公共管理系統(tǒng)案例分析報告

1、目錄A案例分析：公共管理與中國改革 21案例內(nèi)容介紹：北京限字當(dāng)頭解決擁堵是否可行 21案例內(nèi)容介紹：“公地悲劇”、“衛(wèi)生死角”與公共治理 4B案例分析：非營利性組織 51案例內(nèi)容介紹：中國非政府組織的興起與發(fā)展 51案例內(nèi)容介紹：“兒童村丑聞”與慈善監(jiān)督盲區(qū) 6案例內(nèi)容介紹：“炸樓是民意所向” 71案例內(nèi)容介紹：國稅局改革 8案例內(nèi)容介紹：長沙市人民政府關(guān)于長沙市中巴禁運(yùn)的文件 91案例內(nèi)容介紹：湖南的發(fā)展戰(zhàn)略 101案例內(nèi)容介紹：湖南衡陽縣工商體制實(shí)行改革 13C公共危機(jī)管理過程 15（三）對非正常集體上訪事件的處理。 162、處理。發(fā)生階段抓措施到位。 163、 守法。處理階段抓嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)

2、。 174、“倒查”。對發(fā)生的非正常集體上訪由上級紀(jì)檢、組織、信訪等有關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)行“倒查”。 175、 反思。平息后進(jìn)行深刻反思。 171案例內(nèi)容：公共危機(jī)事件多發(fā)呼喚統(tǒng)一立法 17案例內(nèi)容：密云事故暴露公共危機(jī)管理中的“軟肋” 18A、案例分析：公共管理與中國改革我國自20世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，公共管理所涉及的領(lǐng)域中各種與改革不相適應(yīng)的矛盾和問題逐漸暴露出來。雖然經(jīng)過20多年不懈的改革、調(diào)整,但是，多年的歷史積弊想在短時間內(nèi)全部解決是不現(xiàn)實(shí)的。歸結(jié)起來，我國目前公共管理改革面臨的主要問題包括：1、政府財政壓力依然很大；2、在行政立法和執(zhí)法上，存在重立法、管理，

3、輕執(zhí)行、監(jiān)督等現(xiàn)象；3、政府機(jī)構(gòu)依然龐大，政府職能雖然有所減少，但隨著改革過程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，政府的新職能也在增加；4、政府及其公務(wù)員的服務(wù)理念還較差，長官意識嚴(yán)重，存在官僚主義和腐敗行為；5、人事成本居高不下。 機(jī)關(guān)、事業(yè)單位仍然存在大量冗員；人才選拔錄用機(jī)制、績效管理與評估機(jī)制、晉升機(jī)制、獎懲機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制尚未形成；6、行政效率低。機(jī)構(gòu)層次多、職責(zé)不清，互相推諉、扯皮，缺乏服務(wù)意識、成本意識等，使政府組織和非政府組織無法走出“追求高效率低效率無效率”的循環(huán)。綜觀各國公共管理改革實(shí)踐，雖各有特色，但也有共性。對中國來說，所采取的是漸進(jìn)或分階段進(jìn)行的改革方式，即“摸著石頭過河”

4、的模式。在這種改革的開始階段，進(jìn)行具有 特色的試驗(yàn)，當(dāng)取得成就和經(jīng)驗(yàn)之后再加以推廣；表現(xiàn)形式是體制改革由點(diǎn)到面，即抓住重點(diǎn)突破，進(jìn)而逐步深化和滲透到全局的過程；具體的做法是先試點(diǎn)后推廣，即任何改革措施的出臺，都先在某個地方或企業(yè)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣。 中國的公共管理過程也是這樣一個過程。借鑒國外的公共管理理論和實(shí)踐結(jié)合我國的實(shí)際，我國的公共管理改革可著手于以下幾 個方面。答：1、構(gòu)建適應(yīng) WT（要求的公共管理體制；2、按照私營部門的管理方法建立“企業(yè)型政 府”；3、進(jìn)一步精兵簡政提高服務(wù)意識和效率；4、加強(qiáng)公共管理法制建設(shè)；5、推進(jìn)公共管理民主化和信息化改革。案例1、案例內(nèi)容介紹：北

5、京限字當(dāng)頭解決擁堵是否可行北京的街頭每天都要上演無數(shù)場免費(fèi)的“汽車展示會”。尤其是上下班的高峰期，一輛輛汽車像生了病的烏龜趴在一條條馬路上，步履蹣跚，動彈不得。北京市代市長王歧山在 SARS危機(jī)后公開表示：最頭痛的是交通問題。的確，再沒有比堵車問題更能夠觸痛北京人煩惱的神經(jīng)了。所以，當(dāng)市政府有關(guān)部門提出要限制發(fā)展私家車和對黃標(biāo)車（尾氣排放量達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)的車）采取限行舉措時，輿論的焦躁海洋就像被扔進(jìn)一塊石頭，叫好叫壞之聲皆不絕于耳。數(shù)據(jù)顯示：1996年北京市機(jī)動車只有 100萬輛，到2003年已增加1倍，達(dá)到200萬輛。其中私家車就有120多萬輛。2002年全市新增機(jī)動車 27.6萬輛；而20

6、03年前8個月，全 市又新增機(jī)動車24.6萬輛，已經(jīng)逼近2002年的總數(shù)。面對洶涌而來的汽車潮流，北京在很長時間里一直手足無措。多年來的堵車狀況沒有什么改善。據(jù)了解，20世紀(jì)80年代初期，有權(quán)威部門對 2000年北京汽車發(fā)展數(shù)量的預(yù)測僅僅是70萬80萬輛，而事實(shí)上，在新世紀(jì)鐘聲敲響之前，北京市汽車總量就足足比這一預(yù)期數(shù)字多 出近100萬輛。在2000年，北京市有關(guān)部門又曾預(yù)測，到2010年北京機(jī)動車保有量才會突破200萬輛，沒曾想，這個數(shù)字提早 7年就實(shí)現(xiàn)了。為此，所有在北京生活的人們都付出了擁堵的代價。為何出現(xiàn)這么大差距？ 一些官員的習(xí)慣性解釋是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展那么快，以致許多公共（如首都機(jī)場）都

7、提前達(dá)到目標(biāo)容量。通過提高牌照費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、燃油費(fèi)、停車費(fèi)等做法來限制私家車，是東京、紐約等國際大都市的共同做法。但限車的前提是通過引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市道路和交通資源的最優(yōu)化配置。而北京市道路交通資源管理方面存在的問題該如何解決是擺在北京市政府面前的一大難題。在出租車和私家車大幅增長的同時，北京市地鐵和公共車加起來對城市交通的分擔(dān)率卻不足30%離80%勺期望值相距甚遠(yuǎn)。公共交通的吸引力在下降。許多去過歐美國家考察的人士均認(rèn)為，與東京、紐約、巴黎等國際城市相比，北京的馬路并不比人家窄，停車場不比人家少， 車輛也不比人家多。 但交通擁堵現(xiàn)象卻日趨嚴(yán)重，難以緩解，以致嚴(yán)重影響城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要

8、瓶頸。一家大型出租公司老總對中 國新聞周刊說，拋開別的不談，單單十字路口的管理、出口和路標(biāo)設(shè)置的混亂，就使得 現(xiàn)有交通資源的使用效率大打折扣。除了提出要限制發(fā)展私家車外，北京市有關(guān)部門還針對一些車輛采取限行舉措。北京市公安局和環(huán)保局聯(lián)合宣布，從 2003年9月1日開始，在部分路段對黃標(biāo)車限行。北京市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人對媒體解釋說，限制黃標(biāo)車是為了改善交通狀況，提出大氣環(huán)境質(zhì)量。他們從今年3月就開始研究、認(rèn)證這項(xiàng)規(guī)定的可行性，所以這項(xiàng)規(guī)定“絕不是倉促出 臺的”。但黃標(biāo)車主們卻普遍有遭遇突襲的感覺。因?yàn)椋拗泣S標(biāo)車出行的措施，從發(fā)出通 知到開始執(zhí)行，只有一個來月的時間。他們的質(zhì)疑是：這項(xiàng)措施涉及30

9、萬輛車，事關(guān)數(shù)十萬人的利益，為何事前不搞聽證？從3月份就開始研究、論證，為什么外界一點(diǎn)不知道？據(jù)了解，黃標(biāo)車改造的費(fèi)用動輒三五千元，有的多達(dá)數(shù)萬元，一些進(jìn)口車根本就沒辦法改。但兩部門對其新政策帶給這部分人的損失，沒有考慮做出任何補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。一位車主在互聯(lián)網(wǎng)上質(zhì)問：按北京市的規(guī)定，一部汽車使用壽命私家車為 1020年，我們在1995年買的汽車，符合當(dāng)時的所有法規(guī)。為什么突然要讓舊車實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)，這符合法律 嗎？（資料來源：中國新聞周刊，根據(jù)作者胡奎的文章改編）2、思考題：你如何評價北京市政府的限制措施？試從公共管理的角度加以評析。第一，北京市政府應(yīng)該建立和完善政府信息公開機(jī)制，建立多元的信息系統(tǒng)，

10、確保多元信息過程的常規(guī)運(yùn)作。 通過良好的溝通和有效的信息交流，整合和協(xié)調(diào)公共管理的行動。 廣大車主不滿的主要原因之一是政府公布信息的突然性太強(qiáng)，讓人措手不及，這有損人民利益。因此，建立有效的危機(jī)管理信息系統(tǒng)是十分重要的。 這一信息系統(tǒng)也可在公共事件的早期預(yù) 警方面發(fā)揮作用。更重要的是，一旦出現(xiàn)類似情況， 信息溝通和交換可以保證政府做出及時 和準(zhǔn)確的決策，協(xié)調(diào)行動。第二，為維護(hù)社會整體利益，而對個人利益有所損害，要由政府實(shí)行公共補(bǔ)償。這一措施 這在國外是很普遍的。改善交通是政府公共服務(wù)的一部分，對應(yīng)的是社會整體的利益和安全，其相應(yīng)的成本付出應(yīng)由政府承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)是個人獨(dú)自擔(dān)承。 政府應(yīng)把個體經(jīng)濟(jì)

11、利益擺上適當(dāng)?shù)奈恢茫瑢?shí)現(xiàn)了二者的有效平衡。 這樣才有利于培養(yǎng)民眾的社會責(zé)任心，百姓對政府也會更加信任，更有安全感，以便形成良好的利益互動機(jī)制，形成應(yīng)對公共事件的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社 會機(jī)制。第三，系統(tǒng)分析造成北京擁堵的多方面原因，多渠道解決這個問題，而不能僅僅靠這一個 措施。比如交通問題除了車輛過多的原因，還有道路本身的問題、交通設(shè)施不完善、標(biāo)志信號模糊、甚至信號不健全等問題。就針對各方面問題提出多種解決方案。案例1、案例內(nèi)容介紹：“公地悲劇”、“衛(wèi)生死角”與公共治理古希臘哲人亞里斯多德曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有， 而忽視公共的事務(wù)；對于公共的

12、一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”猶如一句讖語，長沙市銀盆嶺老鴉沖“一座垃圾山，十年 搬不走”的“公地悲劇”的上演恰不幸被言中。十年，一道山清水秀的天然谷地被堆積成臭 氣撲天的垃圾山，直至影響周邊居民日常生活與身體健康；十年，相關(guān)管理部門推諉扯皮的“責(zé)任死角”在政府與市民心理之間又活生生開辟出一道“天然谷地”。英國科學(xué)家哈丁用“公地悲劇”描述了理性追求最大化利益的個體行為導(dǎo)致公共利益受損 的惡果。在老鴉沖谷地這塊產(chǎn)權(quán)不明的公共用地上，社區(qū)居民亂倒垃圾，不繳費(fèi)用的“搭便 車”行為，企業(yè)、街道辦事處、環(huán)衛(wèi)部門責(zé)任劃分不清相互推諉的行為，使諸如垃圾清運(yùn)之 類簡單的公共管理工作陷入

13、了 “集體行動的困境”之中：“我不做總有人去做”，社區(qū)居民將垃圾隨手一扔，方便省事還不失動作瀟灑；“別人出錢我不出照樣能辦好”，拖欠乃至不繳衛(wèi) 生費(fèi)用或期冀政府買單，每個理性居民的最優(yōu)選擇均是“不繳費(fèi)”；“我不管總有人去管”，企業(yè)盼著社區(qū)管，社區(qū)盼著環(huán)衛(wèi)部門管，“多一事不如少一事”，況且是費(fèi)力又費(fèi)錢的公共事 務(wù)。每個人都被困在一個迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地追求自己利益最大化的“納什均衡” 中，“盡管各方都有解決問題的強(qiáng)烈愿望，但卻始終沒能明確各方的責(zé)任，無法形成解決問 題的合力”，結(jié)果正如哈丁設(shè)想的一樣， 發(fā)生的是一場無人繳費(fèi)、 無人管理、垃圾成山的“公 地悲劇”。勿庸置疑，垃圾堆積的不僅僅是

14、一座臭氣難聞的“衛(wèi)生死角”，也堆積出相關(guān)部門在衛(wèi)生管理中“踢皮球”的一塊“責(zé)任死角”，更透露出政府在城市公共事務(wù)管理中的弊病與危機(jī)。（湘聲報04- 04-22）2、思考題：如何解決城市管理中的“衛(wèi)生死角”問題？可以通過政策配置或制度安排來達(dá)到目的：第一，產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)任明確。 公共資源的使用必然有時間和空間的限定性，并確定負(fù)責(zé)任 的提取方式，以使公共資源可持續(xù)發(fā)展。邊界的不清晰和非確定性，只能使公用資源過分提 取直至耗竭（天然谷地環(huán)境的惡化）。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供也要落實(shí)到事，責(zé)任到人，否則無人負(fù)責(zé)，一片混亂，公共產(chǎn)品供給勢必短缺，公共組織效率勢必缺失，公共秩序無法 安排（“公地悲劇”發(fā)生）

15、。因此，應(yīng)按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”，“誰受益，誰交費(fèi)”的原則， 合理界定居民、企業(yè)、街道辦事處和環(huán)衛(wèi)部門四者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，化“責(zé)任死角”為產(chǎn) 權(quán)明晰、職責(zé)明確、自主經(jīng)營的“責(zé)任田”。土地代理所有者享有土地的處分、收益權(quán)利，環(huán)衛(wèi)部門、街道辦事處分別為城市公共衛(wèi)生的主管部門和協(xié)管部門，在社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施（垃圾站）和垃圾清運(yùn)工作中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。社區(qū)居民作為直接受益人，也應(yīng)為垃圾清運(yùn)工作買單付費(fèi)，積極繳納衛(wèi)生費(fèi)用。第二，市場交易，降低外部性。公共物品的消費(fèi)是非排他的和不可分割的，我消費(fèi)，你也 消費(fèi)，我付出成本進(jìn)行消費(fèi)，你不付出成本也可得到同樣的消費(fèi)。這表明正外部性的存在?！肮玫亍边^度使用，我

16、要得到最大利益，你也要滿足最大利益，于是資源耗竭一一負(fù)外部性出現(xiàn)了。為降低外部性，使收益與成本對稱，必然要對公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供引入市 場交易的辦法，垃圾有償處理制度正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在垃圾山治理工作中， 也可引入市場運(yùn)作的辦法，如通過讓渡老鴉沖谷地部分使用權(quán)解決垃圾清運(yùn)中經(jīng)費(fèi)不足的問題，通過企業(yè)外包方式破解社區(qū)公共衛(wèi)生管理難題。第三，溝通協(xié)調(diào)，自主治理。 無論對于公共產(chǎn)品的供給，還是公共政策的執(zhí)行都少不了協(xié) 調(diào)機(jī)制和契約機(jī)制。沒有協(xié)商就無法達(dá)成公共事務(wù)管理的契約，也就無法形成公共管理的秩序安排。同時，有了建立在信任基礎(chǔ)上的契約和規(guī)則，就建構(gòu)了公共組織，就可以開展“多 中心治道”和進(jìn)行集體公

17、共選擇。垃圾成山的“公地悲劇”的發(fā)生，凸現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T協(xié)商服務(wù)不到位和作為不夠問題。 發(fā)揮政府在公共事務(wù)管理中的溝通協(xié)商職能， 引導(dǎo)企 業(yè)、社區(qū)和居民建立自主治理的非政府組織（ NGO,如成立社區(qū)衛(wèi)生管理委員會， 形成委托 代理關(guān)系，完善社區(qū)公共衛(wèi)生管理制度和居民公約等契約機(jī)制，規(guī)范居民衛(wèi)生行為， 不失為解決問題的一條有效途徑。第四，理性激勵，合理監(jiān)督。 要克服集體行動的困境， 使行動個體所在的集團(tuán)具有越來越 強(qiáng)的相容性，達(dá)到“眾人拾柴火焰高”的目的，必須解決集體與個人之間的利益關(guān)系問題。 即通過建立賞罰分明的激勵機(jī)制和明察秋毫的監(jiān)督機(jī)制，克服個體“搭便車”行為，最大實(shí)現(xiàn)公共利益和公眾

18、福祉。如對亂扔垃圾和拖欠費(fèi)用的單位或個人課以罰款，對推諉扯皮的管理部門深究其責(zé)，乃至曝光批評等。B、案例分析：非營利性組織在大陸法系中，將私法人分為社團(tuán)法人和財團(tuán)法人兩類，其中非營利性社團(tuán)法人和財團(tuán)法人也就是我們所講的非政府組織。而在英美法系沒有公法人與私法人的劃分，非政府組織可以是非營利公司，也可以是協(xié)會，還可能是公益信托（ Trust ）。相比較而言，我國對非政府組織的分類和界定非常不統(tǒng)一，缺乏明確一致的標(biāo)準(zhǔn)，因而存在諸多爭議，一般認(rèn)為，我國非政府組織可分為以下幾類：第一類，社會團(tuán)體。是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會團(tuán)體包括：1）學(xué)術(shù)性社

19、團(tuán)：各類學(xué)會、研究會等；2 ）專業(yè)性社團(tuán)：各類從事專業(yè)業(yè)務(wù)的促進(jìn)會等；3）聯(lián)合性社團(tuán)：各類聯(lián)合會、聯(lián)誼會（同學(xué)會、校友會）等；4）其他群眾團(tuán)體：工會、共青團(tuán)等。第二類，行業(yè)組織。包括行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會、商會等。行業(yè)協(xié)會是由同一行業(yè)生產(chǎn)或經(jīng) 營的企業(yè)組成的團(tuán)體。 專業(yè)協(xié)會或稱職業(yè)協(xié)會， 是從事同一職業(yè)的人員組成的團(tuán)體，目前有律師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、會計(jì)師協(xié)會和足球協(xié)會等等。商會則沒有具體的行業(yè)或職業(yè)劃分，一 般以地域?yàn)榉秶?，包括不同?guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)代表或是企業(yè)家行業(yè)組織。第三類，民辦非企業(yè)單位。指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用 非國有資產(chǎn)舉辦的、從事非營利性社會服務(wù)活動的社

20、會組織。案例一：1、案例內(nèi)容介紹：中國非政府組織的興起與發(fā)展中國的非政府組織興起于1949年新中國成立之初，當(dāng)時由于處于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展時期，會計(jì)師事務(wù)所、協(xié)會等非政府組織在政府與企業(yè)、政府與社會之間起著溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系的作用，承擔(dān)了大量具體事務(wù)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展發(fā)揮一定作用。1956年以后，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，政府成為全能型政府， 所有社會成員及其活動都處于高度集權(quán)的社會控制 下，非政府組織沒有獨(dú)立地位和自主權(quán)利，自發(fā)成立的民間組織紛紛解體。只有少數(shù)特殊團(tuán)體，如“民主同盟”、“九三學(xué)社”作為民主黨派留下來。非政府組織類別十分單調(diào)，主要是 工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、工商聯(lián)等群眾團(tuán)體，其經(jīng)

21、費(fèi)由國家財政撥款，受同級黨委的領(lǐng) 導(dǎo)，具有官民雙重屬性。1978年黨的十一屆三中全會以后，隨著全黨工作重心轉(zhuǎn)移，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向有計(jì)劃商品 經(jīng)濟(jì)過渡，并于1992年正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，政府組織撤出一些社會管理領(lǐng)域，開始放權(quán)和還權(quán)于企業(yè)、社會，不斷地減少和解除國家對社會經(jīng)濟(jì)生活的壟斷和控制。這一伴隨著些時期，我國的各類非政府組織如各類協(xié)會、學(xué)會、事務(wù)所等也相繼崛起。但發(fā)展規(guī)模、數(shù) 量都較小，社會影響力不大。20世紀(jì)90年代中后期，在向市場經(jīng)濟(jì)過渡過程中，所有制成分多元化、轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及政府監(jiān)管職能與服務(wù)職 能逐步分離等各項(xiàng)改革的逐步深入，非政府組織有了很大的發(fā)

22、展空間，其具體表現(xiàn)是社會團(tuán)體數(shù)量急劇增加，民辦非企業(yè)組織發(fā)展迅猛，志愿者活動以及公民參與社會經(jīng)濟(jì)活動、公益活動的熱情日益高漲，已初步形成具有多種機(jī)構(gòu)類別、多種組織形式和多種服務(wù)方式的非政 府組織體系，其活動涉及到了生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、社會保障等領(lǐng)域。如1994年12月，中國青年志愿者協(xié)會成立，之后全國已有29個?。ㄊ校┏闪⒅驹刚邊f(xié)會。同年，我國第一個民間慈善團(tuán)體湖南慈善基金會成立，各地紛紛響應(yīng)，并成立了全國性的中華慈善總會。在上海成立了上海市幫困基金會，依靠社會力量救濟(jì)和幫助困難職工。根據(jù)我國2001年12月31日進(jìn)行的第二次全國基本單位普查結(jié)果顯示，到2001年末我國共有機(jī)關(guān)、事業(yè)法人102.

23、6萬個，居（村）委會 79.2萬個。截至2002年年底，全國共登記社會團(tuán)體13.3萬個，登記的民辦非企業(yè)單位共有 11.1萬個。2、思考題：簡述我國非營利性組織發(fā)展的社會背景。改革開放后，從國家與社會關(guān)系的角度看，強(qiáng)國家一一弱社會的格局發(fā)生了重大的變化。原來的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸淡出，與之相應(yīng)的高度集權(quán)的政治體制也大為松動。無論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域都在自上而下地下放權(quán)力，全能型的政府機(jī)構(gòu)大幅度削減。在中央與地方的關(guān)系中，地方獲得了許多的自治權(quán)。在國家放權(quán)的過程中，出現(xiàn)了大量的政府做不好、市場又不愿做或也做不好的社會公共事務(wù)方面的問題，這為中國的非政府組織的興起提供了廣闊的空間。而中國二

24、十多年來的社會變遷則為中國非政府組織的興起提供了社會生 態(tài)背景。我們國家現(xiàn)在正處在一種由“總體性社會”totalism ）向“后總體性社會”的轉(zhuǎn)型中，其中一個重要的標(biāo)志就是資源在整個社會中分布結(jié)構(gòu)的改變，作為一種結(jié)構(gòu)性的變遷， 這種變化必然會對后總體性社會中的民間組織的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。案例1、案例內(nèi)容介紹：“兒童村丑聞”與慈善監(jiān)督盲區(qū)一個曾被公認(rèn)為充滿愛心的“陽光兒童村”竟然暴出丑聞：“慈善”的村長付媽媽涉嫌利用兒童斂財（6月10日南方周末報）。當(dāng)兒童的痛苦經(jīng)歷成了商品， 當(dāng)慈善成了牟利的工具， 誰來為我們的愛心找條出路？驚聞這則消息，我們在憤怒與痛苦之余，也開始懷疑我們的同情和慈善之舉背

25、后的結(jié)局。 愛心陽光下隱藏著多少不可見人的黑幕？有一個“慈善”的付媽媽，又有多少個“愛心”的李媽媽、張媽媽？在媒體披露付媽媽的“慈善”面具后，面對孩子們對記者的仇恨與說謊 行為，我們不得不追問愛心付出之后的社會價值：愛心沒有錯，但愛心的結(jié)果有了對錯。我們的愛心，是不是摧毀了一個孩子將來作為一個完整人格的人的精神價值？當(dāng)那些曾經(jīng)捐贈 善款的人知道自己的愛心被人利用時，當(dāng)那些正準(zhǔn)備獻(xiàn)愛心的人卻要花費(fèi)巨大的成本保證愛心的正確結(jié)果時，我們的愛心之路已越來越窄。一個正態(tài)的社會，不可缺少對弱者的同情與幫助。一個發(fā)展的社會，更需要“兒童村”、“福利院”等非牟利組織，來填補(bǔ)在社會救助中“政府失靈”和“市場失靈

26、”的空白。美國把非牟利體系和憲法看成是啟動美利堅(jiān)的兩個車輪。美國人自己也說，假如沒有政府，他們照樣活得好，但如果沒有非牟利機(jī)構(gòu)，美國就完了。沒有約束的人性不可信賴，對道德的完美要求往往潛伏崩潰的前景。付廣榮的陽光兒童村僅僅因?yàn)槭震B(yǎng)的是“不是孤兒的孤兒”，無法注冊而成為非法組織，已經(jīng)凸顯出我國立法的滯后。兒童村財務(wù)狀況混亂也透露出慈善監(jiān)督的盲區(qū)。退一步說，即便兒童村合法注冊，在沒有完善的制度監(jiān)督下，類似沈陽陽光兒童村的合法慈善組織，也難免出現(xiàn)贏利經(jīng)營的“逆向選擇”。在一些“希望工程”、慈善捐助、愛心活動中，我們已感覺到越來越濃的商業(yè)色彩。在媒體對付媽媽的“慈善”行徑一片譴責(zé)聲中，我們更應(yīng)反思我國

27、慈善事業(yè)立法保障和制度 監(jiān)督的空位。只有建立完善的慈善監(jiān)督制度，保證讓善款“裝在玻璃做的口袋里”，真正做到善款善用，我們的愛心才能善始善終。2、思考題：結(jié)合上述的這種情況，如何對非政府組織的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，請談?wù)勀愕目捶?。答：面對上述案例中所敘述的情況，我們不得不思考該如何對非政府組織的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。 我們認(rèn)為，最主要的還是應(yīng)在思想上高度重視非政府組織大發(fā)展問題，將其置于加強(qiáng)黨和政府執(zhí)政能力建設(shè)、維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略高度，妥善處理政府、企業(yè)、非政府組織三者關(guān)系。（一）明確管理非政府組織的指導(dǎo)思想與基本原則。首先，應(yīng)正確認(rèn)識非政府組織現(xiàn)象，堅(jiān)持一分為二與兩點(diǎn)論，不應(yīng)將其一味視為洪水猛獸。應(yīng)看到非政府

28、組織大發(fā)展的世界趨勢 與時代潮流，應(yīng)認(rèn)識到它是中國改革開放、民主法制建設(shè)與公民社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。其次,對非政府組織應(yīng)順勢而為，因勢利導(dǎo)，促使非政府組織成為中國建設(shè)和諧社會與保障戰(zhàn)略機(jī)遇期的積極因素。再次， 非政府組織屬于公共管理科學(xué)范疇，應(yīng)在多學(xué)科結(jié)合基礎(chǔ)上， 充分運(yùn)用公共管理的專業(yè)知識與專業(yè)手段加以研究解決。（二）加快相應(yīng)法制建設(shè)，對非政府組織依法管理。應(yīng)盡快填補(bǔ)法律盲區(qū)，統(tǒng)一健全相關(guān)法律體系，大力改善非政府組織的法律與政策環(huán)境，同時防止行政部門借立法強(qiáng)化本部門權(quán)力。改變長期以來對非政府組織“重登記、輕管理”，“重行政管理、輕依法管理”的局面。（三），政府必須監(jiān)管非政府組織的設(shè)立和相關(guān)活動

29、，避免非政府組織的消極作用，更要支持和引導(dǎo)非政府組織實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性， 保證非政府組織名副其實(shí)， 其中的關(guān)鍵是在防止非政府 組織失控和保持非政府組織獨(dú)立性之間尋求平衡， 探索監(jiān)管的科學(xué)途徑，實(shí)現(xiàn)依法適度監(jiān)管。（四），對非政府組織加強(qiáng)引導(dǎo)，加強(qiáng)非政府組織的獨(dú)立性和規(guī)范性，要靠非政府組織自己的努力，使組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式更加適應(yīng)發(fā)展的需要，增加可信度和創(chuàng)造性； 還要有健全的法律制度，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造一個健康、積極和穩(wěn)定的制度環(huán)境。案例三、案例內(nèi)容介紹：“炸樓是民意所向”六朝古都南京市是我國著名的旅游城市，市內(nèi)古跡、山水、園林等旅游資源奉富。為保持傳統(tǒng)的山水園林式的文化古都風(fēng)貌，該市在規(guī)劃上一直實(shí)施一

30、個深受市民擁戴的“顯山露水”計(jì)劃，“大鐘樓一鼓樓一北極閣”風(fēng)景帶正是這一計(jì)劃的重要內(nèi)容。為了營造這一自然人文 景觀走廊，政府做出了最大努力， 附近居民做出了巨大犧牲。 然而某電信公司卻在這一風(fēng)景 帶內(nèi)投資建設(shè)了 30多層的多媒體大樓，引起了多位人大代表、政協(xié)委員、專家以及眾多市應(yīng)該炸掉。到底該不該炸掉， 主要有：電信公司、市規(guī)不同意炸樓，認(rèn)為本樓的建的猛烈批評。很多人認(rèn)為該樓嚴(yán)重破壞了鼓樓地區(qū)的和諧景觀， 如何確認(rèn)這個問題，涉及多個主體即利害關(guān)系人之間的相互作用, 劃局、人大代表、政協(xié)委員、普通市民、政府領(lǐng)導(dǎo)、專家、記者等。電信公司是建設(shè)本樓最大的受益者，從企業(yè)自身的利益考慮,設(shè)不構(gòu)成政策問題

31、。 該市規(guī)劃局是負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的部門，是本樓建設(shè)的審批者， 為了維護(hù)自己的權(quán)威及其利益，不同意炸樓。部分人大代表、政協(xié)委員，根據(jù)民眾的意見和自己的認(rèn)識，要履行參政議政的職責(zé)，要求把樓炸掉。普通市民由于環(huán)境意識的增強(qiáng)和對生活質(zhì)量的要求， 極力主張將樓炸掉。有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)對該樓建設(shè)項(xiàng)目存在爭議，但一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為寧可丟官也要對得起老百姓，把樓炸掉。各方專家從不同的角度和側(cè)面分析對高樓建設(shè)存在分歧。新聞媒體能夠?qū)κ录陌l(fā)生發(fā)展情況進(jìn)行報道，對高樓事件起到一定的影響作用。1、思考題：請結(jié)合本案例，從公共管理的程序化功能和任務(wù)性職能分析說明如何正確地做出決策？答：從上述案例中可以看出， 決策是管理者為解決各種問

32、題，達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動方案的基本管理職能，它貫穿于任何社會組織的一切管理活動過程之中。從動態(tài)運(yùn)行的角度，即決策的程序化功能來看，公共部門的決策職能主要包括確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計(jì)方案、選擇和實(shí)施方案等一系列基本步驟與內(nèi)容。首先，圍繞南京市的高樓事件發(fā)生的激烈爭論，由于不同主體之間存在著相互的利益沖突，他們都從自身的利益和價值觀出發(fā)在政策問題及解決方案上存在分歧和沖突，而且他們之間是相互制約的。因此，必須吸收主管城市規(guī)劃的南京市政府規(guī)劃局、營建多媒體大樓的某電信公司和位于“大鐘樓一鼓樓一北極閣”風(fēng)景帶的政治領(lǐng)袖、公民代表（利益集團(tuán)代表）、智囊團(tuán)（專家）、大眾傳媒代表等，參與這一政策問題

33、的政策確認(rèn)過程，暢所欲言、各抒己 見、集思廣益，在民主化和科學(xué)化的基礎(chǔ)上，逐步形成主流意見， 然后把炸樓事件提上政府議事日程，并且由公共管理的核心主體政府做出相應(yīng)的決策。其次，作為公共管理的任務(wù)性功能，一項(xiàng)公共決策必須從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會的角度 進(jìn)行觀察分析，統(tǒng)籌兼顧，既要考慮不同主體之間的利益關(guān)系，又要高度關(guān)注區(qū)域的定位和未來發(fā)展方向，不能急功近利，盲目決策。最后，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)通盤考慮，未雨綢繆，科學(xué)審慎地進(jìn)行，盡量防止各種資源的浪費(fèi)和流失。案例四、1、案例內(nèi)容介紹：國稅局改革如果問美國人最恨什么，那么一定會說國稅局（Internal Revenue Service ， IRS

34、）不可。不僅因?yàn)槊绹母鞣N稅收多如牛毛，讓中產(chǎn)階級怨聲載道，而且國稅局系統(tǒng)辦事效率低下， 人浮于事。集中的批評就是過去退稅作業(yè)程序的復(fù)雜和緩慢。打電話找不到人，火冒三丈， 答非所問，不知所云。納稅人權(quán)利法案（The Taxpayer）的通過，更引起人們對國稅局技 術(shù)更新過于緩慢的不滿。國會特批給國稅局專項(xiàng)資金，要求它更換新的電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，但是國稅局本身卻拖拖拉拉、敷衍了事。對此，國會相當(dāng)不滿。1996年，國會決定用預(yù)算這根鞭子來抽打國稅局這頭肥溜溜但是動作緩慢的“老?！?。先是眾議院撥款委員會把國稅局1997年的年度預(yù)算從1996年的數(shù)字基礎(chǔ)上砍掉 10%，同時對總統(tǒng)提出的要求也以砍掉20 %

35、的比例作為回應(yīng)。最具戲劇性的是1997年下半年國會召開了一系列的特別聽證會，國稅局工作人員作證說 他們在主管部門的管理下被分配了必須完成的審計(jì)任務(wù)以創(chuàng)造稅收，但是又把審查的重點(diǎn)放在了低收入納稅人的身上等，引起了群情嘩然。雖然當(dāng)時也有人替國稅局打抱不平，認(rèn)為過分渲染和夸張了它的無能，但是國稅局存在的問題的確需要解決。國會利用這個機(jī)會試圖簡化稅收結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國稅局的改革。在聽證會上甚至有人提出要把國稅局從財政部脫離出來， 讓獨(dú)立董事會控制， 這樣，總統(tǒng)就無法直接任命國稅局的局長，也不會有直接管轄權(quán)。為了避免此項(xiàng)提議獲得國會通過，克林頓總統(tǒng)迅速頒布了一系列的行政命令，責(zé)成國稅局立即進(jìn)行改革。1998年

36、，國會也通過類似法案，要求保證納稅人利益，盡快完成改革。國會在這 個問題上很有可能繼續(xù)追蹤，并作進(jìn)一步調(diào)查。還有在其他問題上的調(diào)查與聽證。（陳振明主編公共政策分析第334頁）2、思考題：分析上述案例，扼要說明美國國會為何和如何對政府及其政策進(jìn)行監(jiān)控的。請 聯(lián)系實(shí)際，談一談如何進(jìn)一步改善我國公共管理的政策監(jiān)控機(jī)制。答：當(dāng)代西方各國掀起的新公共管理運(yùn)動，以追求“ 3E ”（eco no my,efficie ncy,effective ness，即經(jīng)濟(jì)效益、效率，影響力）為目標(biāo)，開始關(guān)注政府的合法性和公共部門對公眾的回應(yīng)能力等問題。從上述案例說明，由于美國的各種稅收過多，中產(chǎn)階級怨聲載道，而且國稅

37、局系統(tǒng)辦事效率低下，設(shè)備落后，人浮于事等原因，引起立法機(jī)構(gòu)國會的強(qiáng)烈不滿。為減少或降低稅收，簡化稅收結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國稅局的改革， 提高國稅局的工作效率，國會決定采取相應(yīng)措施對美國政府（總統(tǒng)和國稅局等） 及其政策加以施壓和監(jiān)控。與此同時，美國政府對此被迫逐步做出 相應(yīng)的妥協(xié)。首先，國會特批給國稅局專項(xiàng)資金，要求它更換新的電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。其次，國會眾議院 撥款委員會大幅砍掉國稅局1997年的年度預(yù)算和總統(tǒng)提出的財政要求；再次，國會召開了一系列的特別聽證會，專門討論解決國稅局存在的嚴(yán)重問題，打算通過提案方式把國稅局從財政部脫離出來，讓獨(dú)立董事會控制，這樣，總統(tǒng)就無法直接任命國稅局的局長，也不會有直接管轄

38、權(quán)。又次，克林頓總統(tǒng)為了避免此項(xiàng)提議獲得國會通過，迅速頒布了一系列的行政命令，責(zé)成國稅局立即進(jìn)行改革。最后，1998年，國會也通過類似法案，要求保證納稅人利益，盡快完成改革，并作進(jìn)一步追蹤調(diào)查與聽證，監(jiān)控和落實(shí)美國國稅體制的改革。我國改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，以政府為主體的公共管理體制和機(jī)制發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變和進(jìn)步，并且產(chǎn)生了舉世矚目的顯著社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，在公共管理的科學(xué)化和民主化進(jìn)程中，我國的公共管理依然存在不少亟待改革完善的地方。例如：公共管理決策主體多元化的問題，人民政府必須傾聽廣大人民群眾的呼聲，加強(qiáng)政務(wù)處理法制化的意識和能力，尤其要充分尊重和發(fā)揮好人民代表

39、大會這一權(quán)力機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)的 重要作用，進(jìn)一步加強(qiáng)對各級政府財政收支的監(jiān)控、重要立法、政府的主要人事任免等重大事項(xiàng)的監(jiān)督，真正體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主，充分行使管理國家重要的權(quán)力，為建立和完善行為規(guī)范、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的公共管理體制和機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。案例五、案例內(nèi)容介紹：長沙市人民政府關(guān)于長沙市中巴禁運(yùn)的文件2003年9月，長沙市人民政府關(guān)于長沙市中巴禁運(yùn)的文件規(guī)定：從2003年9月30日起，長沙市二環(huán)線以內(nèi)禁止中巴營運(yùn)。這將意味著中巴將結(jié)束其在長沙城區(qū)內(nèi)的使命，運(yùn)營空間由城區(qū)向城郊轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實(shí)。在全國第五屆城運(yùn)會即將在長沙召開之時，為了樹立省會的文明形象和提升城市品位，長沙市政府痛下決心做

40、出“城區(qū)所有運(yùn)營的中巴車輛必須于2003年9月30日之前全部退到二環(huán)線以外”的決定。為解決中巴出城后的運(yùn)營缺口，長沙市政 府要求公交部門在城運(yùn)會之前新增300臺豪華公交車和400 600輛高檔的士。同時，部分原由中巴車運(yùn)營的線路將由公交車代替，客流不足的線路將由政府財政出錢補(bǔ)貼，公交車將普遍進(jìn)入社區(qū)并延時運(yùn)營，方便群眾出行。另外，退出城區(qū)后，所有中巴車將由原來的個體經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營、 國營、合資經(jīng)營，走集團(tuán)化規(guī)模經(jīng)營之路，而且對提前遷出城區(qū)的 中巴車給予一定的補(bǔ)償。該政策實(shí)施一年多來，政策利害相關(guān)人對政策主動而又自愿地遵從， 城市市容大為改觀， 公共交通秩序井然， 市民對政府的利民舉動大加贊

41、賞，社會各界反響良好。2、思考題：如何提高公共管理執(zhí)行的效率？答：公共管理以服務(wù)民眾、維護(hù)秩序、和諧發(fā)展為主要目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段在于科學(xué)合理的公共管理計(jì)劃的設(shè)計(jì)。由此，作為建構(gòu)公共秩序的公共管理計(jì)劃必須堅(jiān)持漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則，整合各方利益、減少摩擦且盡可能消除計(jì)劃障礙和隱患，從而提高公共管理執(zhí)行的效率、增進(jìn)社會效益和達(dá)成公共利益。具體而言，包括以下四個方面：第一，公共管理的目標(biāo)是服務(wù)大眾，即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進(jìn)整個社會健康、 和諧地發(fā)展。首先，人民的物質(zhì)需要既有量上的要求，更有質(zhì)上的追求，當(dāng)量已經(jīng)飽和的時 候，對質(zhì)的追求就突顯出來。 中巴車是由于公交運(yùn)力的缺乏而出

42、現(xiàn)的，公交量上的缺乏使人們無暇顧及對質(zhì)的要求。如今，物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境，需要擺脫乘車的負(fù)擔(dān)，相反要轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足因此，臟、舌L、差、危的中巴車顯然不能滿足人們精神上對公共交通質(zhì)量的追求。再次，公共管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是實(shí)現(xiàn)整個社會健康、和諧地發(fā)展。中巴車容量小、運(yùn)作不規(guī)范、增加城區(qū)無效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴(yán)重、影響城市形象等 缺陷，不僅帶來了中巴車運(yùn)營秩序的極度混亂，甚至威脅到人們的生命安全， 損壞了市容市貌，與整個社會健康、和諧發(fā)展的目標(biāo)背道而馳。第二，實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段是在合理制度

43、規(guī)范下建立良好的公共秩序。人的理性的發(fā)揮不等同于野蠻狀態(tài)中人的本能的沖動，它需要一個制度和規(guī)范予以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這個制度的安排和規(guī)范的約束就體現(xiàn)為公共秩序。因而人和整個社會是在公共秩序下得以存在和發(fā)展的。在現(xiàn)代社會中，公共秩序的理解，其一，就字面意義而言，它指一種交通秩序，任 何車輛都要遵守城市的交通規(guī)則。中巴車亂插亂擠、爭客不休、“熱情過度”極度超載、違規(guī)占道影響交通、躲避交警肆意違章、黑煙彌漫污染環(huán)境等都極大地擾亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其二，就起深層意義而言， 它體現(xiàn)為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的競爭秩序。市場經(jīng)濟(jì)體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序， 其核心

44、就是競爭秩序。中巴車亂插亂擠、違規(guī)占道、極度超載的行為就是典型的違背市場競爭規(guī)則， 破壞市場競爭秩序，對其取締是維護(hù)市場秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。第三，公共管理計(jì)劃的制定和執(zhí)行必須遵守漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個連續(xù)性和穩(wěn)定性的過程，因而計(jì)劃的制定和實(shí)施也是一個漸進(jìn)的過程，當(dāng)然也不能缺乏靈活性。中巴車出城的話題由來已久，政府也相應(yīng)制定過一些管理計(jì)劃，但執(zhí)行上的不力導(dǎo)致問題一再復(fù)發(fā)。在城運(yùn)會的特殊要求下，政府強(qiáng)制性要求中巴車出城也不失為一個靈活而果 斷的舉措。但是，公共管理計(jì)劃制定上的漸進(jìn)性與執(zhí)行上的間斷性卻形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好執(zhí)行給這次本該合理的計(jì)劃的執(zhí)行

45、帶來了不利的影響，使利益相關(guān)人感到時間上的倉促性和心理上的難以接受性。第四，公共管理的服務(wù)對象是人民大眾，因而其制定的公共管理計(jì)劃必須整合各方利益， 減少摩擦，盡可能消除計(jì)劃執(zhí)行過程中的障礙和隱患，提高計(jì)劃執(zhí)行的效率和價值效應(yīng)。公共管理其實(shí)就是一個利益的協(xié)調(diào)和整合過程。中巴車出城的計(jì)劃首先要考慮的是直接利害人即中巴車公司和司機(jī)的利益。一方面要銜接好中巴車出城后的線路問題，使中巴車在城區(qū)以外有線路可跑，有乘客可載，盡量避免中巴司機(jī)的下崗、失業(yè)。另一方面，對出城中巴適當(dāng) 進(jìn)行補(bǔ)償是整合利益的重點(diǎn)，不能對中巴呼之則來、揮之則去，補(bǔ)償必須合理，讓計(jì)劃實(shí)施 過程中的相關(guān)利害人能夠從物質(zhì)上和心理上接受出臺

46、的新政策，從而減緩計(jì)劃執(zhí)行上的障礙和隱患，提高公共管理執(zhí)行的效率和價值效應(yīng)。案例六、1、案例內(nèi)容介紹：湖南的發(fā)展戰(zhàn)略湖南，作為中部地區(qū)的省份， 與我國兩次大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整所帶來的最直接的政策 效應(yīng)擦肩而過、在這種機(jī)遇又失、焦慮仍在的大背景下，湖南何去何從？湖南的現(xiàn)狀從湖南的現(xiàn)狀來看，一個最明顯的特征是：湖南缺少標(biāo)志性的“核心競爭力”。從全國來看，凡是經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁， 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況良好的省市都有著自己標(biāo)志性的“核心競爭力”要么是得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢，如北京、上海；要么是領(lǐng)先一進(jìn)的政策優(yōu)勢，如廣東、福建； 要么是探索出一種成功的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。如江蘇的“蘇南模式”、“浙江模式”等等。然而，

47、反觀湖南，這種核心競爭力就顯得有點(diǎn)模糊。(1) 從湖南的農(nóng)業(yè)來看。 湖南是“農(nóng)業(yè)大省”。自明清大舉開發(fā)洞庭湖以來，湖南在中國就一直扮演著天下糧倉的角色。建國以后，湖南的農(nóng)業(yè)大省地位又進(jìn)一步得到了鞏固。目前，湖南的多種農(nóng)產(chǎn)品依然在全國占有重要的份額。如稻谷產(chǎn)量在全國排第一.商品糧外調(diào)量居全國第一。在改革開放之前，湖南憑借農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的大塊頭，GDP總量最好時位居全國的第八位。然而，近幾年來雖然在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化上取得了一些成效， 但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所固有的弊病同樣也束縛了湖南農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。比如，農(nóng)業(yè)整體結(jié)構(gòu)不止， 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度提高不快，產(chǎn)品加工水平低?，F(xiàn)在，湖南的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在全國的

48、位次開始下降， 農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢正在弱化。(2) 從湖南的工業(yè)來看?？偟膩碚f，湖南的工業(yè)有兩大特征。一是工業(yè)門類齊全，工業(yè)基礎(chǔ)較好。國家統(tǒng)計(jì)的 39個大類的產(chǎn)業(yè)中，湖南除石油開采外，應(yīng)有盡有。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比 較集中，重工業(yè)大于輕工業(yè)，而重工業(yè)中又是以原材料工業(yè)為重點(diǎn).加工業(yè)比重偏低。據(jù)湖南省政府經(jīng)濟(jì)研究信息中心產(chǎn)業(yè)處的一份報告記載，1999年湖南輕工業(yè)與重工業(yè)的增加值之比為43: 57。輕工業(yè)中，以農(nóng)產(chǎn)品為原科的輕工業(yè)與以非農(nóng)產(chǎn)品為原科的輕工業(yè)分別占全部工業(yè)增加值的 35.3%和7.8%;重工業(yè)中采掘業(yè)、原料工業(yè)、加工工業(yè)分別占全部工業(yè)增 加值的5% 33.1%和18%據(jù)此判斷，湖南處于重化工業(yè)

49、中以原材料工業(yè)為主的階段。由于 慣性的作用，目前湖南重工業(yè)投資仍處于上升階段，而輕工業(yè)的投資卻處于下降趨勢。這種以資源和原材料加工為主的“偏重”型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既為湖南打下了良好的工業(yè)基礎(chǔ)，也導(dǎo)致了湖南工業(yè)目前面臨著諸種困難。(3) 從湖南的區(qū)位來看。湖南經(jīng)濟(jì)學(xué)界對湖南的區(qū)位認(rèn)識基本上可以分為兩種觀點(diǎn)。一種 是“十字路口論”。“十字路口論”者認(rèn)為，湖南北依長江經(jīng)濟(jì)帶，南靠華南經(jīng)濟(jì)圈。東有沿 海經(jīng)濟(jì)帶，西有西部大開發(fā)。而湖南正好處于“連南接北、承東啟西”的十字路口。另外，湖南處于廣州與武漢兩大城市之間，北方武漢是重工業(yè)基地，南方廣州是輕工業(yè)基地，南北之間存在著很大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)差。再看東西，東邊是發(fā)

50、達(dá)省市，西邊是我國相對落后的地區(qū)，因而東西又存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度差。這種同時處于結(jié)構(gòu)差與梯度差交錯地帶的特征， 無疑使湖南具有了得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢。另一種是“半邊緣論”?！鞍脒吘壵摗闭哒J(rèn)為，湖南作為中西部地區(qū)的前沿，從經(jīng)濟(jì)地理上看屬于“半邊緣區(qū)”。在過去的十多年里，由于湖南沒有形成一個強(qiáng)大的“呼吸場”，吐納周邊地區(qū)的生產(chǎn)要素。充分吸引“核心區(qū)”的產(chǎn) 業(yè)、技術(shù)和資本向邊緣區(qū)的轉(zhuǎn)移，因此，在發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)高速發(fā)展的前期，湖南的各種生產(chǎn)要素以比其他中西部地區(qū)更快的速度向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚。而當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化走向成熟時期， 其擴(kuò)張效應(yīng)逐步發(fā)揮時，湖南又由于自身的水平低，缺乏大量吸引發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)、 技

51、術(shù)、資本的能力。最終導(dǎo)致湖南的區(qū)位優(yōu)勢變成了區(qū)位劣勢。農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢的弱化，工業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，再加上區(qū)位的相對邊緣化以及享受優(yōu)惠政策的時滯， 導(dǎo)致了湖南經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力和競爭力的下滑。比如，GDP總量占全國總量的比重由1990年的4蝦降到2000年的3.8%。痛定思痛，性格倔強(qiáng)的湖南人開始反思探索發(fā)展湖南的戰(zhàn)略。全面制定、實(shí)施戰(zhàn)略(1)傾力實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略2001 年11月份召開了省第八次黨代會，會上最終確定了湖南發(fā)展工業(yè)化的戰(zhàn)略。隨后，湖南省委、省政府頒發(fā)了關(guān)于大力推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的決定。從已經(jīng)出臺的相關(guān)文件來看，湖南這次推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的總體思路是：立足于現(xiàn)有的基礎(chǔ)和條件，堅(jiān)持市場導(dǎo)向、政府引導(dǎo)、聚集發(fā)展

52、的原則，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，推進(jìn)體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，以信 息化帶動國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。就結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，主要包括以下三個方面。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前，湖南的三產(chǎn)比重中 一產(chǎn)比重為21.3%，高出全國平均水平 5.4個百分點(diǎn)。二產(chǎn)比重為 39.6%，低于全國平均水 平11.3個百分點(diǎn)。因而，在提高第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平的同時，將會著力提高二、三產(chǎn)業(yè)的 比重。預(yù)期在“十五”末三次產(chǎn)業(yè)比重調(diào)整為15:44:41。二是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。目前湖南的城市化率是29.75%，比全國要低6.3個百分點(diǎn)。湖南的工業(yè)化水平不高，城市化率比工業(yè)化率還要低3.55個百分點(diǎn)。這表明，湖南的城市化水平滯后于工業(yè)化水

53、平。城市化滯后，制約了工業(yè)聚集發(fā)展，而工業(yè)聚集度低，又嚴(yán)重制約了城市的擴(kuò)張。因此，湖 南在“十五”規(guī)劃中，城市化率的預(yù)期目標(biāo)是36%比2000年高出6.25個百分點(diǎn)。進(jìn)行兩個創(chuàng)新，即體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)湖南經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。 就體制創(chuàng)新而言，湖南具有中西部地區(qū)的通病，即國有經(jīng)濟(jì)比重大高。目前，湖南中等規(guī)模以上企業(yè)中，國有及國家控股企業(yè)仍然占到三分之二以上。而這些企業(yè)中進(jìn)行了改制的只有中小企業(yè)實(shí)行全面的產(chǎn)權(quán)制度改革。 過招商引資新辦一些效益好的企業(yè)。 動工業(yè)化，重點(diǎn)建設(shè)新型顯示器、 產(chǎn)業(yè)基地。（2）長株潭一體化戰(zhàn)略三分之二，而就在這三分之二的企業(yè)當(dāng)中，還有三分之一改制不徹底。

54、因此，從今年開始， 湖南將在三個層次對企業(yè)進(jìn)行體制創(chuàng)新。一是在大企業(yè)中建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。二是在三是以后新辦的企業(yè)要全面進(jìn)行市場運(yùn)作，而重點(diǎn)是通就技術(shù)創(chuàng)新而言，通過發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以信息化帶IC芯片開發(fā)、軟件產(chǎn)業(yè)、計(jì)算機(jī)及應(yīng)用產(chǎn)品、傳感技術(shù)針對湖南省的城市發(fā)展水平還比較低，城市化落后于工業(yè)化和全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，決策者們 提出了長株潭一體化的戰(zhàn)略。一方面促進(jìn)城市的發(fā)展，增強(qiáng)城市的綜合實(shí)力；另一方面，以 長株潭經(jīng)濟(jì)圈子為核心，輻射帶動全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。長沙、株洲、湘潭三市位于湘中偏東，彼此相距40公里-50公里，其間有鐵路、公路和湘江相連，構(gòu)成了湖南省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“金三角”。這三座城市集中了全

55、省半數(shù)以上的大學(xué)、研究所、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高級科技人才，是湖南省人文和經(jīng)濟(jì)的精華所在。對湖南省而言，長株潭經(jīng)濟(jì)一體化將構(gòu)筑一個規(guī)模宏偉、實(shí)力雄厚、結(jié)構(gòu)新穎、可持續(xù)功能突出的特大型的城市群體。它以長沙、株洲、湘潭三市市區(qū)構(gòu)成核心區(qū)，周圍市、縣成為邊緣區(qū)，再 外圍則為輻射區(qū)。長株潭的空間開發(fā)形式是三市三足鼎立，輔以衛(wèi)星城鎮(zhèn)，間隔足夠綠地， 中部空心化的復(fù)合型生態(tài)化都市區(qū)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，長株潭三市各有側(cè)重，便于優(yōu)勢互補(bǔ)， 共同構(gòu)成協(xié)調(diào)發(fā)展的大型城市經(jīng)濟(jì)體系。長沙作為省會，應(yīng)強(qiáng)化省城的中心職能，側(cè)重發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高附加值加工制造業(yè)和高層次的第三產(chǎn)業(yè)。株洲作為南方重要的鐵路樞紐和重化工業(yè)城市，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)

56、展有色冶金、交通機(jī)械、新型建材、基本化工、芝麻紡織等工業(yè)部 門，同時加強(qiáng)其商貿(mào)流通職能。湘潭作為傳統(tǒng)的重工業(yè)基地，應(yīng)抓緊對現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造， 努力提高鋼鐵、機(jī)電、火電、軍工、精細(xì)化工、食品、紡織等部門的經(jīng)濟(jì)效益，抓緊培育名 牌工業(yè)產(chǎn)品。目前，長株潭經(jīng)濟(jì)一體化的前期項(xiàng)目已全面啟動，比如，建立三市一體化的交通網(wǎng)絡(luò)、電力網(wǎng)絡(luò)、金融網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，大規(guī)模治理三市工業(yè)“三廢”污染的環(huán)保項(xiàng)目正在實(shí)施。湘江風(fēng)光帶、湘江產(chǎn)業(yè)帶的規(guī)劃和長株潭三市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃也分別制定出來。此外，三市經(jīng)濟(jì)一體化必須要有三市行政一體化、產(chǎn)業(yè)一體化作為支撐。這就要求改革現(xiàn)有的管理體制，打破不合理的條塊分割， 實(shí)行產(chǎn)業(yè)集團(tuán)化經(jīng)營?？梢哉f，長株潭經(jīng)濟(jì)一體化是一 個長期的發(fā)展戰(zhàn)略，需要逐步推進(jìn)。（資料來源：湖南戰(zhàn)備，載決策咨詢，2002（ 7）2案例問題：請根據(jù)案例所提供的情況，分析湖南的工業(yè)化戰(zhàn)略、長株潭一體化戰(zhàn)略所處 的環(huán)境及實(shí)際運(yùn)作中將會面臨哪些問題？答：本案例所涉及的問題是公共部門戰(zhàn)略管理中如何制定戰(zhàn)略規(guī)