PPP項(xiàng)目的策劃和實(shí)施方案[通用]

1、中國國際工程咨詢公司 李開孟政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目的策劃和實(shí)施國家發(fā)展改革委政府和社會資本合作指導(dǎo)意見及通用合同指南專題研討中國國際工程咨詢公司研究中心目 錄I.對政府和社會資本合作（PPP）的理解II.政府和社會資本合作（PPP）的實(shí)際操作III.專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)可以提供的技術(shù)支持中國國際工程咨詢公司研究中心一、對政府和社會資本合作（PPP）的理解中國國際工程咨詢公司研究中心對“政府和社會資本合作”的理解“政府和社會資本合作” 項(xiàng)目，是在借鑒國際基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進(jìn)行本土化創(chuàng)新而提出的一個新

2、概念。西方國家的“公共部門和私人部門合作”（PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)或其他組織）合作推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作模式，采用的是西方市場經(jīng)濟(jì)國家的話語體系。西方市場經(jīng)濟(jì)國家將其經(jīng)濟(jì)活動劃分為公共部門和私人部門的活動，二者劃分界限清晰，各自開展項(xiàng)目投融資及建設(shè)遵循不同的原則、模式及評價機(jī)制。PPP模式是公共部門和私人部門共同合作的模式，具體可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中國國際工程咨詢公司研究中心投資項(xiàng)目的劃分鑒于我國實(shí)行以公有制為主體的國家基本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為

3、“政府”和“企業(yè)”兩個部分，并將投資項(xiàng)目劃分為“政府投資項(xiàng)目”和“企業(yè)投資項(xiàng)目”。政府投資項(xiàng)目實(shí)行“審批制”管理模式，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行“核準(zhǔn)制”和“備案制”管理模式。這里所說的企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。我國政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)，不同于西方國家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP項(xiàng)目，是通過變通和本土化而形成的。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的合作主體政府和社會經(jīng)營性企業(yè)合作，可采用政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺公司，向項(xiàng)目公司進(jìn)行資金注入

4、等方式開展合作。參與合作的市場主體，應(yīng)為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。鑒于“政府和社會資本合作”概念被有關(guān)部門提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體”和“社會資本主體”，將二者的合作表述為“政府方”和“社會資本合作伙伴”之間的合作。其中，“政府方”是指政府部門或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會資本合作伙伴”是指符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。中國國際工程咨詢公司研究中心起源、發(fā)展及爭論上世紀(jì)90年代，英國率先提出了PFI的概念，

5、對引導(dǎo)基于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下針對公共項(xiàng)目進(jìn)行市場化運(yùn)作發(fā)揮了重要作用。一般認(rèn)為，PPP主要包括兩種基本類型，一是特許經(jīng)營，是盈利性項(xiàng)目，使用者付費(fèi)，基本類型是BOT項(xiàng)目；二是PFI項(xiàng)目，政府出資購買服務(wù)。PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應(yīng)用，范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括監(jiān)獄、學(xué)校、國防和基礎(chǔ)醫(yī)院等純公共產(chǎn)品項(xiàng)目。PPP模式雖然取得較好效果，但對其爭議從未中斷。71990-2005年發(fā)展中國家私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的兩種基本模式一、使用者付費(fèi)根據(jù)使用量的多少決定付費(fèi)金額。主要包括BOT、BOO和BOOT

6、等類型，在英國統(tǒng)稱為特許經(jīng)營的PPP模式。一是具有自然壟斷性的項(xiàng)目，完全可以通過收費(fèi)回收成本，關(guān)鍵是要確定價格形成機(jī)制；二是通過使用者收費(fèi)不能保證財務(wù)可持續(xù)性的項(xiàng)目，需要政府財政補(bǔ)貼；三是財務(wù)風(fēng)險影響因素較多的項(xiàng)目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到一定程度后不再補(bǔ)貼，對于高收益還會予以收益管控。二、政府付費(fèi)屬于基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購買服務(wù)，是采取私人融資計劃（PFI）的PPP模式。社會資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績獲得補(bǔ)償，政府購買公共服務(wù)。中國國際工程咨詢公司研究中心我國經(jīng)常采用的PPP模式社會資本

7、主體與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。BT模式是否屬于PPP模式，存在爭議。BT類 型基 本 含 義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會資本主體運(yùn)營，通常社會資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。社會資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。社會資本主體為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，社會資本主體將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。社會資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資

8、金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。社會資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。10亞洲國家PPP應(yīng)用模式分布中國國際工程咨詢公司研究中心PPP不同模式的主要特征中國國際工程咨詢公司研究中心亞行認(rèn)為，政府推動PPP模式有三大主要動機(jī)1.吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財政資金之不足推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營經(jīng)常產(chǎn)生虧損，只能靠財政補(bǔ)貼，從而增加公共財政支出。由于政府財力有限，融資壓力巨大，成為調(diào)動

9、社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。若PPP設(shè)計合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機(jī)會的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本。社會資本參與PPP項(xiàng)目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗(yàn)（特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)）獲利。參與PPP項(xiàng)目的社會資本通過提供服務(wù)獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動PPP模式有三大主要動機(jī)2.提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源政府部門由于缺少或沒有動力來提高運(yùn)作公共項(xiàng)目的效率，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營效率較低。在僵化的公共部門采用激勵措施提高效率非常困難。社會資本進(jìn)行投資或取得業(yè)務(wù)機(jī)會的目標(biāo)很明確，即實(shí)現(xiàn)利潤最大化，而利潤主要通過提高投資和運(yùn)營效率來

10、獲得。如果PPP的設(shè)計允許運(yùn)營商實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率很可能得以提高，從而使得社會資本在獲得回報的同時，通過合理收費(fèi)使得公共服務(wù)供給在經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)。PPP允許政府將運(yùn)營職能轉(zhuǎn)移給高效的社會資本，同時保留和完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，這種框架如果得到正確實(shí)施，可減少政府的現(xiàn)金支出，并能向消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。即使政府承擔(dān)部分投資或運(yùn)營成本，也能實(shí)現(xiàn)控制成本支出、提升服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動PPP模式有三大主要動機(jī)3. 通過職能、激勵和責(zé)任的再分配推動相關(guān)領(lǐng)域改革政府有時會將PPP當(dāng)作推動改革的催化劑，通過實(shí)施PPP項(xiàng)目，要求重新審視和分配政策制定者、監(jiān)

11、管者和服務(wù)供應(yīng)商的職能，動員資本和提升效率，重新分配部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許私營實(shí)體參與特定行業(yè)項(xiàng)目，這樣就會推動改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中國國際工程咨詢公司研究中心中國的引進(jìn)及推廣20世紀(jì)80年代以前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)投資一般有政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；廣東沙角電廠是我國第一個成功興建、成功移交的項(xiàng)目。總投資40億港元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年月日正式移交。我國開展PPP已有30年歷史。從1996年開始，我國政府對公路、發(fā)電廠、自來水廠推動采用BOT方式，并取得進(jìn)展；2004年建設(shè)部出臺市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（建設(shè)部2

12、004年第126號令），明確鼓勵非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理。162004年7月國務(wù)院頒布關(guān)于投資體制改革的決定，提出進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。2005年國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見指出按照“公平準(zhǔn)入、公平待遇”原則，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁的行業(yè)和領(lǐng)域，加快壟斷行業(yè)改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制，對其中的自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入；對其他業(yè)務(wù)，非公有資

13、本可以獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資等方式進(jìn)入。中國的引進(jìn)及推廣17國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201013號）新36條，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)等領(lǐng)域。2014.9.21，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號）國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)201460號）2014.9.23財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476號）中國的引進(jìn)及推廣中國國際工程咨詢公司研究中心中國的引進(jìn)及推廣2014.10.23地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法

14、（財預(yù)2014351號）2014.11.30，財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知（財金2014112號）2014.11.29，財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）2014.12.2，國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號）2014年12.30， 關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156號）及PPP項(xiàng)目合同指南（試行）中國國際工程咨詢公司研究中心PPP為什么不能僅認(rèn)為是一種融資模式融資僅是PPP的目的之一，而不是全部。引入社會資本，除引入資金外，更重要地是引入先進(jìn)技術(shù)

15、和管理經(jīng)驗(yàn)；融資更多地是考慮各自風(fēng)險最小化。PPP則要求使項(xiàng)目整體風(fēng)險最小化，通過合作降低各自風(fēng)險，發(fā)揮“1+12”的機(jī)制效應(yīng)。融資僅考慮自身財務(wù)利益最大化，PPP則追求在保障公共利益的前提下，使社會資本獲得合理回報。不允許過分追求各自利益，政府有對社會資本投資收益進(jìn)行管控的責(zé)任。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP模式的三大特征一、伙伴關(guān)系要求目標(biāo)一致，形成合力。在具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品和服務(wù)。二、利益共享政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會資本可能獲得的高額利潤進(jìn)行調(diào)控。公益性項(xiàng)目不應(yīng)追求利潤最大化。社會資本主體可以取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。三、風(fēng)險分擔(dān)政

16、府部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢的伴生風(fēng)險。社會資本主體需要承擔(dān)大部分甚至全部管理職責(zé)。中國國際工程咨詢公司研究中心基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估框架世界銀行在1994年的世界發(fā)展報告中，對基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類，選取競爭潛力、商品或服務(wù)的特點(diǎn)，向用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部性等五個方面評價指標(biāo)，對各類基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評估。按1-3計分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行的對基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評價框架，采用PPP模式的可能性可以參照基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷?？射N售性越強(qiáng)，社會資本進(jìn)入的可能性就越大。中國國際工程咨詢公司研究中心基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估表競爭潛力商品或服務(wù)的特性向

17、用戶收費(fèi)的可能性公共服務(wù)的責(zé)任環(huán)境外部性市場化指數(shù)電信地方性服務(wù)中私人產(chǎn)品高中低2.6長途、增值服務(wù)高私人產(chǎn)品高很少低3.0電力和天然氣熱力發(fā)電高私人產(chǎn)品高很少高2.6電力輸送低俱樂部產(chǎn)品高很少低2.4電力配送中私人產(chǎn)品高很多低2.4天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸高私人產(chǎn)品高很少低3.0運(yùn)輸農(nóng)村道路低公共產(chǎn)品低很多高1.0鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)高私人產(chǎn)品高中中2.6一級和二級公路中俱樂部產(chǎn)品中很少低2.4中國國際工程咨詢公司研究中心基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估表供水管道網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高很多高2.0非管道網(wǎng)絡(luò)高私人產(chǎn)品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂部產(chǎn)品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂部產(chǎn)品高中高2.0現(xiàn)場處理高私人產(chǎn)

18、品高中高2.4排水收集高私人產(chǎn)品中很少低2.8凈化處理中公共產(chǎn)品中很少高2.0灌溉一級與二級網(wǎng)絡(luò)低俱樂部產(chǎn)品低中高1.4三級網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高中中2.4中國國際工程咨詢公司研究中心PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市發(fā)展水平等選擇適合的模式。關(guān)于股權(quán)，即便是完全國有，也必須保障運(yùn)營企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，所有權(quán)性質(zhì)并不能完全決定公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營，也并非完全國有才能保障公用事業(yè)的公益性。對于公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎，因?yàn)槠髽I(yè)一旦上市就成為公眾公司，多元化股東的投資收益最大化與公用事業(yè)局部公益性的矛盾使得問題更加復(fù)雜。 加強(qiáng)監(jiān)管25PPP成敗

19、的關(guān)鍵在于，是否建立了與其相適應(yīng)的完善有效的監(jiān)管體系。要想實(shí)現(xiàn)獲得社會投資、提高效率并改善服務(wù)的多重目標(biāo)，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對其進(jìn)行必要的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合公用事業(yè)的服務(wù)宗旨。監(jiān)管體系包括價格、質(zhì)量與安全規(guī)制、對應(yīng)的財政補(bǔ)貼機(jī)制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用等。加強(qiáng)監(jiān)管26二、 PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目操作程序PPP項(xiàng)目的實(shí)施主要包括選擇合作項(xiàng)目、社會資本合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、進(jìn)行融資、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。按照各類專項(xiàng)規(guī)劃的要求，認(rèn)真篩選適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，要特別重視項(xiàng)目前期策劃和論證；通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府

20、引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，由政府與社會資本合作組建項(xiàng)目公司（SPC），具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管養(yǎng)和服務(wù)。政府與社會資本合作伙伴、項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確各方權(quán)、責(zé)、利，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的全過程監(jiān)管。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP 項(xiàng)目典型運(yùn)作流程移交1.項(xiàng)目移交2.項(xiàng)目公司清算 合同 終結(jié)項(xiàng)目實(shí)施階段運(yùn)營建設(shè)1.項(xiàng)目建設(shè)1.項(xiàng)目運(yùn)營合同編制競爭性程序 項(xiàng)目招標(biāo)階段簽署合同1.技術(shù)、商務(wù)邊界條件；2.建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍；3.法律文件；4.招標(biāo)條件1.發(fā)布信息；2.制定標(biāo)準(zhǔn)；3.成立評標(biāo)小組；4.編寫評標(biāo)報告；5.與候選人澄清談判1.與中標(biāo)人

21、草簽項(xiàng)目協(xié)議2.中標(biāo)人成立項(xiàng)目公司3.正式簽署項(xiàng)目協(xié)議項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段項(xiàng)目發(fā)起項(xiàng)目準(zhǔn)備1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室2.制定工作計劃3.開展項(xiàng)目調(diào)查1.聘請咨詢機(jī)構(gòu)；2.項(xiàng)目協(xié)議；3.前期論證；4.前期溝通；5.商業(yè)原則；6.財務(wù)分析；7.確定投資人比選方式和原則；8.編制項(xiàng)目實(shí)施方案并報批中國國際工程咨詢公司研究中心做好項(xiàng)目前期策劃和科學(xué)論證開展PPP項(xiàng)目的可行性論證是決定項(xiàng)目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項(xiàng)目要符合各類專項(xiàng)規(guī)劃要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目基本情況、規(guī)模與期限、建設(shè)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)

22、、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實(shí)施進(jìn)度計劃、資金保障、政府配套措施等內(nèi)容。政府投資主管部門應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目的可行性和可操作性，以及項(xiàng)目財務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)審批、核準(zhǔn)或備案后組織實(shí)施。中國國際工程咨詢公司研究中心通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴政府主管部門應(yīng)及時將項(xiàng)目內(nèi)容，以及對社會資本合作伙伴的要求、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法等法律法規(guī)規(guī)定的招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇社會資本合作伙伴

23、。中國國際工程咨詢公司研究中心簽訂項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營協(xié)議政府方應(yīng)與中選合作伙伴簽署合同或協(xié)議。“通用合同指南”十大必備模塊：（1）總則；（2）合同主體；（3）合作關(guān)系；（4）項(xiàng)目前期工作；（5）收入和回報；（6）不可抗力和法律變更；（7）合同解除；（8）違約處理；（9）爭議解決；（10）其他約定各篇章的具體內(nèi)容及使用要求?！巴ㄓ煤贤改稀蔽宕罂蛇x模塊：（1）投資計劃及融資方案；（2）工程建設(shè)；（3）政府移交資產(chǎn)；（4）運(yùn)營和服務(wù)；（5）社會資本主體移交項(xiàng)目各篇章的具體內(nèi)容及選擇要求；中國國際工程咨詢公司研究中心籌組項(xiàng)目公司中選社會資本合作伙伴，可依據(jù)合同要求，按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)定籌組項(xiàng)目公司。項(xiàng)

24、目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等；項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；項(xiàng)目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后應(yīng)無償移交政府。中國國際工程咨詢公司研究中心把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)PPP項(xiàng)目可以采用不同的模式，然而所有的PPP必須滿足一些重要特征：（1）合同必須界定各方的職能和責(zé)任；（2）政府部門與社會資本以合理的方式共擔(dān)風(fēng)險；（3）社會資本主體取得事先規(guī)定的業(yè)績后應(yīng)獲得相應(yīng)的投資回報。建立長期的政府與社會資本合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤?/p>

25、監(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮社會資本合作伙伴在整合設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的綜合優(yōu)勢， “讓專業(yè)人做專業(yè)事”。建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費(fèi)價格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的財務(wù)可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。中國國際工程咨詢公司研究中心建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。建立嚴(yán)格的監(jiān)管

26、和績效評價機(jī)制。政府對PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中國國際工程咨詢公司研究中心應(yīng)用PPP的具體方式1、采用合資合作和特許經(jīng)營方式此類項(xiàng)目

27、收費(fèi)或價格形成機(jī)制較為健全，可以通過“使用者付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)投資回報的項(xiàng)目。如城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)狻⒓託庹镜软?xiàng)目，城市供熱等項(xiàng)目、軌道交通、高速公路、電廠等。中國國際工程咨詢公司研究中心2、采用政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營組合方式此類項(xiàng)目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險大、回收期長或者壟斷性等特點(diǎn)，單靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行，可實(shí)施特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通（城際交通）、公共交通項(xiàng)目，涉水項(xiàng)目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項(xiàng)

28、目中的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運(yùn)處一體化項(xiàng)目。應(yīng)用PPP的具體方式中國國際工程咨詢公司研究中心3、采用政府購買服務(wù)方式此類項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上的顯著特點(diǎn)是為社會提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用。這類項(xiàng)目采用PFI方式。如涉水項(xiàng)目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項(xiàng)目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管養(yǎng)項(xiàng)目等。應(yīng)用PPP的具體方式中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目社會資本合作主體的準(zhǔn)入條件按照PPP項(xiàng)目一般都具有公益性，對社會資本合作伙伴必須提出嚴(yán)格

29、的要求，需要規(guī)范設(shè)置必要的準(zhǔn)入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益。在設(shè)置具體PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。主要包括：（一）信用與信譽(yù)良好。投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；重合同、守信用，具有社會責(zé)任感。（二）具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運(yùn)營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。社會資本合作伙伴或其聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗(yàn)豐富。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目社會資本合作主體的準(zhǔn)入條件（三）資金充足，具有較強(qiáng)的財務(wù)與融資能力。社會資本合作伙伴要具備良好的財務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良

30、好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項(xiàng)目成功的盈利模式和競爭模式。（四）專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。社會資本合作伙伴要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊(duì)。（五）設(shè)備配置等要素實(shí)力良好。社會資本合作伙伴要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。（六）質(zhì)量安全管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，社會資本合作伙伴主動防范的意識強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨(dú)立法人資格；能遵從合同合法合規(guī)運(yùn)營。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要工作內(nèi)容（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段1、項(xiàng)目發(fā)起。項(xiàng)目發(fā)起階段的工作內(nèi)容主要包括啟動準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項(xiàng)目實(shí)施班

31、子、制定整體工作計劃、開展項(xiàng)目調(diào)研活動等。PPP項(xiàng)目實(shí)施是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作計劃安排等；三要根據(jù)各類建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擬新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體項(xiàng)目清單，構(gòu)建PPP項(xiàng)目庫。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要工作內(nèi)容2、項(xiàng)目準(zhǔn)備主要工作內(nèi)容是項(xiàng)目實(shí)施方案研究和編制：一是聘請顧問團(tuán)隊(duì)；二是研究項(xiàng)目合同；三是開展項(xiàng)目前期論證，確定項(xiàng)目

32、范圍和實(shí)施內(nèi)容（建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容、投資規(guī)模等）；四是前期調(diào)研，確定項(xiàng)目實(shí)施模式，設(shè)計項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案；五是設(shè)計項(xiàng)目主要商業(yè)原則；六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型；七是確定社會資本合作伙伴的比選方式和原則（確定準(zhǔn)入條件、招標(biāo)方式、主要權(quán)利和義務(wù)等）；八是組織相關(guān)單位研究論證方案；九是實(shí)施方案公示和報批。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要工作內(nèi)容在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要考慮項(xiàng)目的融資方式和財政承受能力，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項(xiàng)目是否適合采用PPP方式，擬定項(xiàng)目合作合同。聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)設(shè)計項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項(xiàng)目主要商業(yè)原則，進(jìn)行

33、財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行論證，并履行項(xiàng)目報批手續(xù)。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要工作內(nèi)容（二）項(xiàng)目招投標(biāo)階段。項(xiàng)目招投標(biāo)階段重要工作包括：合同編制、競爭性程序、簽署合同。1、合同編制。細(xì)化研究合同文本：研究分析項(xiàng)目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件（如投資、運(yùn)營成本與收益測算，回購價格、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍（建設(shè)期限、工程質(zhì)量和監(jiān)管措施）；研究和編制項(xiàng)目合同等法律文件（項(xiàng)目移交方式及程序、項(xiàng)目履約保障措施、項(xiàng)目風(fēng)險和應(yīng)對措施等）；落實(shí)招標(biāo)條件。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要工作內(nèi)容2、競爭性程序

34、。主要包括：發(fā)布項(xiàng)目信息；準(zhǔn)備投標(biāo)文件；制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)則和評標(biāo)程序；成立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo)；編寫評標(biāo)報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。3、簽署合同。先草簽項(xiàng)目合同，中標(biāo)人在約定時間內(nèi)辦理好項(xiàng)目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項(xiàng)目審批有關(guān)事宜，正式與項(xiàng)目公司簽約。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要工作內(nèi)容（三）項(xiàng)目實(shí)施階段。主要工作包括：項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營。1、項(xiàng)目建設(shè)。首先，項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施。在實(shí)施過程中，政府及相關(guān)

35、部門對項(xiàng)目實(shí)施的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項(xiàng)目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營合格以后，實(shí)施階段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段。2、項(xiàng)目運(yùn)營。政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營合同，約定特許經(jīng)營期限。在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司應(yīng)按照合同要求對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)。為確保項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)按照合同進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會公眾都擁有對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要工作內(nèi)容（四）合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是項(xiàng)目運(yùn)作的最后階段，主要工作包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散。1、項(xiàng)目移交。特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時）向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項(xiàng)目是否處于良好運(yùn)營和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)營和服務(wù)提供的質(zhì)量。2、項(xiàng)目公司清算。項(xiàng)目移交以后，項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。項(xiàng)目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。中國國際工程咨詢公司研究中心三、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)可以提供的技術(shù)支持中國國際工程咨詢公司研