一些國家的應急管理的做法

1、一些國家的應急管理的做法2009-6-26近年來，全球突發(fā)事件頻發(fā)，中國近期5月12日發(fā)生的汶川8級地震、“2008雪災”、 2003年的烈性傳染病SARS，美國的“911 ”和“卡特里娜颶風”，印度洋的海嘯這些 災害對人類的生命財產(chǎn)造成了巨大損失，使社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展受到了嚴重阻礙和影響，也 使得突發(fā)事件的應急管理(Emergency Management，簡寫為EM)日益引起各國政府的高度重 視。所謂應急管理，是為了降低突發(fā)災難性事件的危害，基于對造成突發(fā)事件的原因、突發(fā) 事件發(fā)生和發(fā)展過程以及所產(chǎn)生的負面影響的科學分析，有效集成社會各方面的資源，對突 發(fā)事件進行有效地應對、控制和處理的一

2、整套理論、方法和技術(shù)體系。應急管理并不是一個新生事物，因為人類自古以來就面臨著各種自然災害和社會災難的 挑戰(zhàn)。但是，近百年來，災害種類變得更多，成因更復雜，影響范圍更廣，受災程度更深， 因此需要集成更多的資源和技術(shù)，建立更加完善的現(xiàn)代應急管理體系。國外發(fā)達國家的應急管理起步比較早，尤其是那些飽嘗了災害困擾的國家，如地震多發(fā) 的日本，更是如此。了解國外典型國家應急管理的特點和做法，進一步完善中國的應急機制 是十分必要的。逐步完善的美國應急管理美國是世界上應急管理體系建設比較完備的國家之一，不斷完善的體制及法制建設使其 應對突發(fā)事件的能力越來越強。美國的具體做法包括：1、完善組織結(jié)構(gòu)。1979年，

3、卡特總統(tǒng)發(fā)布12127號行政命令，將原來分散的緊急事態(tài)管理機構(gòu)集中起來，成立了聯(lián)邦應急管理局(Federal Emergency ManagementAgency， FEMA)，負責突發(fā)事件應急管理及其過程中的機構(gòu)協(xié)調(diào)工作，其局長直接對總統(tǒng)負責，自此， 美國的現(xiàn)代應急管理機制正式建立。2001年，“911 ”事件引起了美國各界對國家公共安全體制的深刻反思，政府飽受各 方指責：多頭管理帶來的管理不力，情報工作失誤，反恐技術(shù)和手段落后為了有效解決 這些問題，布什政府于2003年3月1日組建了國土安全部，將22個聯(lián)邦部門并入，F(xiàn)EMA 成為緊急事態(tài)準備與應對司下屬的第三級機構(gòu)。兩年后，美國南部墨西哥

4、灣沿岸遭受“卡特 里娜颶風”襲擊，由于組織協(xié)調(diào)不力，致使新奧爾良市淪為“人間地獄”，之后國土安全部 汲取教訓，進行了功能的重新設計，在2007年10月加州發(fā)生的森林大火應對中獲得重生。 美國的應急管理組織體系在經(jīng)驗和教訓中不斷成熟，逐漸走向完善。美國的專業(yè)應急組織如疾病預防與控制中心(CDC)，在應急管理中也發(fā)揮著重要作用， 目前，他們已經(jīng)擁有一支強有力的機動隊伍和運行高效的規(guī)程，在突發(fā)公共事件中即可采取 及時有效的措施。2、健全應急法制體系。1976年實施的美國緊急狀態(tài)管理法詳細規(guī)定了全國緊急 狀態(tài)的過程、期限以及緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，并對政府和其他公共部門如警察、消防、氣 象、醫(yī)療和軍方等

5、的職責做了具體的規(guī)范。此后，又推出了針對不同行業(yè)不同領域的應對突 發(fā)事件的專項實施細則，其中包括了地震、洪災、建筑物安全等相關問題。1959年的災 害救濟法幾經(jīng)修改后確立了聯(lián)邦政府的救援范圍及減災、預防、應急管理和恢復重建的相 關問題。“911 ”事件之后，美國對緊急狀態(tài)應對的相關法規(guī)做了更加細致而周密的修訂， 陸續(xù)出臺了使用軍事力量授權(quán)法、航空運輸安全法、國土安全法等，從而形成 了一個全方位、立體化、多層次的突發(fā)事件應急法制體系。現(xiàn)在美國已形成了以國土安全部為中心，下分聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個層次的應急 和響應機構(gòu)，通過實行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應、標準運行的機制，有效地應對各類 突發(fā)

6、的災害事件。較為完善的日本應急管理日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環(huán)火山帶，臺風、地 震、海嘯、暴雨等各種災害極為常見，是世界上易于遭受自然災害的國家之一。在長期與災 難的對抗中，日本已形成了一套較為完善的綜合性防災減災對策機制。1、完善的應急管理法律體系。日本作為全球較早制定災害管理基本法的國家，它的 防災減災法律體系相當龐大。以災害對策基本法為龍頭，在其中明確規(guī)定了國家、中央 政府、社會團體、全體公民等不同群體的防災責任，下設各類防災減災法50多部，建立了 圍繞災害周期而設置的法律體系，即基本法、災害預防和防災規(guī)劃相關法、災害應急法、災 后重建與恢復法、災害管理組

7、織法五個部分，使日本在應對自然災害類突發(fā)事件時有法可依。2、良好的應急教育和防災演練。日本政府和國民極為重視應急教育工作，從中小學 教育抓起，培養(yǎng)公民的防災意識；將每年的9月1日定為“災害管理日”，8月30日到9 月5日定為“災害管理周”，通過各種方式進行防災宣傳活動；政府和相關災害管理組織機 構(gòu)協(xié)同進行全國范圍內(nèi)的大規(guī)模災害演練，檢驗決策人員和組織的應急能力，使公眾能訓練 有素的應對各類突發(fā)事件。3、巨災風險管理體系。日本經(jīng)濟發(fā)達，頻發(fā)的地震又極易造成大規(guī)模經(jīng)濟損失。為 了有效應對災害，轉(zhuǎn)移風險，日本建立了由政府主導和財政支持的巨災風險管理體系，政府 為地震保險提供后備金和政府再保險。巨災保

8、險制度在應急管理中起到了重要作用，為災民 正常的生產(chǎn)生活和災后恢復重建提供了保障。4、嚴密的災害救援體系。日本已建成了由消防、警察、自衛(wèi)隊和醫(yī)療機構(gòu)組成的較 為完善的災害救援體系。消防機構(gòu)是災害救援的主要機構(gòu)，同時負責收集、整理、發(fā)布災害 信息;警察的應對體制由情報應對體系和災區(qū)現(xiàn)場活動兩部分組成，主要包括災區(qū)情報收集、 傳遞、各種救災搶險、災區(qū)治安維持等等；日本的自衛(wèi)隊屬于國家行政機關，根據(jù)災害對 策基本法和自衛(wèi)隊法的規(guī)定，災害發(fā)生時，自衛(wèi)隊長官可以根據(jù)實際情況向災區(qū)派遣 災害救援部隊，參與抗險救災。近年來，日本的人為事故災害也在不斷增加，如東京地鐵沙林毒氣事件，當場造成10 人死亡，75人

9、重傷，4700人受到不同程度的影響。因此，如何完善應急管理機制，提高應 急管理能力，迎接新形勢下的新的危機和挑戰(zhàn)，也成為日本應急管理工作中一項新的任務。特色鮮明的澳大利亞應急管理澳大利亞地廣人稀，人口主要集中在中心城市和沿海地區(qū)。過去幾十年里，澳大利亞在 戰(zhàn)略上一直是一個處于低威脅的國家，其應急管理主要針對自然災害，如洪水，暴雨，熱帶 風暴，森林大火等，其應急管理也帶有自己的鮮明特色。1、 層次分明的應急管理體系。澳大利亞設立了一套三個層面、承擔不同職責的政府 應急管理體系：聯(lián)邦政府層面，隸屬于澳大利亞國防部的應急管理署(EMA )是聯(lián)邦政府主要 的應急管理部門，負責全國性的緊急事件管理；州和

10、地區(qū)政府層面，六個州和兩個地區(qū)通過 立法、建立委員會機構(gòu)以及提升警務、消防、救護、應急服務、健康福利機構(gòu)等各方面的能 力來保護生命、財產(chǎn)和環(huán)境安全；社區(qū)層面，澳大利亞全國范圍內(nèi)約有700個社區(qū)，它們雖 然不直接控制災害響應機構(gòu)，但必須在災難預防、緩解以及為救災計劃進行協(xié)調(diào)等方面承擔 責任。2、 森林火災防治。澳大利亞地處熱帶和亞熱帶地區(qū)，在干旱季節(jié)，氣溫高、濕度小、 風大，森林植被以桉樹為主，桉樹含油脂多，特別易燃，一旦發(fā)生火災，極易形成狂燃大火， 并產(chǎn)生飛火，很難撲救，森林損失十分嚴重。針對這些情況，澳大利亞經(jīng)多年試驗研制出了 以火滅火的辦法，采取計劃火燒措施防治森林火災。并采用氣象遙感、圖

11、像信息傳輸和計算 機處理等技術(shù)，實現(xiàn)了實時、快速、準確地預測預報森林火災。此外，社會民眾還成立了森 林防火站、“火災管理委員會”（AFAC）等民間組織來應對火災。3、以志愿者為特色的廣泛社會參與。在澳大利亞，應急響應志愿者是抗災的生力軍， 他們來自于社區(qū)，服務于社區(qū)，積極參與社區(qū)的減災和備災活動。州應急服務中心是志愿者 抗災組織中比較普遍的一種形式，幫助社區(qū)處理洪災和暴雨等災害，而且志愿者并不是業(yè)余 的，他們都經(jīng)過培訓且達到職業(yè)標準，并能熟練操作各種復雜的救災設備。以雪為令的加拿大應急管理加拿大大部分地區(qū)屬于寒帶，冬季時間長，40%的陸地為冰封凍土地區(qū)，蒙特利爾冬季 的溫度可至零下30多度，主

12、要的自然災害是冬季的暴風雪，以下是加拿大的雪災應急管理。1、重視地方部門作用的應急管理體系。加拿大自1948年成立聯(lián)邦民防組織，到1966 年，其工作范圍已延伸到平時的應急救災。1974年，加拿大將民防和應急行動的優(yōu)先程序 倒過來。1988年，加拿大成立應急準備局，使之成為一個獨立的公共服務部門，執(zhí)行和實 施應急管理法。加拿大的應急管理體制分為聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)三級，實行分級管理。政府要求， 任何緊急事件首先應由當?shù)毓俜竭M行處置，如果需要協(xié)助，可再向省或地區(qū)緊急事件管理組 織請求，如果事件不斷升級以致超出了省或地區(qū)的資源能力，可再向加拿大政府尋求幫助。2、 應對雪災的全國協(xié)作機制。加拿大冬天漫長多

13、雪，各地政府積累了豐富經(jīng)驗，形 成了一套較為高效和系統(tǒng)的應急對策。在加拿大，清雪部門是常設機構(gòu)，及時清理積雪，保 障道路暢通，責任主要在各省市政府。其中，省政府負責轄區(qū)內(nèi)高速路，市政府負責市內(nèi)道 路。據(jù)統(tǒng)計，加拿大全國每年清雪費用高達10億加元，各級政府也都有專門的年度清雪預 算。加拿大清雪基本是機械化，每個城市都配有系統(tǒng)的清雪設備，為把暴風雪的影響降到最 低，加拿大各省市特別注重調(diào)動全社會的配合和參與。加拿大環(huán)境部網(wǎng)站不僅每天分時段公 布各地市詳細的天氣預報，還提供未來一周的每日天氣預報，并及時發(fā)布暴風雪等極端天氣 警報；各省市設有免費的實時路況信息熱線；電臺和電視臺一般是每隔半小時播報一次

14、當?shù)?天氣和路況情況；各省市也都把清雪的預算、作業(yè)程序和標準以及投訴電話等公布在其官方 網(wǎng)站上，供公眾監(jiān)督。加拿大各省市還常常通過多種方式向公眾介紹防范冰雪天氣的知識和 技巧，提高公眾應對暴風雪的能力。中國應急管理的發(fā)展近年來，中國各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，不僅給人民群眾帶來了的生命財產(chǎn)損失，也嚴重 影響了社會穩(wěn)定。2003年SARS事件以后，國家提高了對突發(fā)公共事件應對工作的重視程度， 黨中央、國務院提出了加快突發(fā)公共事件應急機制建設的要求。經(jīng)過幾年的努力，中國在應 急管理制度建設和理論研究方面都取得了重大進展。2005年12月，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務

15、院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā) 揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。此后，中國地方各級政府陸續(xù)成立突發(fā)公共事件管理機構(gòu)，截至2006年 底，全國所有省份都成立了應急管理領導機構(gòu)，政府應急管理機構(gòu)基本模式已形成。在法制 建設方面，國務院于2006年1月頒布了國家突發(fā)公共事件總體應急預案，2007年8月 30日通過了中華人民共和國突發(fā)事件應對法，并于2007年11月1日起施行。在理論研究方面，國內(nèi)各界學者也展開了很多工作。中國科學院政策與管理所的“應急 管理研究組”做了很多基礎性的研究工作，他們創(chuàng)辦了電子專業(yè)期刊應急管理匯刊，在 突發(fā)事件的機理體系以及更適合現(xiàn)實應急管理需求的“可挽救性、可恢復性、可減緩性”度 量評價方法等多個問題上有很新的創(chuàng)見。清華大學、北京師范大學等單位也有多個應急管理 科研團隊，在公共安全、危機管理等方面有所建樹。另外，一些學者也在不同專業(yè)領域應急 管理方面有了很多的研究，如建筑防災中的人群管理和應急管理，出現(xiàn)緊急事態(tài)時的高層建 筑人員疏散模型研究等。在現(xiàn)實生活中，盡管有些突發(fā)事件我們無法預防，卻可以采取有效的措施、合理的組織 體系建設和完善的法律建設來進行有效應對。在日前中國發(fā)生的汶川地震中，以國