政治行政二分的提出 從十九世紀中期開始，美國行政體系面臨著諸多問題的挑戰(zhàn)，一方面是行政分贓制的弊病大量顯現(xiàn)，致使政府行政效率低下、管理混亂、貪污舞弊現(xiàn)象嚴重，連帶政治也

4、處在極不穩(wěn)定的狀況。另一方面，十九世紀末期，隨著美國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，大量的農(nóng)村人口涌入城市尋求工業(yè)化發(fā)展中的機會，城市化進程加速，城市設(shè)施供給與需求之間的缺口加大，良好的城市管理與政府行政成為了稀缺品，政府面臨著管理的困境，要求政府行政職能超出簡單的防衛(wèi)、市場秩序維護等有限的幾項理論預設(shè)，行政職能應變得復雜化和多樣化，以應對不斷出現(xiàn)的矛盾和問題，來滿足社會變革所提出的要求。在此情勢下，政府行政的地位和作用開始彰顯，人們認識到，再將行政置于政治范圍中一隅，使行政作為政治的附屬品而存在已不再合乎時宜。 順應當時社會現(xiàn)實提出的要求，1887年威爾遜在行政學之研究中明確提出：“行政管理是置

5、身于政治所特有的范圍之外的，行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構(gòu)”，這段話可視為對政府行政地位的正名，政治行政二分白此被正式提出，成為了學者關(guān)注的焦點，1900年，古德諾發(fā)表了政治與行政對政府的研究一書，對政治一行政二分做了進一步的全面深入探討，古德諾認為，無論政府體制之間的差異如何，所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，政治的功能和對國家意志的表達有關(guān)，執(zhí)行國家意志的功能稱之為行政。 與理論上政治行政二分的提出相一致，在實踐中，諸多西方資本主義國家進行了旨在

6、使行政脫離政治控制與影響的政府改革，如美國針對“政治分贓制”進行了著名的文官制度改革，“行政的發(fā)展正是通過公務員制度才真正成了一個獨立的技術(shù)性領(lǐng)域”，經(jīng)過改革，西方國家的政府職能和行政權(quán)力得到了極大的擴張，“守夜人”政府向全能型政府過渡轉(zhuǎn)型，政府原有的行政管理模式和價值理念也遭到了摒棄。政治一行政二分法下，如何提升政府行政管理的效率成為廣受關(guān)注的課題，正如威爾遜指出的：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ鳌！迸c此相應，以提高生產(chǎn)效率為中心的泰羅的科學管理方法應運而生，它不僅在

7、企業(yè)管理中廣泛運用，也在政府行政管理中得以大量采用，而韋伯的官僚制理論成為了西方公共行政的重要理論基石，官僚制以其技術(shù)理性見長的優(yōu)越性提升了公共行政的效率。 (三)行政強化時期：政治讓步于行政 19291933年的經(jīng)濟危機使整個資本主義世界面臨著崩潰的危險，以凱恩斯主義為基礎(chǔ)、以國家干預為核心的羅斯?！靶抡钡耐菩?，使危機得到了解救。此后，政府干預經(jīng)濟與社會生活成為了普遍共識，政府的行政權(quán)滲透到了社會生活的各個領(lǐng)域，政府已不再扮演“守夜人”的角色，而是成為了經(jīng)濟和社會事務管理中的主導力量，所謂“行政國家”正是這段時期的產(chǎn)物。美國行政國家的興起，使得行政機構(gòu)和行政人員大量增加，行政職能和權(quán)力大為

8、擴張，與此同時，由于行政事務日益復雜，行政人員擁有的自由裁量權(quán)也迅速增長。 在這個時期，從行政系統(tǒng)本身來看，行政官員的地位和作用越來越顯著，其被賦予的權(quán)力和職責已大大超越了布隆赤里所言的“行政管理是國家在個別和細微事項方面的活動政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”；從行政系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的關(guān)系來看，起碼有以下四個原因使得“政治系統(tǒng)對行政系統(tǒng)的指導和控制越來越難”，一是技術(shù)的進步和專業(yè)知識得到了越來越廣泛的運用。在政府行政運行過程中，有關(guān)立法事項和民事、行政案件越來越多地涉及專門技術(shù)和專業(yè)知識，因職業(yè)便利、常任制造成的熟練，這些技術(shù)及知識多為業(yè)務領(lǐng)域內(nèi)的行政官員掌握或壟斷，

9、而政治家實際上遠離了要求專門技術(shù)知識的公共政策領(lǐng)域；二是行政事務的復雜化。在行政事務日益復雜多變的情況下，立法機關(guān)更不可能制定出包羅萬象的法律規(guī)范來完全約束政府的行政行為，越來越多的社會事務只能交給行政機關(guān)與官員來自由裁量及處理，因此，在事實和法律上行政機關(guān)就被賦予了較之過去更多的自由裁量權(quán)，導致行政系統(tǒng)掌握了過去為政治系統(tǒng)所擁有的部分權(quán)力；三是議會民主日漸衰落。十九世紀以后，由于政黨制度日益發(fā)展和多數(shù)黨內(nèi)閣對議會的控制，議會民主日漸衰落，不僅議會對政府的監(jiān)督作用弱化，立法權(quán)旁落于行政機關(guān)的現(xiàn)象也頻有出現(xiàn)。四是官僚制的產(chǎn)生和完善。政治行政二分之下，官僚制的確立有利于行政效率的提高，行政官員借官

10、僚制取得了巨大的權(quán)力，進而對社會事務進行全面的干預?？偠灾?，這一時期受各種因素的作用，行政系統(tǒng)的地位及作用得到了極大加強，原屬政治系統(tǒng)的部分領(lǐng)地已被行政系統(tǒng)占領(lǐng)，政治讓步于了行政，政府行政具有了極其濃厚的政治色彩。 (四)混合時期：政治行政二分遭受批判 19691982年，美國經(jīng)歷了歷時l3年的滯脹時期，實際GDP平均增長速度只有29，與此同時通貨膨脹率前所未有地高漲，年平均通貨膨脹率達到1046。滯脹使得政府行政面臨著雙重問題：一是如何進一步提升行政的效率和質(zhì)量以最少的錢完成最多的工作為納稅人提供更好的服務；二是公共行政管理過程如何實現(xiàn)和增強社會公平，以化解尖銳的社會矛盾，總括來說即為效率

11、與公平的問題。在理論上，與此相回應的是，出現(xiàn)了強調(diào)社會正義和社會公平、突出政府行政管理“公共”性質(zhì)的新公共行政運動，以及以彈性市場機制為基礎(chǔ)主張采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)對公共部門進行全方位改革和再造以提升公共管理水平和質(zhì)量的新公共管理運動。 盡管兩者關(guān)注的重點存在很大的差異，但在政治與行政的關(guān)系問題上，新公共行政和新公共管理卻一致地反對政治行政二分：一是新公共行政運動反對政治與行政的分離，時代的變化要求行政不僅是政策的執(zhí)行，也要參與進行政策的制定，而且，行政管理者要把社會公平的價值理念帶入到政策的制定和執(zhí)行過程中；其次，新公共管理運動旗幟鮮明地提出政治和行政實際上是密不可分的。在“新公共

12、管理”看來，行政具有濃厚的政治色彩，政策制定與行政管理不可能截然分開，行政管理者必定要參與到政策的具體制定過程中去，對社會價值進行權(quán)威性的分配，成為政治生活中有影響力的組成部分。由于滯脹引發(fā)了各種激烈的社會矛盾，因此為了有效緩解矛盾，政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)開始擯棄以往各自為政的習慣做法：行政官員開始注重社會公平價值目標對行政行為的引領(lǐng)，設(shè)法對社會公民承擔更多的政治責任；政治官員則不再回避社會生活，重新介入到行政事務當中，增強了政治系統(tǒng)面對社會問題的活力和能力。從理論和實踐兩個方面看，這個時期，政治與行政二分在理論上遭受了自產(chǎn)生以來最嚴厲的批判和質(zhì)疑，而在實踐中，政客與行政官僚的職責之間也不再是涇渭

13、分明，政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的界限變得模糊不清，開始走向了相互間的混合(也有學者將其稱之為“整合”)。 二、政治行政混合是一種新的二分法 從最初的行政內(nèi)涵于政治，到政治和行政兩者的分離，再回到政治與行政之間界限的模糊化，政治與行政分合關(guān)系在實踐中的歷史演變呈現(xiàn)出了“終點又回到了起點”的特點，政治行政二分只是政治行政關(guān)系當中的一段插曲，一切似乎沒有改變：政治與行政二者不可分割。政治行政二分在實踐中被遠離，學者們更是對它提出了犀利的批評，政治行政二分被歸入了歷史的故紙堆，美國政治學家JE安德森就曾如是說：“除了少數(shù)幾個老古董和信息不通者之外，今天再也不會有人接受這種政治一行政二分了”。那么，如何全面理解和評價政治行政二分? 學者對政治行政二分的歷史功績予以了一致的肯定，首先，政治行政二分將多黨制下政黨之間的競爭限制在了政治領(lǐng)域，消除了政治分贓制下黨派競爭對社會造成的破壞性影響，在實踐中對當時的社會進步和發(fā)展有著巨大的貢獻。其次，就理論價值而言，人們也普遍認為，政治行政二分的提出，使得行政學從政治學中獨立出來成