土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的作用

1、 土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的作用 土地利用總體規(guī)劃是國家集中統(tǒng)一管理土地的重要體現(xiàn)，是加強土地宏觀管理的關(guān)鍵措施，是實施土地用途管制的基本依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃工作的基本任務(wù)，是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和土地條件，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，規(guī)定土地用途，依據(jù)法律和規(guī)劃維護和監(jiān)督城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動的合理有序進行，實現(xiàn)土地的科學(xué)開發(fā)和合理利用，以促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃工作包括規(guī)劃編制、審批和實施管理等方面，是一項長期、連續(xù)的任務(wù)，規(guī)劃實施管理是規(guī)劃工作的重點和核心，是實現(xiàn)規(guī)劃各項目標和任務(wù)、發(fā)揮規(guī)劃宏觀調(diào)控作用的基本措施。因此，我們要充分認識規(guī)劃在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位和“

2、龍頭”作用，充分認識做好規(guī)劃實施管理工作的重要意義，切實加強規(guī)劃實施管理，保障土地利用和管理目標的實現(xiàn)。要把規(guī)劃實施管理放在土地管理工作的重要位置，加強配合，自覺遵守和積極維護經(jīng)依法批準的規(guī)劃。 土地利用總體規(guī)劃是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、環(huán)境保護的重大問題。土地利用總體規(guī)劃是按照保護資源、保障發(fā)展、維護權(quán)益、服務(wù)社會的要求，統(tǒng)籌需要與可能、局部與整體、當前與長遠的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變用地觀念、創(chuàng)新用地模式、完善用地機制，堅持用發(fā)展和改革的辦法解決土地利用問題，把土地利用推向科學(xué)合理、集約高效、和諧有序和可持續(xù)發(fā)展的軌道。土地利用總體規(guī)劃的編制工作堅持了七條原則：（一）必須加快轉(zhuǎn)變

3、土地利用方式；（二）必須嚴格保護耕地、林地等戰(zhàn)略資源；（三）必須統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會和生態(tài)發(fā)展用地；（四）必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用；（五）必須統(tǒng)籌區(qū)域土地利用；（六）必須保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求；（七）必須保障土地資源可持續(xù)利用。 土地資源是有限的，如何利用有限的土地資源是有關(guān)國計民生的大事。尤其是中國這樣疆土廣大的國家，更應(yīng)該重視有計劃的開發(fā)利用土地，結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，進行總體規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)，浪費土地資源。 第一章土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的作用 由于我國土地利用規(guī)劃的歷史較短，與城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相比，在理論

4、和方法的研究方面尚有一定的差距。面對規(guī)劃中日益增多的不確定性、非理性因素和行為,以往單一的理性、確定性和剛性的土地利用規(guī)劃理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要,規(guī)劃理論與實踐的裂隙日益增大。因此,在土地利用規(guī)劃中,應(yīng)不斷吸納科學(xué)技術(shù)的最新成就,用非理性、不確定性、彈性的規(guī)劃理論來補充與完善理性、確定性、剛性理論,建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論,這樣做有利于土地利用規(guī)劃的理論創(chuàng)新及規(guī)劃與實際的有效結(jié)合,從而最大限度地避免規(guī)劃與實際的分離；市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了一系列不確定性的信息，土地利用規(guī)劃剛性的指標受到挑戰(zhàn)。沒有一定剛性的規(guī)劃缺少強制性，不能起到控制作用,難以發(fā)揮效力；沒有一定彈性的規(guī)劃缺乏應(yīng)變能

5、力，控制過死，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,這就需要我們不斷探索。 第一節(jié)我國在土地利用總體規(guī)劃方面的法律法規(guī)規(guī)定 中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國土地管理法實施條例、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例、建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法、土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地復(fù)墾項目管理暫行辦法、國土資源部建設(shè)用地審查報批管理辦法、土地復(fù)墾規(guī)定、自然保護區(qū)土地管理辦法、基本農(nóng)田保護條例、湖南省實施中華人民共和國土地管理法辦法、湖南省土地開發(fā)整理條例、湖南省土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法、湖南省基本農(nóng)田保護條例和湖南省土地利用總體規(guī)劃條例等與土地管理有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章都涉及到了土地利用總體規(guī)劃方

6、面的條文規(guī)定。 今年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時強調(diào)，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠利益和民族生存根基。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線，堅決實行最嚴格的土地管理制度。 溫家寶強調(diào)，要認真執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃。要堅決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強耕地特別是基本農(nóng)田保護，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。要認真落實新修訂的禁止類和限制類項目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場、黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心等項目用地。 一、提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)，切

7、實做好規(guī)劃實施管理工作 各級土地利用總體規(guī)劃批準后，要及時組織規(guī)劃實施，絕不能放松規(guī)劃工作。要把規(guī)劃實施管理放在土地管理工作的重要位置，納入領(lǐng)導(dǎo)目標責任體系，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負總責。各有關(guān)部門要大力支持規(guī)劃工作，加強配合，自覺遵守和積極維護經(jīng)依法批準的規(guī)劃。 二、建立健全規(guī)劃審查和計劃管理制度，全面加強對建設(shè)用地、農(nóng)用地和土地開發(fā)復(fù)墾整理的規(guī)劃管理。 嚴格執(zhí)行建設(shè)項目用地預(yù)審制度。建設(shè)項目可行性研究論證階段，必須按規(guī)定程序和權(quán)限報土地行政主管部門預(yù)審。不符合土地利用總體規(guī)劃和法律規(guī)定的建設(shè)項目不得通過用地預(yù)審。屬于國務(wù)院或省級人民政府批準權(quán)限的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需占

8、用土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外的土地，可通過用地預(yù)審，同時提出規(guī)劃調(diào)整建議。未通過預(yù)審的建設(shè)項目，土地行政主管部門不予受理建設(shè)用地申請。 切實做好農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)劃審查工作。在建設(shè)用地項目報批過程中，各級土地管理部門要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃嚴格審查，并由負責規(guī)劃的職能部門出具審核意見，對建設(shè)項目是否符合規(guī)劃、計劃負責。 土地利用計劃是實施土地利用總體規(guī)劃的重要手段。要建立嚴格的計劃管理制度，充分發(fā)揮計劃對用地總量和用地方向的調(diào)控作用。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須納入計劃，對耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地嚴格實行指令性計劃管理，未取得計劃指標，不得批準建設(shè)項目用地，堅決杜絕計劃外用地。加強對計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，建立計

9、劃指標臺帳制度，實行土地利用計劃的動態(tài)管理。 三、制定和完善規(guī)劃實施管理法規(guī)、規(guī)章，加強執(zhí)法檢查，推進規(guī)劃法治化 加強法制建設(shè)是有效實施規(guī)劃的保障。要盡快制定土地利用規(guī)劃實施管理辦法，完善規(guī)劃法規(guī)體系，把規(guī)劃實施工作納入法治化軌道。 要嚴格執(zhí)法。土地利用總體規(guī)劃是土地利用和管理的基本依據(jù)，具有法律效力，城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動都必須符合規(guī)劃的要求，不允許任何地方、任何領(lǐng)導(dǎo)隨意改變規(guī)劃。擅自修改規(guī)劃、違反規(guī)劃批地和用地的，要依法嚴肅查處。各級土地行政主管部門要加強地規(guī)劃實施的經(jīng)?；O(jiān)督檢查，建立健全規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查制度，認真查處和糾正各種違反規(guī)劃的行為。 四、加強規(guī)劃基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，

10、積極運用現(xiàn)代科技手段，提高規(guī)劃實施管理水平 運用信息技術(shù)、遙感技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，加強和改進規(guī)劃實施管理工作。實行常規(guī)監(jiān)測與遙感監(jiān)測相結(jié)合，切實加強規(guī)劃實施情況的動態(tài)管理。 五、搞好規(guī)劃隊伍建設(shè)，保障規(guī)劃實施管理工作的開展 規(guī)劃工作責任重大，任務(wù)艱巨。要加強規(guī)劃管理職能，調(diào)整充實規(guī)劃力量，明確規(guī)劃管理人員。 加強規(guī)劃隊伍自身建設(shè)，不斷提高干部隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。有計劃地開展崗位培訓(xùn)，實行持證上崗制度。規(guī)劃管理人員要嚴格執(zhí)行國家的法律和政策，堅持原則，秉公執(zhí)法。要嚴格獎懲制度。對在規(guī)劃工作中作出突出成績的先進單位和個人給予表彰，對違反土地利用總體規(guī)劃批準用地的，依照關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為

11、行政處分暫行辦法的有關(guān)規(guī)定給予行政處分；情節(jié)嚴重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。 第二節(jié)加強規(guī)劃法制建設(shè) 依法實施土地利用總體規(guī)劃，是保障規(guī)劃落實的重要法律依據(jù)。只有加強規(guī)劃法制建設(shè)，才能全面落實最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度。 1.深入開展土地規(guī)劃法律法規(guī)學(xué)習(xí)教育，進一步提高依法用地、按規(guī)劃用地的意識，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)按照規(guī)劃合理利用土地。嚴格依法管理土地，積極推進土地利用方式轉(zhuǎn)變，對違反規(guī)劃占地的，應(yīng)依法追究責任。 2.制定土地利用規(guī)劃配套法規(guī)和規(guī)章，逐步完善適應(yīng)新時期土地規(guī)劃要求的土地法律、法規(guī)及相關(guān)標準體系，建立社會主義市場經(jīng)濟體制下的土地規(guī)劃實施與管理法治化新秩序，作為

12、縣級土地利用規(guī)劃配套法律和規(guī)章，可考慮依據(jù)國家土地管理法、加強土地管理，切實保護耕地的通知、深化改革嚴格土地管理的決定和土地利用總體規(guī)劃綱要和省、市的有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合縣情，研究制定土地利用規(guī)劃的管理條例。 3.加大土地管理執(zhí)法力度，建立經(jīng)常性的規(guī)劃監(jiān)督管理制度。作為土地行政管理的職能部門，要依法實施土地利用規(guī)劃，把規(guī)劃監(jiān)督管理工作納入工作目標責任制考核。 第三節(jié)加快現(xiàn)代科技手段在規(guī)劃中的應(yīng)用 在技術(shù)應(yīng)用上，新一輪規(guī)劃與上一輪規(guī)劃相比取得了長足的進步，規(guī)劃編制和圖件制作基本實現(xiàn)了計算機化。目前存在的一個主要問題是規(guī)劃中技術(shù)應(yīng)用層次不高，沒有提升到規(guī)劃信息系統(tǒng)的層次上來。在新一輪規(guī)劃編制過程中

13、，土地管理專業(yè)人員和技術(shù)人員雖有一定的配合，但尚未達到提高科技在規(guī)劃編制中的應(yīng)用層次，建立合理的規(guī)劃信息系統(tǒng)。為此，加快現(xiàn)代科技手段在規(guī)劃中的應(yīng)用，在縣一級顯得更加必要。 1.進一步加強規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快推進規(guī)劃信息系統(tǒng)的應(yīng)用，逐步建立國家、省、市、縣四級互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)體系，提高規(guī)劃管理水平和用地報批工作效率。 2.將現(xiàn)代科技應(yīng)用于規(guī)劃編制和實施管理，提高規(guī)劃成果質(zhì)量和科學(xué)性，同時實現(xiàn)規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測。 3.國家、省、市、縣應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代科技專業(yè)和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)的需要，建立和加強應(yīng)用隊伍的培訓(xùn)和建設(shè)，提高基層管理隊伍的科技業(yè)務(wù)素質(zhì)。 眾所周知，國土資源部分

14、別于2002年和2003年部署了縣級和市（地）級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作，可至今尚未見到在此基礎(chǔ)上所形成的認可的土地利用總體規(guī)劃修編思路或技術(shù)規(guī)程。這種現(xiàn)象是否說明一個問題即新的符合社會主義市場經(jīng)濟條件下的土地利用總體規(guī)劃修編思路尚未形成，或者說突破上一輪土地利用總體規(guī)劃編制思路尚未實現(xiàn)，是何原因值得深究。 規(guī)劃歷來屬于未來學(xué)的研究范疇，規(guī)劃離不開預(yù)測，規(guī)劃是依據(jù)過去和現(xiàn)在來研究未來。人們對規(guī)劃的認識存在誤區(qū)，即科學(xué)規(guī)劃就不應(yīng)偏離現(xiàn)實。實際上規(guī)劃中存在著大量的不確定性因素，規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，規(guī)劃實施過程中發(fā)生修改和完善的要求，本屬正常范圍，決不能因此得出規(guī)劃無用的結(jié)論，或

15、稱可有可無論。退一步來講，若沒有2010年規(guī)劃建設(shè)用地總量為0.37億ha這項指標作為參照系，如何根據(jù)2002年全國建設(shè)用地總量0.39億ha，作出提前8年完成了2010年的規(guī)劃指標的評價呢？同樣若沒有2010年規(guī)劃耕地保有量1.28億ha，依據(jù)2000年底就有19個省市區(qū)的耕地少于2010年保有量指標而作出提前10年突破規(guī)劃指標的評價。根據(jù)這些事實作出規(guī)劃宣告失敗的結(jié)論是值得商榷的，恰恰相反，出現(xiàn)偏差并不可怕，關(guān)鍵在于揭示偏差產(chǎn)生的原因，并加以改正。何況掌握的信息不全、不準，直接影響規(guī)劃指標的科學(xué)性和準確性，才是導(dǎo)致規(guī)劃指標偏離實現(xiàn)的主要動因。絕對不能僅依托規(guī)劃指標存有偏差，從而否定規(guī)劃客觀

16、必要性，雖然兩者有聯(lián)系，規(guī)劃指標必竟不是規(guī)劃的全部內(nèi)容，何況既使在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，依據(jù)客觀變化情況即時修改和完善原規(guī)劃指標也屬常見現(xiàn)象，美國經(jīng)濟學(xué)家戴（Day）于1978年正式提出遞推規(guī)劃滾動調(diào)整方法就是佐證，這種方法就是為了解決由“無知”引起的對未來判斷的誤差（不確定性），使不確定性降低到最小程度。通過這種“瞻前顧后”的動態(tài)調(diào)整方式，滾動調(diào)整將不同時期規(guī)劃銜接起來，在調(diào)整的同時保證了規(guī)劃的穩(wěn)定性和連續(xù)性。 在回顧上一輪規(guī)劃時普遍認為，規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實、不準，信息不全、有誤是導(dǎo)致規(guī)劃與實際偏差很大，直接影響規(guī)劃科學(xué)性的重要原因，這種數(shù)字游戲式規(guī)劃決不能再繼續(xù)下去了。 土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃

17、單位管轄土地總面積作為規(guī)劃范圍即規(guī)劃對象，它的主要任務(wù)按照科學(xué)發(fā)展觀在部門間合理分配土地資源，最終應(yīng)滿足社會經(jīng)濟各方面的土地需要。絕對不能使土地利用總體規(guī)劃成為部門規(guī)劃或耕地保護專項規(guī)劃。在規(guī)劃目標中保護耕地（吃飯）、保障建設(shè)（建設(shè)）和生態(tài)保護（生態(tài)環(huán)境）同等重要，不可偏廢。 第四節(jié)國外如何進行土地用途管制 土地資源短缺是目前許多國家所共同面臨的問題。如何進行土地用途管制，國外的一些經(jīng)驗值得研究借鑒。 一美國：宏觀調(diào)控為導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃 美國在人口增加，經(jīng)濟發(fā)展過程中大量侵占了優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，著名“硅谷”曾經(jīng)就是農(nóng)業(yè)基地。僅城市化就使美國優(yōu)質(zhì)農(nóng)地以每年平均200萬英畝的速度減少，由此引發(fā)了一系列的

18、經(jīng)濟、社會和環(huán)境生態(tài)問題。為此，美國各州開始采取一系列的措施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，使土地用途管制內(nèi)容成功轉(zhuǎn)向控制城市規(guī)模和農(nóng)地保護。由于土地利用規(guī)劃與控制是地方政府的責任，因此各州政府都頒布了各自的法案，通過法律要求地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展狀況和土地利用現(xiàn)狀，劃定城市增長線，分期分批發(fā)展，建筑許可的總量控制等措施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。美國土地利用規(guī)劃體系分為州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃。美國總體規(guī)劃又稱“非永久性憲法”，即根據(jù)不斷變化的發(fā)展趨勢來定期修訂。同時建立嚴格的土地利用規(guī)劃制定程序。通過土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)城市的發(fā)展，緩解城市發(fā)展壓力，控制土地開發(fā)的區(qū)位速度

19、、公共設(shè)施的服務(wù)水平。1993年通過的美國紐約市區(qū)劃決議是迄今最新的版本。由于經(jīng)過不斷修訂和補充，形成系統(tǒng)而完整的一套區(qū)劃規(guī)定，并一直發(fā)揮著良好的作用。這套決議是規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)、管理必須遵守的法定條例。它具有以下特點： (1)它將土地用途和開發(fā)強度的區(qū)劃與建設(shè)標準及相關(guān)規(guī)定結(jié)合在一起，將使用權(quán)編制與實施規(guī)劃過程中必須遵守的事項有機地聯(lián)系在一起，既有利于執(zhí)行，又方便使用。 (2)用地區(qū)劃覆蓋全市，全紐約市按限制性用地號、區(qū)劃圖號、街區(qū)號和地塊號四個層次組成編號等系列。并在全覆蓋的前提下，按不同地理位置和不同開發(fā)狀況予以區(qū)別對待。 (3)在嚴格的控制之中留有機動靈活的余地，以適應(yīng)市場變化和一些不

20、可預(yù)見的因素對土地使用和開發(fā)強度的沖擊，并隨發(fā)展變化而不斷補充和修訂。按照發(fā)展的需要及勢頭，及時劃出“特殊目的區(qū)”進行專門區(qū)劃。這是為防止出現(xiàn)空白而對開發(fā)失控，同時又配合新情況而采取的應(yīng)變手段之一。 二日本：綜合管理為導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃 日本土地利用基本規(guī)劃對各區(qū)域土地發(fā)揮綜合調(diào)控和間接管理作用。根據(jù)土地利用不同類型劃分不同的用途，各區(qū)域再依據(jù)個別法進行土地利用的限制。日本的土地利用通過國土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃進行宏觀管理，并通過法律和行政的手段，使宏觀管理與微觀管理結(jié)合起來，形成一個比較系統(tǒng)完善的體系。日本的城市土地利用是以土地私有制和自由市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)建立的，依法律和行政手段實現(xiàn)土

21、地利用的微觀調(diào)控，建立比較完整的體系。其特點是著重于宏觀的直接調(diào)控，同時實行間接的微觀調(diào)控。 日本土地規(guī)劃體系由國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃等構(gòu)成。日本土地規(guī)劃按層次分為全國規(guī)劃，都、道、府、縣規(guī)劃和市、鎮(zhèn)、村規(guī)劃三級，每級規(guī)劃都是對各自區(qū)域內(nèi)國土利用合理組織所應(yīng)采取的措施和設(shè)想。到目前為止，日本已完成了五次國土綜合開發(fā)規(guī)劃，根據(jù)各項公共事業(yè)的性質(zhì)、建設(shè)地點以及計劃的實施程度，對國土利用進行綜合調(diào)整。為確保公共事業(yè)建設(shè)所需的土地，日本制定了整備計劃，確保土地開發(fā)的順利進行。 為了緩和土地供需矛盾，日本鼓勵建設(shè)高層公共住宅。同時，為充分利用土地資源，合理開發(fā)地下空間

22、，有效擴展城市容量，提高土地利用率。日本還大力開發(fā)地下交通，發(fā)展地鐵體系，努力擴展土地經(jīng)濟供給能力。為防止城市無序擴張，日本實行土地使用分區(qū)管制，嚴格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。日本將城市區(qū)域劃分為“市街化區(qū)域”和“市街化調(diào)整區(qū)域”，在市街化調(diào)整區(qū)域以外，將農(nóng)地分為一、二、三類。原則上不許可一類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，許可三類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，當在三類農(nóng)地中轉(zhuǎn)用有困難或不適當時才準許二類農(nóng)地轉(zhuǎn)用。 另外，日本建立了一整套的以限制土地交易為主要目的的土地交易管理制度。在該制度體系中，最重要的是土地交易審批制度，用以直接控制某些地區(qū)的地價水平及土地使用目的。日本的都、道、府、縣各地方政府在自己的行政區(qū)范圍內(nèi)確定“限制區(qū)域”。限制區(qū)域

23、一經(jīng)確定，其時效一般為5年，過了5年后，或者重新確定該地區(qū)仍然為“限制區(qū)域”，或者自動取消。限制區(qū)域確定后，在這個區(qū)域內(nèi)的土地交易如果面積超過一定的標準，就必須得到地方政府的批準。土地交易雙方正式簽訂交易合同以前，必須向地方政府提出申請，政府對土地交易主要是從土地交易價格和土地使用目的兩個方面進行審查。交易價格審查以交易土地附近的地價水平及政府確定的限制價格為依據(jù)，使用目的審查以城市規(guī)劃要求為依據(jù)。 三英國：法規(guī)為導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃 英國城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成。其立法系統(tǒng)包括制定城市土地利用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開發(fā)規(guī)劃；其執(zhí)法系統(tǒng)則是指以簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū)的土

24、地開發(fā)活動。 英國規(guī)劃法明確指出，除少數(shù)例外，所有的開發(fā)與建設(shè)必須通過規(guī)劃得到政府的批準。這是因為市場本身無法產(chǎn)生一個合理的、有效的土地使用機制，無法做到既能在短期內(nèi)解決對空間合理的要求，又能滿足未來發(fā)展的長期需要。同時，土地是人類賴以生存的有限資源，政府部門必須參與土地的分配，在再分配過程中對近期和遠期的要求進行平衡，對不同利益集團之間進行平衡。 英國的法律規(guī)定在規(guī)劃的編制過程中，必須有三個月公眾參與的階段，這項規(guī)定可以從兩個方面來理解：首先，城市規(guī)劃的實施毫無疑問地將影響社會某些人的利益，所以人們有權(quán)利了解規(guī)劃的詳細內(nèi)容。同時還應(yīng)該給人們以表達意見的機會。通過這種方式促使規(guī)劃考慮絕大多數(shù)市

25、民的利益；第二，規(guī)劃的實施不僅需要政府的投資，也需要私人的投資。公眾參與能夠協(xié)助投資者與開發(fā)商了解投資環(huán)境和有關(guān)規(guī)劃事宜。 民主監(jiān)督制度作為對土地規(guī)劃法規(guī)體系中的約束行為，反映在土地規(guī)劃法規(guī)的立法系統(tǒng)中是民主參與政策；反映在土地規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)法系統(tǒng)中，則表現(xiàn)為“規(guī)劃起訴”和中央政府對地方政府在執(zhí)法過程中的強化監(jiān)督管理。在英國，每一種類型的開發(fā)規(guī)劃編制過程中幾乎都有法定的公眾參與程序。其形式有公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見等等。英國有關(guān)城市規(guī)劃方面的起訴分為規(guī)劃起訴和強制執(zhí)行起訴。完整的民主監(jiān)督制度保證了城市利用與開發(fā)中按照城市規(guī)劃要求而有序展開。作為開發(fā)商在投資開發(fā)前，他要對土

26、地使用規(guī)劃方案有所了解。需要知道周圍地區(qū)的土地使用性質(zhì)他需要知道在其中投資地區(qū)附近所進行的經(jīng)濟和社會活動是否有利于開發(fā)、經(jīng)營和獲取利潤。 第二章土地利用總體規(guī)劃 第一節(jié)土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)和內(nèi)容 一土地利用總體規(guī)劃的概念 在1998年修訂后的土地管理法中，對土地利用總體規(guī)劃的定義是：土地利用總體規(guī)劃，是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、整治、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局。 規(guī)劃的目的：“加強對土地利用的宏觀控制和計劃管理，合理利用土地資源，促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”，因此土地利用總體規(guī)劃是土地管理的重要內(nèi)容，是土地管理科學(xué)化

27、、法制化的基礎(chǔ)，同時亦為實行用地分區(qū)和用地審批相結(jié)合的土地管理制度提供依據(jù)。 規(guī)劃的特點：具有戰(zhàn)略性、地域性、政策性、綜合性、動態(tài)性，也兼有近期實施的可操作性。 土地利用總體規(guī)劃是法定的最權(quán)威的土地利用規(guī)劃，是土地利用的總綱，對城市規(guī)劃、基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃等專業(yè)、專項規(guī)劃的規(guī)模和布局起控制和指導(dǎo)作用。 二土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì) 1.土地利用總體規(guī)劃是土地資源配置的戰(zhàn)略性規(guī)劃； 2.土地利用總體規(guī)劃是社會總體利益的要求； 3.土地利用總體規(guī)劃強調(diào)自上而下，逐級控制； 4.土地利用總體規(guī)劃的作用是因地制宜，合理配置土地資源。 三土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容 不同層級政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級

28、政府負責編制和實施本級土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也不盡相同?？偟膩砜矗瑖?、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀，進而向微觀轉(zhuǎn)變。 1.全國土地利用總體規(guī)劃綱要 國家和省級土地利用總體規(guī)劃屬于高層次的政策性規(guī)劃，主要起宏觀調(diào)控作用。 2.省級土地利用總體規(guī)劃 以全國土地利用總體規(guī)劃綱要作為省級規(guī)劃的依據(jù)。 3.地（市）級土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容 地區(qū)（市）級規(guī)劃是由由省級規(guī)劃向縣級規(guī)劃過渡的中間層次，其中，市域土地利用總體規(guī)劃仍屬于政策性規(guī)劃的范疇，中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃則屬于管理型規(guī)劃。 .根據(jù)省級土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合地區(qū)土地資源及社會經(jīng)濟發(fā)展

29、的情況，確定土地利用目標和方向； .根據(jù)本地區(qū)土地利用的自然、社會、經(jīng)濟條件和經(jīng)濟布局進行地域分區(qū)，確定各地域土地利用方向和管理措施； .研究分析土地的供需情況，綜合研究進行土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整； .確定本地區(qū)與周邊地區(qū)在中心城市職能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)上的分工與協(xié)作關(guān)系，確定中心城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍，處理好土地開發(fā)、利用、保護、整治的關(guān)系，確定基本農(nóng)田保護、土地開發(fā)整理和生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)的重點地區(qū)，確定重點建設(shè)項目及土地開發(fā)、整治和保護的重點地區(qū)，并將耕地等重要土地資源的控制指標分解到縣級政府； .制定實施規(guī)劃的政策措施。 4.縣級土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容 縣級土地利用總體

30、規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，是土地利用管理的重要依據(jù)，也是保證省級和全國土地利用總體規(guī)劃實現(xiàn)的關(guān)鍵。 根據(jù)地級規(guī)劃所規(guī)定的土地利用方向、重點基礎(chǔ)設(shè)施的布局，結(jié)合本縣的土地資源特點，確定縣內(nèi)的土地利用方向、各類用地的規(guī)模和布局，重點確定耕地、土地開發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制指標和布局，并把指標分解到鄉(xiāng)；進行土地利用分區(qū)，編制各分區(qū)用途管制規(guī)則；制定實施規(guī)劃的措施。 縣級土地規(guī)劃的內(nèi)容一般包括： 、研究規(guī)劃期間社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的需求，確定規(guī)劃的主要任務(wù)； 、提出未來土地利用的戰(zhàn)略目標，明確土地利用的重點和方針； 、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，制訂全縣各類用地控制的具體指標； 、規(guī)劃生態(tài)保護和重點城鎮(zhèn)建設(shè)用

31、地； 、安排交通、水利及能源等重點項目用地； 、劃定土地用途區(qū)，并制定各區(qū)土地利用管制規(guī)則； 、將全縣土地利用的主要指標分解落實到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)； 、制定近期規(guī)劃； 、擬定實施規(guī)劃的措施。 5.鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容 鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃處于土地利用總體規(guī)劃體系的最低層，屬實施型規(guī)劃。鄉(xiāng)級規(guī)劃重在定位落實，要以規(guī)劃圖為主，提高規(guī)劃的可操作性。 根據(jù)縣級規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會經(jīng)濟條件，確定本鄉(xiāng)土地利用的目標、發(fā)展方向和各類用地指標，重點安排好耕地、生態(tài)環(huán)境用地及其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地，確定村鎮(zhèn)建設(shè)用地和土地整理、復(fù)墾、開發(fā)的規(guī)模和范圍； 進行土地用途分區(qū)，落實每一塊土地的具體用途和

32、限制條件；制定實施規(guī)劃的措施。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的內(nèi)容一般包括： 研究分析土地利用現(xiàn)狀和土地供需狀況； 確定規(guī)劃目標； 調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局； 劃定土地用途區(qū)； 落實耕地保有量及基本農(nóng)田保護面積； 確定建制鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)、中心村、居民點（村民建房用地）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、獨立工礦建設(shè)用地規(guī)模和范圍； 安排交通、水利及能源等重點基礎(chǔ)設(shè)施項目用地布局； 安排土地整理、復(fù)墾、開發(fā)項目（區(qū)）； 安排生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護用地； 制定近期規(guī)劃； 制定實施規(guī)劃的措施。 6.土地利用總體規(guī)劃報告的內(nèi)容 前言、行政區(qū)內(nèi)自然和社會經(jīng)濟概況、土地資源及利用現(xiàn)狀分析、土地適宜性評價、土地供給和需求分析、土地利用總體規(guī)劃方案

33、和用地平衡、土地利用分區(qū)、土地利用總體規(guī)劃圖、規(guī)劃說明、規(guī)劃實施措施。 第二節(jié)土地利用總體規(guī)劃的編制程序 一.土地利用總體規(guī)劃的編制過程 土地利用總體規(guī)劃工作一般可分為準備、編制、審批三個階段。 （1）組織與技術(shù)準備階段 土地利用總體規(guī)劃是一項綜合協(xié)調(diào)工作，涉及到許多部門，所以土地利用總體規(guī)劃應(yīng)由當?shù)卣畞眍I(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃辦公室是具體編制規(guī)劃的工作班子，應(yīng)包括科技人員，及適合做綜合工作的專家。 明確規(guī)劃任務(wù)，確定工作內(nèi)容，確定所需收集資料及其來源，人員配備，工作經(jīng)費，時間進度等。 明確規(guī)劃的范圍、時間期限、指導(dǎo)思想、目的、參與規(guī)劃的部門、技術(shù)路線、成果要求等。 （2）編制規(guī)劃階段 主要是在準備階段的

34、基礎(chǔ)上，搞好用地分區(qū)，擬定用地指標，編制規(guī)劃供選方案并組織人員論證，完成規(guī)劃初稿、規(guī)劃說明和總體規(guī)劃圖。 在實地調(diào)查基礎(chǔ)上，收集、整理和分析核實有關(guān)自然構(gòu)成要素，如氣候、地形、土壤、水文地質(zhì)等方面的圖件資源、等方面的數(shù)據(jù)、圖件、文字等資料。 重點進行土地評價、經(jīng)濟分析、社會分析和環(huán)境分析。 要進行土地利用戰(zhàn)略研究。 編制規(guī)劃供選方案，根據(jù)土地利用中存在問題及解決途徑的不同，土地利用目標的不同等，編制不同的規(guī)劃方案，根據(jù)土地利用存在的的主要問題和規(guī)劃目標、任務(wù)，對各個供選方案進行評價和比較，從中選出較好的方案。方案的評價從社會的接受性、土地利用方式的適宜性、規(guī)劃對土地資源和環(huán)境的影響、對社會經(jīng)濟

35、的影響以及對政府的影響等方面考慮。 （3）規(guī)劃審批和公布實施階段 包括規(guī)劃成果驗收、土地利用總體規(guī)劃的審批及實施。 規(guī)劃經(jīng)批準后，由同級人民政府組織實施，該級土地管理部門為規(guī)劃實施主管部門。 二.編制規(guī)劃的基本原則 1.綜合分析與可持續(xù)發(fā)展的原則 2.系統(tǒng)性原則 3.靈活性與動態(tài)性的原則 4.珍惜土地，保護耕地的原則 5.統(tǒng)籌兼顧，全面安排的原則 6.因地制宜，切實可行的原則 7.部門和公眾參與的原則 9.以供給能力調(diào)控用地需求的原則 三土地利用總體規(guī)劃的技術(shù)手段 地理信息系統(tǒng)、各類GIS軟件系統(tǒng)等。 四土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)督執(zhí)行 監(jiān)督不是規(guī)劃的過程，但它是完成規(guī)劃的必需步驟。 監(jiān)督機構(gòu)是各級

36、人大、政府、行政執(zhí)法部門。 土地利用總體規(guī)劃的實施應(yīng)包括法律措施、行政措施、經(jīng)濟措施、技術(shù)措施等。 土地利用總體規(guī)劃在實施過程中，可以根據(jù)需要對規(guī)劃內(nèi)容進行修訂。修訂的時間，一般五年或十年修訂一次。一般情況下，規(guī)劃一旦審批通過，不準隨意修改。 第三節(jié)土地利用總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的關(guān)系 一.土地利用總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護規(guī)劃的關(guān)系 基本農(nóng)田是指“按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?！?基本農(nóng)田保護規(guī)劃的核心是對基本保護區(qū)內(nèi)農(nóng)田實行特殊保護。其內(nèi)容包括基本農(nóng)田保護方案和保護區(qū)劃定、落實規(guī)劃方案、制定保護措施。 土地利用總體規(guī)劃應(yīng)包含基本農(nóng)田保護

37、規(guī)劃的原則，基本農(nóng)田保護規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃的目標、用地指標和用地分區(qū)中。 耕地總量應(yīng)該是動態(tài)平衡的。其內(nèi)涵一是數(shù)量上的平衡，二是耕地質(zhì)量上的平衡?；緝?nèi)容有抓農(nóng)田基本建設(shè)、改造中低產(chǎn)田、小流域治理等，還包括占用耕地后復(fù)墾再造耕地。 二土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃的關(guān)系 村鎮(zhèn)規(guī)劃的任務(wù)是根據(jù)一定時期村鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，確定村鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用村鎮(zhèn)土地，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局及進行各項建設(shè)的綜合部署和全面安排。 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點和面、局部和整體的關(guān)系。 城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)城市空間

38、布局和進行各項建設(shè)的綜合部署和全面安排。 城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的前提和基礎(chǔ)，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的重要手段之一。在我國，城市規(guī)劃根據(jù)其詳細程度的不同，又進一步分為城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃。 第四節(jié)編制土地利用總體規(guī)劃的幾個專題研究 一.土地利用現(xiàn)狀分析 影響土地利用的自然與社會經(jīng)濟條件分析、土地資源數(shù)量分析和質(zhì)量分析、土地利用結(jié)構(gòu)分析（8大類型）、土地利用動態(tài)變化分析、土地利用程度分析、土地利用集約度和土地利用效益分析（包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益）。 通過對上述土地利用的各種分析，進行土地利用現(xiàn)狀評述，總結(jié)土地

39、利用的變化規(guī)律、利用特點、成功的經(jīng)驗、土地利用存在的問題和產(chǎn)生的原因，并提出合理利用土地的設(shè)想。 二.土地評價 土地評價的目的：是為土地管理、土地利用規(guī)劃及土地估價服務(wù)。 土地的適宜性評價的原則：是以一定的利用方式為前提、多宜性、綜合性等。 土地的自然適應(yīng)性評價就是評價某種植物或土地利用方式對土地自然特性的適宜程度，或者是評價某一土地類型對不同的植物或土地利用方式的適宜程度。大多數(shù)土地適宜性評價是通過分析土地的限制性進行的。土地的限制性有大有小，有可改變和不可改變之分。 土地的適宜性分類：就是根據(jù)一定的標準，確定土地對某種土地利用方式的適宜性和適宜程度。土地的適宜性分類包括自然適宜性和經(jīng)濟適宜

40、性。 土地資源的質(zhì)量：是土地可利用程度的標志，是土地多種屬性的綜合體現(xiàn)，是評定土地適宜性、適宜等級的基礎(chǔ)。構(gòu)成土地資源質(zhì)量因素的主要是環(huán)境因素（全球環(huán)境、地域性環(huán)境）、原生因素（立地條件、礦物質(zhì)因素）及可更生因素（生態(tài)、工程、工業(yè)化因素、經(jīng)營管理因素等）。衡量土地資源質(zhì)量的標準通常是通過土地的自然級別和經(jīng)濟級別的差異來表現(xiàn)的。一般有4項標準：肥沃度標準、適宜性標準、經(jīng)濟標準、潛在性標準。 土地資源承載力：是指土地資源的人口承載潛力。土地評價是人口承載力研究的基礎(chǔ)，土地生產(chǎn)潛力是土地資源承載力研究的核心，土地生態(tài)環(huán)境保護是土地資源承載力研究的先決條件，科學(xué)技術(shù)和社會經(jīng)濟條件也是土地資源承載力研究

41、中必須要考慮的。 影響土地承載力的因素包括：土地資源的數(shù)量和質(zhì)量、氣候資源和水資源狀況、技術(shù)、經(jīng)濟條件、物質(zhì)生活水平的平均需要、土地承載力的研究時間段。 農(nóng)用地分等定級：農(nóng)用地分等、定級的工作對象是現(xiàn)有農(nóng)用地和宜農(nóng)未利用地。 農(nóng)用地分等定級就是依據(jù)一定的標準與方法將具有不同質(zhì)量或生產(chǎn)力水平的農(nóng)用地分類為不同的等與級，以反映它們的差別。農(nóng)用地等別是依據(jù)構(gòu)成土地質(zhì)量穩(wěn)定的自然條件和經(jīng)濟條件，在全國范圍內(nèi)進行的農(nóng)用地質(zhì)量綜合評定。農(nóng)用地等別劃分側(cè)重于反映因農(nóng)用地潛在的（或理論的）區(qū)域自然質(zhì)量、平均利用水平和平均效益水平不同，而造成的農(nóng)用地生產(chǎn)力水平差異。 農(nóng)用地分等定級的原則：綜合分析原則、分層控制

42、原則、主導(dǎo)因素原則、土地收益差異原則以及定量分析與定性分析相結(jié)合原則。 （3）人口與土地需求量預(yù)測 預(yù)測是指預(yù)先或事先的預(yù)測或估計，是人們利用已經(jīng)掌握的知識和手段，預(yù)先推知和判斷事物的未來或未知狀況。 各類預(yù)測方法大致可以概括為四類：直觀型、探索型、規(guī)范型及反饋型。 （4）土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價 土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評價，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度，可看作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的一種。 環(huán)境影響評價的原則：因地制宜原則、層次性原則及主導(dǎo)性原則。 環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容：對土壤的影響、對水環(huán)境

43、的影響、對生態(tài)系統(tǒng)的影響和對自然災(zāi)害的影響。 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的步驟：生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及評價、土地利用總體規(guī)劃可能引致的環(huán)境問題的識別、環(huán)境影響評價指標分析、土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響預(yù)測與評價、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量分區(qū)、土地利用總體規(guī)劃的建議。 第五節(jié)縣級土地利用總體規(guī)劃的編制 在我國五級土地利用總體規(guī)劃體系中，縣級土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃是基礎(chǔ)?？h級規(guī)劃屬管理型規(guī)劃，它既要落實全國、省、地級規(guī)劃的指標和布局的要求，起總量控制作用，又直接面向基層土地管理，對全縣范圍內(nèi)的各行業(yè)、各部門土地規(guī)劃起指導(dǎo)和控制以及承上啟下作用。實踐證明，縣級規(guī)劃是最重要的一級規(guī)劃。 1.縣級土地利用總體規(guī)劃的任務(wù) 縣級土地

44、利用總體規(guī)劃通過具體劃分不同功能的土地利用區(qū)域，直接控制和具體實現(xiàn)土地利用規(guī)劃的各種要求，也是保證省級和全國土地利用總體規(guī)劃實現(xiàn)的關(guān)鍵?？h級土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是： 合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，制定全縣各類用地指標，確定土地整理、復(fù)墾、開發(fā)、保護分階段任務(wù)； 劃定土地利用區(qū)，并確定各區(qū)土地利用管制規(guī)則； 安排能源、交通、水利等重點建設(shè)項目的用地； 將全縣土地利用指標分解落實到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)； 擬定實施規(guī)劃的措施。 2.編制縣級土地利用總體規(guī)劃的準備工作 組織準備、收集資料。 3.土地供需分析 土地利用現(xiàn)狀分析、土地需求預(yù)測、土地供給分析、土地供需平衡分析。 土地供需平衡分析中，土地利用總體規(guī)劃“以供給制約和引導(dǎo)需求”主要體現(xiàn)在兩個方面：數(shù)量控制和質(zhì)量控制。 4.確定土地利用目標與基本方針 確定規(guī)劃目標的依據(jù)：上一級土地利用總體規(guī)劃的要求，或上級下達本縣的土地利用