地方政府融資平臺體系與融資平臺轉(zhuǎn)型20141212

1、地方政府投融資體系演變與融資平臺(pngti)轉(zhuǎn)型2014.12共二十五頁2地方政府(zhngf)的融資需求及其債務(wù)融資方式 政府提供公共(gnggng)物品的費用支出與服務(wù)收入之間出現(xiàn)時間和規(guī)模不匹配的情況下，融資是不可避免的選擇包括行政支出在內(nèi)的純公共物品主要依靠稅收收入來籌集資金；教育、道路、橋梁、供水、排污處理等準(zhǔn)公共物品的提供則主要依靠稅收、規(guī)費收入和融資渠道。債務(wù)融資成為現(xiàn)實中政府惟一的融資選擇銀行借貸資產(chǎn)證券化債券融資共二十五頁我國投融資體系發(fā)展(fzhn)演變1、撥改貸（1979年開始試行，為提升資金使用效率，提高經(jīng)濟(jngj)效益，加強經(jīng)濟(jngj)責(zé)任制）2、20 世紀(jì)

2、80 年代中期至90 年代初-形成一個初步的計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的投融資體系一是轉(zhuǎn)換行政性投資主體，由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉(zhuǎn)變。二是引入多元化投資主體，政府以外的投資主體相繼開始出現(xiàn)。國有企業(yè)開始擁有自主的投資決策權(quán)，國有企業(yè)成為投資的主體之一。共二十五頁我國投融資體系發(fā)展(fzhn)演變3、 1992年開始至1997-開始建立市場化的投融資體系一是將各類建設(shè)項目細(xì)分為競爭性項目、基礎(chǔ)性項目和公益性項目三類，并重新確定其主要投資主體和投融資方式。二是實行項目法人責(zé)任制、固定資產(chǎn)投資項目資本金制度、招投標(biāo)制和工程監(jiān)理制，規(guī)范投資主體風(fēng)險約束機制。*包干制以包干協(xié)議為基

3、礎(chǔ)的投資制度；*代建制由第三方介入的項目投資與建設(shè)制度；*BT模式投資-回購的投資方式。三是開展“貸改投”試點工作。（緩解國有企業(yè)(u yu q y)債務(wù)問題）四是組建政策性銀行。五是各種城投公司、交通公司等投融資平臺開始出現(xiàn)。共二十五頁共二十五頁我國投融資體系發(fā)展(fzhn)演變4、 1997年開始至2008-地方投融資平臺快速發(fā)展 地方政府開始成立諸如國資經(jīng)營公司、開發(fā)投資公司、城投公司、交通公司等一系列的投融資平臺，以地方政府的財政資金和土地增值收入(shur)等資產(chǎn)作擔(dān)保，向銀行“打捆貸款”。 這一時期地方政府投融資平臺的組織架構(gòu)也發(fā)生了變化（集團化、多元化）。共二十五頁我國投融資體系

4、(tx)發(fā)展演變5、2009年開始至2014-地方投融資平臺數(shù)量迅速膨脹及規(guī)范發(fā)展文件和中央代發(fā)的地方債問世開始 （1）商業(yè)銀行對地方政府投融資平臺的貸款出現(xiàn)了井噴式的增長(zngzhng)，盲目貸款的現(xiàn)象普遍存在，出現(xiàn)如資產(chǎn)負(fù)債率高、融資渠道單一等一系列問題，投融資平臺的風(fēng)險增加。 （2）國務(wù)院正式文件-國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知國發(fā)201019號（清理債務(wù)、落實還款來源、加強信貸管理、嚴(yán)控政府違規(guī)擔(dān)保、） （3）中央代發(fā)地方債共二十五頁 2009年初，國務(wù)院關(guān)于2009年地方政府債券有關(guān)問題的通知是國務(wù)院第一份以“地方政府債券”為名的通知文件。 按照國務(wù)院代理發(fā)行

5、地方債券的通知、財政部代理發(fā)行地方債券暫行辦法以及財政部關(guān)于地方政府債券預(yù)算管理問題的通知三份文件中的相關(guān)規(guī)定，地方債不僅要由財政部代發(fā)，也要由財政部代為辦理償還手續(xù)。并明確要求，只有省級政府和計劃單列市（名單見后頁）具備通過中央代發(fā)地方債券的資格，而地級市、縣級市都禁止發(fā)行地方債券。地方政府債券冠以發(fā)債地方政府名稱，具體為“2009年XX?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）政府債券（XX期）”。債券期限為3年，利息(lx)按年支付，利率通過市場化招標(biāo)確定。 地方債券，中央代發(fā)不代還。中央只是起到“擔(dān)?！钡淖饔茫I集資金的對象將是區(qū)域性的，并且與使用范圍對應(yīng)，專發(fā)專用。 返回中央(zhngyng)

6、代發(fā)地方債共二十五頁我國投融資體系發(fā)展(fzhn)演變6、 2014年5月至今-試點地方政府債券、新預(yù)算法、國發(fā)43號文為地方政府建立限額舉債融資機制（1） 按照市場化原則發(fā)行地方政府債券 2014年5月14日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。（2）新預(yù)算法的通過 2014年8月31日，人大通過的新預(yù)算法對地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。修 改后的預(yù)算法規(guī)定，地方政府職能在在限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券籌措資金(zjn)。主要規(guī)定包括：一是限制主體；二是限制用途；三是限制規(guī)模；四是限制方式；五是控制風(fēng)險；舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還

7、資金(zjn)來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度共二十五頁我國投融資體系發(fā)展(fzhn)演變（3）國發(fā)43號文 2014年10月2日，國務(wù)院出臺關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(y jin)，即國發(fā)43號文。 文件精神概括為： 1、一個機制約束政府負(fù)債 2、兩個思路解決債務(wù)問題 3、三條界限劃分責(zé)權(quán)主體共二十五頁一個機制(jzh)約束政府負(fù)債 建立“借、用、還”相統(tǒng)一(tngy)的地方政府性債務(wù)管理機制，對之前粗放式的政府債務(wù)進行約束?！敖琛泵鞔_了地方政府債務(wù)的舉借主體和形式。只有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省一級的政府才可適度舉借債務(wù)，市縣一級政府舉債需要通過省級

8、政府代為舉借，政府債務(wù)不能通過企事業(yè)單位等舉借。其次，地方政府舉債采取政府債券方式，通過發(fā)行一般債券和專項債券解決公益性事業(yè)發(fā)展的資金問題，此種形式已經(jīng)非常接近美國市政債。“用”嚴(yán)格限定了資金用途，并將債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出?！斑€”明確了地方政府性債務(wù)的償債主體和應(yīng)急機制。明確地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。應(yīng)急機制方面，明確提出了地方政府必須制定債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任。共二十五頁兩個思路解決債務(wù)(zhiw)問題一、借新債還舊債

9、。當(dāng)?shù)胤秸哂辛税l(fā)行債券的權(quán)力以后，就可以直接發(fā)行債券，這屬于直接融資，利息較低而且期限更長?！爸脫Q”舊債，對于地方政府來說有兩個好處。1，降低地方政府融資成本。2，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長期債務(wù)置換短期債務(wù)，拉長還款期限，減輕目前的短期還款壓力。二、新的建設(shè)資金來源問題。意見將公益性事業(yè)劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發(fā)債權(quán)解決這一問題，沒有收益的由地方政府發(fā)行一般債券融資，通過一般公共預(yù)算收入償還；有收益的發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。其次，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基

10、礎(chǔ)設(shè)施等有一定(ydng)收益的公益性事業(yè)投資和運營，解決新的建設(shè)資金來源。共二十五頁三條界限劃分(hu fn)責(zé)權(quán)主體意見明確劃分了中央與地方(dfng)、地方(dfng)與平臺、政府與市場之間的責(zé)權(quán)主體界限。一、實現(xiàn)中央政府與地方政府的切割。意見中明確指出，中央政府不對地方政府債務(wù)進行兜底，把中央政府從地方政府債務(wù)中隔離開來，避免了地方政府債務(wù)危機逼迫中央政府兜底從而轉(zhuǎn)化為國家債務(wù)危機的可能性。二、實現(xiàn)地方政府和融資平臺的切割。明確政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰換、風(fēng)險自擔(dān)。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。三、處理好政府與市場

11、之間的關(guān)系。使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場體系，使資金更好地在部門間、地區(qū)間、經(jīng)濟單位間流動，得到有效配置。共二十五頁地方融資平臺(pngti)的轉(zhuǎn)型發(fā)展 未來地方政府融資轉(zhuǎn)型方向已經(jīng)明確為“地方政府債券(zhiqun)融資為主+中央一般轉(zhuǎn)移支付為輔”，即市場的歸市場，政府的歸政府。 具體來講，地方政府融資將以地方政府債券為主，這是市場的部分，而一般轉(zhuǎn)移支付則是根據(jù)地方政府財力差距提供相應(yīng)補充，重點是滿足民生等公共服務(wù)的需要。地方政府債券可能與市政債類似，這是市場化的融資方式。同時，地方政府融資被限額控制，將從另一方面將軟約束變?yōu)橛布s束。地方投融資體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展共二十五頁 平臺公司是

12、特殊時期的特有產(chǎn)物，具有生命周期。隨著城市建設(shè)(jinsh)高峰的過去，某些平臺在完成了某個領(lǐng)域的投資建設(shè)(jinsh)任務(wù)后就應(yīng)該退出歷史舞臺，要么關(guān)閉要么轉(zhuǎn)業(yè)成為經(jīng)營實體。而從改革成本和改革穩(wěn)定性的角度來看，推動平臺公司轉(zhuǎn)型是更佳方案。未來平臺公司將會去平臺化運營，作為一般的競爭性和地方性國有企業(yè)存在，平臺公司應(yīng)在盡量短的時間內(nèi)實現(xiàn)實體化、市場化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變，參與市場化競爭。地方融資平臺公司的轉(zhuǎn)型(zhun xn)發(fā)展地方投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展共二十五頁1、定位的轉(zhuǎn)變： 從非市場主體基本市場主體（帶有一定的政府職能）； 從項目具體投融資與建設(shè)主體項目建設(shè)、營運、管理資源的配置主體和運作主體。

13、2、功能的轉(zhuǎn)型 應(yīng)轉(zhuǎn)型為資源的總配置、項目的總集成、資金的總結(jié)算和風(fēng)險(fngxin)的總控制的集合體。地方(dfng)投融資平臺的轉(zhuǎn)型共二十五頁3、運作模式的轉(zhuǎn)型：項目運作為主資產(chǎn)和資本運作為主。其升級的路徑是：項目主導(dǎo)資產(chǎn)整合資產(chǎn)運作資本運作項目資源的綜合配置和鏈?zhǔn)竭\作。4、開發(fā)模式的轉(zhuǎn)型：從單個項目的投資開發(fā)集成式投資開發(fā)，從而提高(t go)開發(fā)的能級。地方投融資平臺(pngti)的轉(zhuǎn)型共二十五頁5、融資方式的創(chuàng)新：從傳統(tǒng)單一的信貸融資到多元化的融資模式。6、投融資空間的拓展：從本城市（地區(qū)）本區(qū)域（城市圈、群）國際；7、構(gòu)建現(xiàn)代投資公司的治理結(jié)構(gòu) 形成科學(xué)的投資決策機制、建設(shè)(jin

14、sh)集成與執(zhí)行機制、內(nèi)部監(jiān)管機制，保證公司的運行效率，降低風(fēng)險的發(fā)生頻率。地方投融資平臺(pngti)的轉(zhuǎn)型共二十五頁具體的功能包括：引導(dǎo)功能：以 資金投向為導(dǎo)向，引導(dǎo)經(jīng)濟要素的最優(yōu)配置，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；撬杠功能：以投資資金撬動更多的社會資本，參與準(zhǔn)公共物品的投資，構(gòu)造起政府、企業(yè)、市場相結(jié)合的信用主體和融資結(jié)構(gòu)(jigu)；支撐功能：以地方融資平臺支撐準(zhǔn)公共物品的重點工程建設(shè)，形成經(jīng)濟發(fā)展的新支點和新增長點。協(xié)調(diào)功能：協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的三者關(guān)系，協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系等 。 地方(dfng)投融資平臺的功能共二十五頁一是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和國有資產(chǎn)管理，即按照地方政府產(chǎn)業(yè)布局要求，積極引導(dǎo)政府投

15、資的方向，履行政府投資導(dǎo)向的職能，同時在公用事業(yè)、軌道交通、廣告經(jīng)營、能源開發(fā)、地產(chǎn)置業(yè)以及文化旅游、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)等方面充分運作，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，確保國有資產(chǎn)的保值增值。二是城市運營管理，即運用市場手段，對包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、城市資源性資產(chǎn)（主要是城市土地）和城市無形資產(chǎn)（如廣場、道路冠名權(quán)）在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展的多種形式的經(jīng)營管理活動，以提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)為目標(biāo)，充分經(jīng)營和利用城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮融資平臺公司公共產(chǎn)品提供者和公共服務(wù)提供者的作用；三是城市金融服務(wù)，城市的持續(xù)健康發(fā)展(fzhn)離不開銀行、金融機構(gòu)的支持，平臺公司作為地方性國有企業(yè)應(yīng)著力打造金融板塊，可參股

16、銀行與銀行聯(lián)姻，亦可涉足小額貸款、金融租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司等多種金融業(yè)態(tài)，金融板塊將成為一些融資平臺公司未來的經(jīng)濟增長極，不僅能為其盈利能力注入新動力，還能帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展(fzhn)。地方(dfng)融資平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展地方投融資平臺的發(fā)展模式共二十五頁21地方融資平臺公司(n s)的轉(zhuǎn)型發(fā)展一、跨區(qū)域發(fā)展(fzhn)方向 在融資平臺公司的初步發(fā)展階段，公司的發(fā)展主要是在本地完成。而進入轉(zhuǎn)型階段之后，有能力的融資平臺公司開始實施橫向擴張戰(zhàn)略。如通過整合城區(qū)近郊及各縣的各類中小水務(wù)公司、房地產(chǎn)公司等，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；利用企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術(shù)，

17、對區(qū)域外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項目管理等業(yè)務(wù)。二、多元化發(fā)展方向 目前融資平臺公司都在嘗試戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，一方面隨著其所在城市的發(fā)展，繼續(xù)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)；另一方面積極投資實體產(chǎn)業(yè)，進行多元化發(fā)展。大多數(shù)融資平臺公司的轉(zhuǎn)型選擇依然圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進行土地一級二級聯(lián)動開發(fā)。條件成熟時，融資平臺公司可憑借地方政府獨特的資源、機遇，大膽進行非相關(guān)多元化的拓展，向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、金融控股、城市運營、城市旅游等多元化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)展壯大平臺經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，增強平臺自我造血能力，形成新的利潤增長點，通過經(jīng)營收益反哺公益性項目，減輕地方政府的財政壓力。地方投融資平臺的發(fā)展

18、趨勢共二十五頁22地方融資平臺公司(n s)的轉(zhuǎn)型發(fā)展三、縱向整合方向依托融資平臺公司既有的專業(yè)能力，積極在供水、污水、垃圾處理、燃?xì)獾犬a(chǎn)業(yè)培育立足本地、面向市政公用產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成較大規(guī)模的集投資(tu z)建設(shè)、運行管理、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為一體的集團，帶動整個市政公用產(chǎn)業(yè)向集團化、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向健康發(fā)展，大型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對市縣的行業(yè)性公司兼并重組等將為常態(tài)。地方投融資平臺的發(fā)展共二十五頁23 雖然融資平臺公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但平臺發(fā)展的腳步正在(zhngzi)逐步遠(yuǎn)離單純的政府性融資平臺公司。在業(yè)務(wù)發(fā)展方面，平臺公司可堅持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，向功能多樣化、業(yè)務(wù)多元化、區(qū)域多極化發(fā)展，加強現(xiàn)代企業(yè)建設(shè)，進一步夯實業(yè)務(wù)能力。未來，平臺之間的并購與整合將成為平臺公司發(fā)展的方向常態(tài)，以往的政府融資平臺公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。共二十五頁共二十五頁內(nèi)容摘要地方政府投融資體